国家治理体系和治理能力现代化视域下提升检察建议刚性研究

邬俊华　肖之云

关键词 检察建议 刚性 国家治理体系 治理能力

作者简介：邬俊华、肖之云，湖北省黄梅县人民检察院。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.281

检察建议是检察机关在履行法律监督职能中，为保障法律的正确实施，结合执法办案，参与社会治理、预防和减少犯罪的一种重要方式，是促进社会治理创新的重要举措。国家治理体系和治理能力现代化的要求之下，检察机关要发挥好检察建议在社会治理创新中的功能作用，能够保障法律正确实施，化解社会矛盾，预防减少犯罪，促进法制社会建设。

一、当前检察建议工作存在的主要问题

（一）部分检察干警对检察建议工作的认识仍不到位

部分检察干警学习彻落实人民检察院检察建议工作规定不深、不細、不实，主观上片面认为检察建议是一种柔性监督，没有认识到发出检察建议只是起点，收到回复也不是终点，对被建议单位的实际落实情况未跟踪回访督促。

（二）重数量轻质量现象仍不同程度存在

一是存在批量发送检察建议的问题。公益诉讼检察工作中，对同一问题向同一行政机关连续发出多份内容类似的检察建议。二是没有开展必要的调查核实。一些社会治理类检察建议涉及行业系统较广，专业性较强，但发出建议前仍停留于有限的书面材料，未做必要的现场调查求证事实、挖掘发案根源或咨询相关部门、专业人员等对专门问题的意见，没有深入了解被建议单位的管理流程、规章制度等，导致发出的检察建议不能切中要害，无法落实到被建议单位的具体制度和管理之中。三是文书说理性、针对性、可操作性不够。有的再审检察建议书交代原审诉讼情况不完整，案件是否经过了法院再审程序不清楚，导致是否符合检察监督受理条件存疑;有的检察建议书没有指明违法事实违反了哪些规定，没有引用具体的法律法规依据，而是以违反“有关法律法规、司法解释”代替;有的文书说理不够透彻，没有切中要害，空话套话偏多，没有就被建议单位的管理漏洞和案件之间的因果关系、违反相关法律规定造成的后果进行说理、论证;有的针对性不强，对不同单位不同事项指出的问题多有雷同，模板化地使用“规章制度不健全”“财务管理混乱”“应该加强监督”等空话套话，提出的建议缺乏系统充分的分析论证，建议内容雷同，形式单一;有的对策措施较为抽象，所提建议过于原则、空泛，不利于具体操作，缺乏可供被建议单位借鉴和依据的综合性、长效性的整改建议。

（三）个案多类案少的问题仍较突出

检察建议更多重于个案，缺乏宏现分析，缺乏深层次思考，从笔者所在的基层院2019年发出的检察建议来看，针对毒品治理、公共安全、乡村振兴，基层社会治理体系建设、脱攻扶贫等热点，难点问题的综合分析较少，提出的类案检察建议较少。如纠正违法检察建议共25件，类案仅有4件，占16%。又如社会治理检察建议有9件，针对普遍性、规律性社会治理问题提出的类案社会治理检察建议仅有1件，占11.11%。

（四）检察建议工作发展不平衡的问题仍需改变

从检察建议类别来看，主要以公益诉讼诉前检察建议，纠正违法检察建议为主，社会治理检察建议、再审检察建议相对较少。从笔者所在的基层院2019年发出的检察建议来看，再审检察建议内部也不平衡，民事再审检察建议3件、刑事再审检察建议1件，行政再审检察建议为空白。这说明检察建议工作发展不平衡，与新时代检察机关刑事、民事、行政、公益诉论“四大检察”全面协调充分发展，“十大业务”扎实推进的新形势新任务新要求不相符合。

（五）在把检察建议做到刚性方面探索创新力度仍不够大

一是跟踪监督不够有力。一些检察建议存在“一发了之”的现象，有的办案人员未主动向被建议单位征询意见，了解其检察建议执行情况;有的未实际了解被建议单位在落实检察建议时存在的困难，也未下力气协调解决被建议单位反馈的问题困难等。二是宣告送达方式运用不够。不善于运用宣告送达检察建议的方式，有些被建议单位不接受、不配合这种方式。三是检察建议公开力度不足。公开送达、公开发布检察建议开展还需加强。

此外，检察干警的专业素质能力与检察建议工作的新要求相比仍有差距，在检察建议工作方面，因案件涉及的行业系统较多，涉及领域专业知识性强，而检察干警知识面的深度和广度都是有限的，专业知识水平尚不能完全达到检察建议的要求。

二、原因分析

经过调研分析，发现出现上述问题主要有以下几个方面的原因：

（一）重视不够、认识不足

一些地方对检察建议工作还重视不够，结合本地实际谋划和推动工作的主动性不够，没有真正在如何补强工作短板、强化检察建议刚性上想办法、上措施。一些办案人员还存在就案办案思想，缺乏延伸监督的意识，对检察建议工作有淡漠、畏难情绪，甚至把检察建议视为办案“主业”之外的“份外”工作，对检察建议的重要性认识不足。

（二）自身能力不足

与批捕、公诉等办案工作不同，检察建议可能涉及财务管理、工商税务、环保等不同的专业领域，要求检察人员不仅要具备丰富的法律知识，还要对被监督的专业领域知识有所了解。受制于自身业务能力水平的限制，检察人员往往有畏难情绪、更多倾向于办好案件，而不愿从事检察建议工作。同时，被监督领域专业知识缺乏也导致检察人员难以找准问题所在，对症提出对策建议，一些建议缺乏针对性和可操作性。

