推进西部大开发形成新格局的行动指南

杨旭民

西部地区是我国发展的巨大战略回旋余地，也是全面建成小康社会、实现现代化的重点和难点。统筹做好西部大开发工作，可以拓展我国经济发展空间，可以增强防范各类风险的能力，可以支撑全国经济稳中向好的形势。把西部这盘棋走活了，西部地区经济升级了，我国实现经济转型升级、迈向高质量发展的基础将更加扎实。

5月17日，中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，这是党中央、国务院从全局出发，顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。

《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》）共分七个部分，三十六条，10291字，是新时代继续做好西部大开发工作，加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展的指导性文件。

2000年，国家正式实施西部大开发战略。随着西部大开发战略一步步推进，西部地区基础设施、生态环境条件不断改善，各族人民的生活水平不断提升，向西、向南、向北开放程度越来越高，为新时代推进西部大开发形成新格局打下坚实基础。

从《若干意见》到《指导意见》

西部大开发二十年，先后批复实施了四个西部大开发五年规（计）划，并先后印发实施了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33号）、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕6号）、《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号，简称《若干意见》）等文件和一系列相关政策，为西部大开发提供了重要指导和支持。

《若干意见》是党中央在顺利实施西部大开发战略十周年，深入推进后十年西部大开发的关键时期作出的重大战略部署。

西部大开发第一个十年，重点是调整结构，搞好基础设施、生态环境、科技教育等基础建设，建立和完善市场体制，培育特色产业增长点，使西部地区投资环境初步改善，生态和环境恶化得到初步遏制，经济运行步入良性循环，增长速度达到全国平均增长水平。

事实证明，西部大开发战略决策，使西部地区迎来经济社会发展最快的时期。西部地区GDP总量占全国比重从2000年的17.1%提高到2009年的18.5%，平均增长11.9%，高于全国平均水平;人均GDP相当于全国平均水平从59.5%提高到63.7%。

数字是枯燥的，事实更有说服力。西部大开发第一个十年，国家累计新开工西部大开发重点项目102项，投资总规模1.7万亿元。

2000年2月，国务院批准启动西气东输工程，成为拉开西部大开发序幕的标志性建设工程。

在西部大开发标志性工程中，西电东送投资最大，工程量最大。从2001年到2010年，西电东送项目的总投资在5265亿以上（不包括三峡电站），这在我国电力建设史上是前所未有的。

不过，最具有标志性意义的西部大开发工程，当属青藏铁路的建设。青藏铁路东起青海西宁，南至西藏拉萨，全长1956千米，被誉为“离天最近的铁路”和“世界上最高的铁路”。2006年7月1日正式通车运营的青藏铁路推动西藏进入铁路时代，密切了西藏与祖国内地的时空联系，对于青藏两省区加快经济社会发展、改善各族群众生活，对于增进民族团结和巩固祖国边防，促进青海与西藏经济社会又快又好发展，产生了广泛而深遠的影响。

2010年6月党中央出台《若干意见》，是为了保持西部大开发政策的稳定性、连续性，并根据新情况，完善政策措施，加大扶持力度。在充分肯定西部大开发十年的巨大成就的同时，《若干意见》也清醒认识到西部大开发的长期性、艰巨性，提出后十年要把保障和改善民生放在更加重要的位置，下大力气解决好城乡居民的就业、收入、社会保障等切身利益问题，努力提高基本公共服务水平，使各族群众在西部大开发中得到更多的好处。同时指出，新一轮西部大开发的立足点要放在增强西部地区自我发展能力上，坚持把发展作为解决问题的根本途径，坚持把改革开放作为促进发展的动力源泉。

《若干意见》提出西部大开发新十年的发展目标，即到2020年，西部地区基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地，综合经济实力进一步增强;生态环境恶化趋势得到遏制，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小;人民生活水平和质量大幅提升，基本实现全面建设小康社会奋斗目标。

2010年到2019年，是西部大开发又一个非常重要的十年。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部地区经济社会发展取得重大历史性成就，为决胜全面建成小康社会奠定了比较坚实的基础。

但是，当西部大开发走过第二个十年，我们又不得不承认，西部发展不平衡不充分问题依然突出，巩固脱贫攻坚任务依然艰巨，与东部地区发展差距依然较大，维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重，仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。

