扶贫视角下影响家庭教育支付的基础教育政策及其工具分析

樊晓杰 林荣日

(复旦大学 高等教育研究所， 上海 200433)

一、引言

教育关乎国家经济社会的长久发展，而基础教育(指为一个人终身发展而进行的最根本的教育，也是整个教育系统中的奠基性教育，包括幼儿教育、中小学教育、成人扫盲教育等①。)又是关乎国家教育发展的基石，因此普及和发展基础教育，不断提高国民的基本素质，对现代文明国家建设至关重要。基础教育是一项十分庞大而复杂的工程，不仅需要投入大量的人力和物力，还需要投入巨额财力，如此才有可能确保其健康发展。这就需要政府、社会和家庭等多方共同参与，其中，家庭为其成员的教育和培训等活动而投入的资金，就是家庭教育支出，也可称为家庭教育支付。

家庭教育支付主要分为四个方面：一是基本教育支出。受教育者获得教育而必须支付的最基本的支出，如学校的学费、学杂费、膳宿费、交通、书籍、服装等费用。二是扩展性教育支出。家长自愿为子女付出的、额外的教育费用，如各种培训费用、购买课外学习材料或者聘请家庭教师的费用。三是选择性教育支出。走读生、借读生及其他情况的学生，其家长向学校交纳的不属于基本教育支出范畴的费用，如择校费、赞助费等。四是教育储蓄支出。家长专门为学生支付非义务教育所需教育金的专项储蓄，既具有强制储蓄的作用又有一定的保障功能②。北京大学中国教育财政科学研究所(CIEFR)发布的《2017年中国教育财政家庭调查》指出，学前教育和基础教育阶段全国家庭生均教育支出负担率为13.2%，其中农村为10.6%，城镇为14.3%。而与义务教育阶段相比，不同经济水平的家庭教育负担差距拉大，学前阶段最低和最高两组家庭之间相差7.8%，高中阶段相差达20%。这一差异在义务教育阶段相对较小，说明义务教育阶段的公共财政投入确实承担了家庭的一部分基本教育支出，减轻了家庭的经济负担，也缩小了不同家庭之间的教育支付差异③。

一般而言，教育政策分析包括三个方面：一是教育政策的内容分析，二是教育政策的过程分析，三是教育政策的价值分析④。迈克尔·豪利特认为，政策工具作为政府为解决社会公共问题或达成一定政策目标而采用的方式或手段，是政策得以有效实施的基本保障⑤。朱春奎认为，在政策执行过程中，如何选择政策工具以及用何种标准来评价政策工具的效力，对政策的有效执行和政策目标的顺利达成具有决定性的影响⑥。为了更好地了解我国基础教育政策对家庭教育支付产生的影响，本文致力于分析转型期不同阶段影响家庭教育支付的基础教育政策特点及其政策工具的演变过程，为进一步推进我国基础教育发展和改革，落实教育精准扶贫政策等提供可资参考的建议。

二、政策工具分析框架理论

20世纪50年代，美国学者达尔和布洛姆首次提出政策工具分析框架理论。到了90年代，许多学者基于不同领域和视角对政策工具进行了不同的划分⑦。在所有的政策工具分类框架中，国内学者主要采用以下三种：一是唐纳尔和莫尔的政策工具分析框架理论。该理论根据选择方案和具体执行问题之间的适切性，将政策工具分为五类。二是英格拉姆和施耐德的政策工具分析框架理论。该理论适用于使用政策工具较多的规章制度⑧。三是豪利特和拉米什的政策工具分析框架理论。该理论适用于干预程度不同的政策工具来实现公共服务的有效供给⑨。