（三）检察建议的效力尚未明确

如《民事诉讼法》第208条第2款规定明确了可以向同级人民法院提出改进工作的检察建议，也即再审检察建议，然而，再审检察建议的法律效力没有明确，在民事诉讼法里面没有相应的规定。正因为没有相应的规定，如果出现人民法院不采纳同级人民检察院提出的再审检察建议时，就没有了进一步的措施，也不用承担任何法律后果，检察建议便变得毫无约束力，不仅使已经出现的判决错误得不到监督，更损害了检察机关的威信。

三、提升检察建议刚性的对策

（一）转变理念，提高思想认识

进一步提高对检察建议重要性的认识，加强和规范检察建议工作，丰富检察办案的内容，树立检察建设也是办案的理念，实行检察建议案件化办理，严格办案标准，严把事实关，证据关，法律关，严谨适用检察建议，促进检察机关法律监职能的有序拓展。与此同时，认真学习《人民检察院检察建议工作规定》及文书格式，教育引导干警充分认识检察建议工作的重要性，努力用好检察建议。

（二）注重规范，提升建议刚性

1.以管理促规范。切实强化对检察建议的管理，通过管理促进检察建议工作规范化。一是建立检察建议集中归口管理制度，将检察建议集中归口到法律政策研究部门管理，重点对检察建议的内容、格式、程序、编号、结构规范等进行核查，加强检察建议制作的规范化。二是建立检察建议质量评查、评议、评比制度。定期开展检察建议质量评查，总结推广质量高、效果好的案例;经常性组织开展优秀检察建议评比活动，加强经验交流，推广成功经验。三是建立定期分析研判机制。案件管理部门将检察建议工作情况纳入案件数据统计分析内容，会同各业务部门进行定期综合分析，提出改进工作的意见和建议。

2.以质量提刚性。切实强化检察建议质量，通过高质量不断提高检察建议的刚性。一是强化检察建议的精准适用。对于办案中的再审检察建议、公益诉讼诉前程序检察建议等，应当严格按照法律和高检院规定办理;对于纠正诉讼违法类检察建议，应当侧重于带有整体性、普遍性、根本性的问题，对具体违法问题有其他监督方式的，可综合运用口头纠正或者纠正违法通知书的形式;对于督促依法履职、社会治安综合治理、改进工作类检察建议，应当立足检察职能，结合检察办案，严格依法、准确及时、注重时效。二是强化检察建议文书说理。规范检察建议的格式和行文，按照案件化办理的规范和标准强化检察建议书说理性，确保提出的建议切中要害、有理有据、切实可行、令人信服。三是增强检察建议的及时性。在办案中一经发现某些隐患，应及时制发检察建议，而不应在案件发生或判决后，时过境迁才去建议，从而失去预防犯罪的意义。

3.注重监督实效。坚持“件件有落实，事事有回音”加强沟通，确保监督实效。一是建立健全检察建议抄送制度。根据相关要求和检察建议类型，定期抄送同级人大相关部门，按要求抄送纪委监察委、党委组织部门，视情抄送被建议单位的上级主管部门、法官惩戒委员会、法官遴选委员会等。二是探索检察建议公开宣告制度。涉及到公众知情权的，可以在公开媒体、官方网站及“两微一端”等檢察媒体向社会公告;也可以面对面宣告，由检察机关领导、检察官到送达单位进行宣告;还可以采取情况通报会等方式，邀请人大代表、政协委员、媒体代表、相关单位或人员参加，以公开促公正树公信。三是全面推行检察建议跟踪监督制度。承办检察官要紧紧盯住检察建议效果，监督落实情况，对期满未收到检察建议回复结果的，要负责跟踪督促落实，必要时可以提请上级院跟进监督。

（三）问题导向，加强类案监督

注重对同类案件、同类问题综合提出类案检察建议，防止为追求数量而人为拆分。结合司法办案注重对同类案件和问题的调研分析，通过向行业发送有高度、有分析、有数据的检察建议，促进整个行业体系规范，针对检察办案中发现的倾向性，苗头性，共性社会问题，或者针对某一领域频发的某一类犯罪，认真分析社会治理中的漏洞及存在的缺陷，查找问题根源，制发有深度、有影响的检察建议，为党委政府科学决策、民主决策、依法决策提供高质量的检察产品和法治产品。

（四）全面协调，促进平衡发展

结合内设机构改革，配齐配强民事、行政，公益诉讼检察人员，推动刑事、民事、行政，公益诉讼四大检察全面充分协调发展，扎实推进“十大业务”齐头并进，在民事、行政检察中用好用活检察建议，更好实现法律监肾职能的同时，注重与法院沟通协调，建立健全工作机制，加强和改进民事、行政再审检察建议作用，使检察工作和审判工作实现双赢多赢共盈。

（五）补齐短板，提升队伍素质

切实强化政治素质建设，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，绷紧讲政治这根弦，强化政治思维，始终把讲政治的要求落实到司法办案的各个环节，落实到检察建议工作中。切实强化业务素养建设，补短板强弱项，提升专业素养和专业能力，切实强化职业道德建设，坚持严管厚爱，落实全面从严治党、全面从严治检，在做每一项检察工作时刚直不阿、干净纯洁，廉洁办理每一起检察建议案件。