党中央清醒认识到，新时代继续做好西部大开发工作，对于增强防范化解各类风险能力，促进区域协调发展，决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有重要现实意义和深远历史意义。在此背景下，按照党中央、国务院有关部署，国家发改委以西部大开发即将进入第三个十年为契机，于2018年上半年开始牵头研究起草新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见。

《指导意见》从开始起草到审议通过，再到正式发布，经历了两年多的时间。在此期间，发展改革委充分征求了中央和国家机关30多个部门、西部各省（区、市）和新疆生产建设兵团的意见，对《指导意见》进行了反复修改。

2018年8月，在一次国家发改委就西部大开发进展情况召开的专题新闻发布会上，时任国家发改委西部司巡视员、现任区域开放司司长肖渭明表示，《指导意见》初步考虑通过强化六方面举措，即加强分类指导、决胜全面建成小康社会、全面深化改革、扩大深度开放、促进创新驱动以及建设美丽西部，推动西部地区的协调发展。

肖渭明认为，《指导意见》对深入推进西部大开发工作做出新部署、提出新要求，充分表明了党中央、国务院对西部大开发事业的高度重视。“西部地区是我国发展的巨大战略回旋余地，也是全面建成小康社会、实现现代化的重点和难点。统筹做好西部大开发工作，可以拓展我国经济发展空间，可以增强防范各类风险的能力，可以支撑全国经济稳中向好的形势。把西部这盘棋走活了，西部地区经济升级了，我国实现经济转型升级、迈向高质量发展的基础将更加扎实。”

2020，第一个目标可否实现？

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《指导意见》。《指导意见》提出的总体要求包含两个奋斗目标，第一个目标是确保到2020年西部地区生态环境、营商环境、开放环境、创新环境明显改善，与全国一道全面建成小康社会。

今年5月17日，《指導意见》正式发布时，距离第一个目标仅剩半年多的时间，还能否确保实现？

“毛乌素沙地即将从陕西版图‘消失！”近日，这条来自陕西省林业厅的消息刷爆网络。据介绍，进入新世纪以来，陕西林业坚持以增绿为治黄之本，持续实施生态空间治理工程，全省860万亩流动沙地得到固定或半固定，毛乌素沙地即将从陕西版图“消失”，黄土高原腹芯地带自然保护地群基本形成，森林覆盖率达到36.8%，年均入黄泥沙量由8.3亿吨减少到2.68亿吨。

从陕北向南，越过关中，横亘在中国版图中央的大秦岭，生态保护同样交出不错的答卷。气象部门数据显示，2019年秦岭植被覆盖较2007年-2014年的整体状况明显改善，其中东北部部分地区改善幅度达到30%以上，西部边界地区也有接近20%的改善，表明近五年来秦岭的植被覆盖在较高历史均值基础上有了进一步提高。

再看营商环境。近日，某机构发布《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》（2020），排在营商环境指数前十位的城市是：上海、北京、深圳、广州、杭州、武汉、南京、天津、成都、苏州。这意味着，成都凭借良好的营商环境闯入全国前十，也是西部惟一入选的城市。其实，除了成都，重庆、西安等西部城市的营商环境在全国也处于中上游位置。这些城市不仅市场环境、创新环境、生活环境越来越好，政务服务环境、监管执法与法治保障环境也出现明显改善，由此获得市场主体较高的满意度。

随着“一带一路”倡议一天一天变成现实，西部地区从过去的开放末端变成了开放前沿，大开放的条件已经具备。

2019年8月，国务院新设6个自由贸易试验区，其中包括中国（广西）自由贸易试验区和中国（云南）自由贸易试验区。这样，继重庆、四川、陕西之后，西部地区的自贸试验区阵容扩大到5个。值得一提的是，广西自由贸易试验区的设立，是继西部陆海新通道建设上升为国家战略后，广西迎来的又一重大发展机遇，也更加凸显了具有沿海、沿边、沿江优势的广西的特殊使命和特殊任务。