以上三种分析框架理论各具特点，也有共同之处。总的来讲，豪利特与拉米什的政策工具分析框架相对比较宽泛粗略，不大适合于分析复杂多变的教育问题。英格拉姆和施耐德、唐纳尔和莫尔这两类框架都强调了权威命令、激励和能力建设的政策工具。每种政策工具都有其最适合的应用情境和优缺点⑩。命令型政策工具适用于有明确政策目标、利益冲突程度较低的情况，主要用来规范个体和机构的行为；报酬型政策工具适用于在一定经济基础之上给予个体或机构货币或货款以交换其物品或服务，以调动行动主体的积极性；职能拓展型政策工具适用于长远投资，以促使个体或机构实现其基本功能永久性的变化；权威重组型政策工具适用于个体和机构之间转移、让渡或分割正式权利；劝告与劝诱型政策工具是力图改变人们的偏好和行动的一种信号政策。

我国教育政策具有目的性与可行性、稳定性与可变性、权威性与实用性、系统性与多功能性等特点。因此，这些政策工具分析框架在我国政府部门解决现实问题时，也被普遍选择和运用。贾建国基于政策工具的视角，对《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》及《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法》中所使用政策工具的类型结构、选择偏向、特点、问题进行了分析，提出了改进“双一流”政策工具选择与运用的策略。曹燕也认为这三种分析框架各具优势，但在运用中存在一定的交叉，对基础教育公平政策问题，应该主要采用唐纳德和莫尔的政策工具分析框架。鉴于此，本文也采用唐纳尔和莫尔的政策工具分析框架，试图探究我国基础教育政策工具的使用情况。

三、影响家庭教育支付的基础教育政策分析

教育政策的内容分析分为宏观和微观两方面，而教育政策的过程分析，是对教育政策的形成过程、执行过程及其结果进行分析。下面以国家义务教育阶段和普通高中、中职教育在不同阶段所面临的情况和出台的重点政策为依据，将1985年以来影响我国家庭教育支付的基础教育政策划分为四个阶段。这里主要是从宏观角度分析重要政策的形成背景、执行过程及其结果。

(一) 基础教育恢复时期：1985-1994年

20世纪80年代是我国教育事业恢复发展期。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》开始改变当时全国基础教育整体落后的局面，拉开了国家推进教育改革和教育立法的序幕。一方面教育法律是制定教育政策的依据，教育政策是教育基本法律的具体化、条文化和定型化；另一方面，教育法律一旦确定之后，又会对教育政策产生比较长久和稳定的影响。这一时期，除了上述这一重大政策之外，1986年全国人大颁布的《中华人民共和国义务教育法》，也极大地影响了家庭基础教育支付。这两项重大制度要求全国有步骤地实行九年制义务教育，对接受义务教育的学生免收学费。同时，国家设立助学金项目，帮助贫困学生就学，特别是在1992年《中华人民共和国义务教育法实施细则》中明确规定了享受助学金的贫困学生范围及酌情减免杂费的条件。

(二)基础教育建设时期:1995-2000年

随着我国经济社会发展，城乡教育发展水平差距加大，基础教育开始出现不均衡和制度不完善问题，同时一些经济贫困的家庭依然存在“上学难、上不起学”的情况。国家为进一步减轻贫困家庭的基本教育支出费用，健全基础教育阶段的助学金制度。1995年教育部与财政部联合颁布《关于健全中小学学生助学金制度的通知》中规定，恢复或建立中小学学生助学金制度，助学金每学期评定一次，以抵减该生的书本费、杂费、寄宿费的方式发放。另外，在涉及高中和中职阶段教育的政策中也提出了进一步完善助学金制度或减免学费的政策。同时，为了保证基础教育在全国的顺利推进，90年代中期国家开始对基础教育的收费权进行调整，将制定教育收费的审批权下放到地方。1996年国家教委发布的《义务教育学校收费管理暂行办法》中再次强调家庭基础教育支付只缴纳杂费，对家庭经济困难的学生可酌情减免杂费。

但是在这一阶段，国家适当提高了高中教育的基本费用。1999年教育部制定了《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》，提出要适当调整学费标准，提高高中阶段学费在培养成本中的比例。总之，本阶段国家主要通过完善义务教育收费和助学金制度来减轻家庭义务教育的负担。

(三)基础教育加速发展期：2001-2010年

随着我国义务教育的全面推进，到20世纪90年代末，农村中小学出现了越权收取学费、提高收费标准、课本费用高、强行代收各种费用等乱象，部分地区的中小学助学金制度也未得到落实。而我国西部教育发展的总体水平仍然偏低，发展很不平衡，尤其是农村贫困地区仍有372个县没有实现“两基”目标，这些县主要分布在“老、少、边、穷”地区，当地一些家庭的教育负担依然十分沉重，“两基”攻坚任务还相当艰巨。

基于以上原因，这一阶段的基础教育政策目的开始复杂化和多样化。国家不但要进一步规范基础教育管理体制，还要减轻贫困家庭和地区的教育支出。2001年教育部出台了《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》，要求严格控制农村中小学收费标准，试行“一费制”。“一费制”政策综合考虑了杂费标准和规范课本费用两项因素，同时也考虑了中小学信息教育、英语教育的基本需要及贫困地区的实际情况，规定了“一费制”最高限额标准，为家庭基本教育支出设置了上限。2008年，国务院出台《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，提出从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费；对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，并对家庭经济困难的寄宿学生给予生活费补助。

另外，国家也通过完善基础教育制度和保障机制来进一步减轻经济困难地区和家庭的基本教育支出。2001年开始，教育部先后颁布了《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》《关于落实和完善中小学贫困学生助学金制度的通知》《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》等一系列政策，在农村地区推广使用经济适用型教材，完善基础教育阶段助学金制度，在贫困地区设立免费提供教科书制度的试点。2003年，国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确把农村教育作为教育工作的重中之重。总之，在这一阶段，国家通过各种政策手段，敦促各地政府因地制宜地落实农村义务教育“以县为主”的管理体制，设立贫困学生专项资助资金，建立健全资助家庭经济困难学生就学制度等，以减轻贫困家庭的教育负担。

(四)基础教育精准改革期：2011年至今

2011年全国通过了国家“普九”验收。我国用25年时间全面普及了城乡义务教育，从根本上实现了所有适龄青少年“有学上”的目标。但区域之间、城乡之间、学校之间的办学水平和教育质量还是存在明显差距，贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”。因此，国务院2011年发布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，明确提出大力发展贫困地区的教育文化事业的长远规划。

为了提升深度贫困地区的教育供给能力，国家开展基础教育的精准扶贫工作。国家除了加强教育资源向贫困地区倾斜外，还以建档立卡方式明确受资助贫困学生，同时关注中小学生身体健康和营养问题。教育精准扶贫政策全面覆盖贫困地区，特别是“三区三州”的贫困家庭，大大减轻了他们的基本教育支出。另外，国家还开始实施高中阶段教育扶贫攻坚计划。

第一，义务教育“两免一补”政策的初步形成。2013年教育部颁布的《关于实施教育扶贫工程意见的通知》中提出“扶持到校、资助到生”的教育扶贫工作要求。2015年国务院颁布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提出统筹城乡义务教育资源均衡配置，重点向农村义务教育倾斜。城乡义务教育阶段学生实施免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生补助生活费(简称“两免一补”)的政策。2016年颁布的《加快中西部教育发展的指导意见》明确了“兜住底线”原则，将提高最困难人群受教育水平作为优先任务。在2018年国务院颁布的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》中，要求在“三区三州”实施现有免费教育政策，全面落实西藏教育“三包”政策，支持新疆南疆四地州14年免费教育政策，推广民族地区“9+3”免费教育计划。

第二，鼓励地方推行“营养改善计划”。2012年，为了解决农村中小学生和贫困地区学生营养不良的问题，国家使用“职能扩展”和“劝告与劝诱”工具，调动地方政府积极性，中央财政对地方试点给予奖励性补助，启动并实施农村义务教育学生营养改善计划。到2014年，699个国家试点县的农村义务教育学生营养膳食补助标准从每生每天3元提高到4元，寄宿生加上“一补”后达到每天8-9元。2016年教育部颁布的《关于进一步扩大学生营养改善计划地方试点范围实现国家扶贫开发重点县全覆盖的意见》以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，逐步改善农村义务教育阶段学生的营养状况。