同样，随着“丝绸之路经济带”核心区建设深入推进，新疆区位优势、资源优势也不断显现，从过去的内陆“口袋底”变成国家向西开放的前沿，从末端变成中枢，正在逐步发挥丝绸之路经济带枢纽站作用、我国向西开放重要门户和战略高地作用、先行先试改革试验区作用。

2019年9月7日，中国西部科技创新港在陕西西咸新区扬帆起航，成为陕西省和西安交通大学落实“一带一路”、创新驱动及西部大开发三大国家战略的重要平台。

而在前不久，重庆市科技局与四川省科技厅签订《进一步深化川渝科技创新合作 增强协同创新发展能力 共建具有全国影响力的科技创新中心框架协议》以及三个子协议。双方将通过深化科技创新合作，共同打造具有全国影响力的科技创新中心，进一步提升成渝地区在全国科技创新大局中的战略地位，加快建设西部高质量发展重要增长极。

显然，西部地区生态环境、营商环境、开放环境、创新环境的明显改善，足以确保西部地区在2020年与全国一道全面建成小康社会。

用十五年时间推进西部形成新格局

《指导意见》总体要求提出的第二个奋斗目标是：到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。

《指导意见》明确，强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。这其中包含了三个关键词，即大保护、大开放和高质量发展。

抓好大保护，就是要从中华民族长远利益考虑，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。西部地区的生态保护对于保障我国生态安全具有不可替代的地位，是美丽中国建设中不可或缺的重要组成部分。

新一轮的西部大开发，应在筑牢国家生态安全屏障的基础上，按照绿色发展的要求，促进西部地区比较优势向产业优势和经济优势的转变，加快形成绿色发展的模式。尤其是通过“生态+旅游”“农业+ 旅游”“牧业+旅游”“文化+旅游”等产业融合发展模式，积极探索生态产品价值市场化实现机制。

抓好大开放，重点是要发挥共建“一带一路”的引领带动作用， 将“一带一路”建成和平之路、繁荣之路、开放之路、创新之路、文明之路，加快建设内外通道和区域性枢纽，完善基础设施网络，提高对外开放和外向型经济发展水平。

西部地区在“一带一路”倡议中发挥着联外接内的独特区位优势，是加强中国与“一带一路”参与国沟通的重要通道和纽带，尤其是在与中亚和南亚相关国家和地区联系中，西部地区发挥了桥头堡的重要作用。“一带一路”的中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴、孟中印缅国际经济合作走廊都涵盖西部地区，西部地区依托其广袤的边界线，已经成为我国当前推进内陆沿边对外开放的重点，并将与沿海开放共同构建起新时代全方位开放新格局。

推进新时代西部大开发形成新格局，要更加注重推动高质量发展，贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。西部地区经济经过长期发展，已经初步解决了物质层面的匮乏短缺问题，下一步要在供给侧积极推进结构性改革，着力提高高质量产品的供给能力，以更好满足人民高水平、多样化的需求，实现新时代下高质量的供需平衡。

推动经济高质量发展，也是化解西部地区发展不平衡不充分的重大举措。尽管西部地区在过去的二十年间一直领先全国经济增速，但在我国经济进入新常态后，西部地区的经济增速也在不断回落。最近几年，西部地区个别省份的经济增速甚至出现“断崖式”下滑，少数省份经济增速滑出合理区间，西部地区发展不平衡不充分问题再次凸显。要解决西部地区发展不平衡不充分问题，就需要加快质量变革、效率变革、动力变革，保持西部地区持续稳定的经济增长，构建东中西统筹、南北方协调的区域发展新格局。

《指导意见》强调拓展区际互动合作，其中特别注重重庆、四川、陕西在西部大开发中的引领作用，不仅支持重庆、四川、陕西发挥综合优势，打造内陆开放高地和开发开放枢纽，而且要求加强西北地区与西南地区合作互动，促进成渝、关中平原城市群协同发展，打造引领西部地区开放开发的核心引擎。

随着交通等基础设施建设持续飞速发展，重庆、成都、西安三个西部特大城市已经形成空中一小时经济圈，陆上高速公路和铁路客运专线实现三小时经济圈也指日可待。大西北与大西南联手，实现成渝、关中平原城市群协同发展，共同打造中国经济第四增长极，对加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展，无疑具有重要的意义。