第三，切实解决义务教育阶段学生失学辍学问题。在这一时期，我国农村学龄人口不断下降，农村义务教育阶段学校经过调整和撤并后大幅减少，导致部分农村学生上学路途变远、交通费用增加，学生家庭经济负担加重。为此，2017年国务院颁布《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，进一步落实扶贫控辍，避免因贫失学辍学。2018年，在教育部颁布的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》中，提出了精准确定教育扶贫对象，聚焦贫困地区和贫困人口，把建档立卡等家庭经济困难的学生作为脱贫攻坚重点对象，完善教育脱贫机制，以教育手段阻断贫困代际传递。

在这一时期，我国高中阶段教育也取得了较大发展。但由于多方面原因，贫困地区、民族地区、边远地区的高中教育资源依然短缺，高中普及程度较低。为此，国家先后颁布了《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》(2012年)、《中等职业学校免学费补助资金管理办法》(2013年)、《关于实施教育扶贫工程意见的通知》(2013年)、《教育脱贫攻坚“十三五”规划》(2016年)、《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》(2017年)等一系列政策，逐步完善贫困地区的高中和职业教育政策，免除公办普通高中建档立卡家庭学生的学杂费，中等职业教育学生除了享受免学费和国家助学金政策外，还给予必要的住宿费、交通费等补助，从而在一定程度上减轻了贫困家庭的教育负担。

四、影响家庭教育支付的基础教育政策工具分析

下面根据唐纳尔—莫尔政策工具分析框架理论要点，对我国影响家庭教育支付的政策工具类型、特点及其影响因素进行分析。国家根据不同时期基础教育发展的环境和需求来制定政策法规，并选择多种政策工具以保证政策有效实施。由于涉及基础教育政策文本数量繁多，为了提高取样的代表性和准确性，本文以教育部官方公布的基础教育政策文本为准，遴选了1985-2018年间发文单位为国务院或教育部，直接与家庭教育支付相关的政策文本30份，再以本文自行设计的分析单元编码表为载体，提取了影响家庭教育支付的59项具体条文(见表1)。

表1 1985—2018年影响家庭教育支付的政策文本及相关条文单元编码表

续表

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根据唐纳尔-莫尔的政策工具分析框架，结合表2政策条文的内容，笔者将1985—2018年影响家庭教育支付的基础教育政策类型进行了归纳。从表2可见，我国基础教育的政策工具类型，主要采用命令型、报酬型和职能拓展型，有时也适当采用权威重组型和劝告与劝诱型。

表2 影响家庭教育支付的政策工具使用情况统计表

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在影响家庭教育支付的基础教育政策中，从第一阶段到第四阶段，国家使用的政策工具数量逐步增多，结构日趋复杂，即从比较单一的政策工具选择到交叉多样化的政策工具组合，呈现出日益综合化的特点(见图1)。具体来看，这四个阶段使用的政策工具有以下特点：

(1)在第一阶段，政府为了免去家庭在义务教育支出中的学费和给予贫困学生经济补助，采用了简单直接的“命令”和“报酬”政策工具，高效且直接地推进免学费的义务教育政策的实施。但在这一阶段，政策工具的选择频次不多，总共只有10次，其中“命令”和“报酬”两种政策工具就用了6次。

图1 我国基础教育政策中影响家庭教育支付的政策工具使用情况

(2)为了进一步落实和完善基础教育政策，国家在第二阶段更加重视经济困难的学生和家庭的教育问题，扩大省级和以下地方政府负责基础教育管理事务的职能范围，采用“命令+报酬+权威重组”的政策工具组合。因而，国家在这一阶段使用的政策工具数量开始增多，共27次，其中“命令”和“报酬”政策工具各使用了9次，“权威重组”政策工具使用了6次。国家运用这些政策工具将义务教育管理权和执行权逐步下放给地方政府。同时，在这一阶段开始尝试使用“劝告与劝诱”政策工具，鼓励单位和个人捐资助学。

(3)国家在第三阶段的政策采用了3个以上的政策工具组合，以保证政策的有效落实，尤其开始使用“报酬+劝告与劝诱”政策工具组合，旨在激发地方政府的积极性，同时也鼓励社会和个人共同参与教育事业。具体来看，第三阶段的政策工具组合比较丰富，国家所使用的政策工具数量增加到67次，其中“报酬”政策工具使用了18次，“命令”政策工具使用了17次，“权威重组”政策工具使用了14次，“职能拓展”和“劝告与劝诱”政策工具的使用也分别达到了10次和8次。这一阶段最重要的政策就是制定了“两免一补”和“一费制”两大义务教育的核心政策。

(4)在第四阶段，国家整合了前三个阶段的教育政策，针对贫困地区和贫困学生，采用了更复杂、更综合和更多样的政策工具去推进教育扶贫工作，较大程度地减轻了贫困家庭的教育负担。为了保证政策的有效落实，国家在第四阶段运用的政策工具数量激增，总计达115次，尤其运用了“命令+报酬+权威重组+职能拓展”这一高度综合的政策工具组合来实施教育精准扶贫，起到了极其显著的正面效果，贫困家庭的教育负担大为减轻，初中辍学率不断下降，高中入学率逐步提高。另外，这一阶段还增加使用了“劝告与劝诱”工具来普及高中教育和“营养改善计划”。

由上分析可知，1985年以来，普及基础教育成为国家教育发展的重要主题之一。政府承担基础教育阶段的基本教育支出不断增加，政策受益目标群体更加精准，对经济贫困家庭和地区的家庭教育支付影响力逐步扩大。

图2统计了基础教育中影响家庭教育支付的目标类型。第一阶段全国覆盖性政策3项，针对贫困学生政策1项；第二阶段全国覆盖性政策8项，针对贫困学生政策5项，贫困地区1项。由此看来，第一、二阶段以全国的基础教育为主，辅以关注贫困学生。而第三、四阶段的政策明显侧重于贫困地区和贫困学生。第三阶段针对贫困学生的政策16项，针对贫困地区的政策15项，而覆盖全国的政策仅颁布了6项。第四阶段针对贫困地区的政策高达28项，针对贫困学生的政策也达到26项之多，而覆盖全国的教育政策有13项。可以看出，在第四阶段，国家重点关注经济贫困地区，教育扶贫也逐步精准到建档立卡家庭和“三区三州”地区的家庭。

图2 我国基础教育政策中影响家庭教育支付的目标类型

图3统计了我国基础教育政策中影响家庭教育支付的主要项目类型，它们是教育经费、贫困救助和营养计划。具体来看，第一阶段涉及教育经费的政策有2项，贫困救助政策1项；第二阶段涉及教育经费和贫困救助政策分别是8项和4项；第三阶段，涉及上述两类项目的政策各有12项；到了第四阶段，开始出现营养计划政策，数量达到11项，而涉及教育经费和贫困救助的政策数量也大幅增加，分别达到17项和15项。从具体的政策内涵来看，影响家庭教育支付的基础教育政策，从前面几个阶段的比较单一的学费和救助费，拓展到第四阶段的学费、学杂费、书本费、食宿费、营养费和交通费等方面，这些政策对家庭教育支付的影响逐步扩大。

图3 我国基础教育政策中影响家庭教育支付的项目类型

总之，由于我国基础教育阶段的相关问题涉及面很广且复杂多样，因而需要通过综合运用各种政策工具组合才有可能达到预期效果。虽然影响家庭教育支付的相关政策综合运用了多种政策工具，但依然明显倚重“命令”和“报酬”政策工具组合，而“劝告与劝诱”政策工具使用不足。从图1可见，在四个阶段中，所有政策工具使用数为219，其中“命令”和“报酬”政策工具数分别各占25.57%；“权威重组”政策工具占22.37%；“职能拓展”政策工具占15.53%；而“劝告与劝诱”政策工具使用率最低，仅为10.96%。有学者认为，与其他工具相比，命令工具效率较高，管理成本较低，便于义务教育的实施。但“命令”政策工具也有其明显缺点，如不利于调动教育政策执行者工作的积极性。地方政府也许会因为被动执行而在落实政策过程中产生抵触情绪，致使政策制定者与执行者间形成对立关系，从而影响政策的效果。而“劝告与劝诱”政策工具却能够促使各主体积极主动地承担责任去解决实际问题。因此，过于倚重“命令”政策工具而其他政策工具使用不足，不利于凝聚多方力量去共同推进基础教育事业的发展。

五、影响政策工具选择的主要因素分析

(一)政策环境与目标

政策环境对政策工具选择的影响，主要体现在现有政策状态和以往政策工具的环境情况两方面。政策工具是达成政策目标的手段，就是说，为了实现政策目标必须选择与之相匹配的政策工具。政策是多目标还是单一目标，会影响工具的选择。多目标的政策要求每一个政策目标都要选择一个与之相匹配的、有效的政策工具来加以实施，而目标单一的政策对政策工具的要求就会简单些。

在影响家庭教育支付的基础教育政策中，每个阶段政策目标的改变都要求政策工具做相应的调整。但是，教育政策工具的选择是一个复杂综合的过程，受当时政治、经济、文化和教育水平等因素影响。通过本文第三部分对影响家庭教育支付政策的梳理可见，国家在每个阶段制定政策和使用政策工具时，都考虑到了全国基础教育的发展状况、以往的政策工具执行情况以及相关政策情况等因素。

例如，20世纪80年代，全国绝大多数地区经济落后，基础教育基础薄弱，教育水平低下。在这种情况下，国家需要更多地使用强制性的“命令”政策工具和直接减免学费的“报酬”政策工具去促进基础教育工作的恢复和发展。随着经济的发展，九年义务教育开始有计划、分阶段地实施。到1993年，全国91%人口的地区普及了小学教育，但贫困家庭和农村地区的基础教育发展依然问题重重。因此，国家在第一阶段和第二阶段直接通过“报酬”政策工具，尽力给予农村地区和贫困家庭经济资助或补助。到2000年，在全国范围内已实现了“两基”目标，但贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”，脱贫攻坚形势复杂而严峻。因此，在第三阶段和第四阶段，国家以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，通过综合使用“报酬”、“权威重组”、“职能扩展”等政策工具，减轻贫困家庭的教育负担，并逐步改善农村家庭经济和生活状况。

(二)政策工具的特性

政策工具的特点和功效是政府在选择政策工具时应当予以充分重视的因素。政策和政策工具必须相互匹配，才能使政策执行事半功倍，否则有可能导致政策实施受阻甚至失败。“今天我们政府失败的主要原因，不在目的而在手段。”有学者认为，命令型政策工具是政府最常用也最善用的政策工具，因其有强制性和可操作性强的特点，较其他工具的成本-收益有优势，尤其它能够让政府各系统迅速采取行动，也便于政府自上而下地控制与管理，发挥上传下效的作用，所以当前政府偏好命令型政策工具也就在情理之中。

例如，我国九年义务教育具有免费性、强制性和命令性特点，因而与教育费用相关的政策以命令和报酬政策工具组合为主，国家直接承担基础教育的基本费用。这也解释了政府在基础教育阶段倚重成本相对较低、实施起来比较容易、效果也比较明显的政策工具的原因。另外，针对经济贫困家庭和地区的教育救助政策，主要考虑当地的经济社会发展状况，将实施具体政策的权力下放到地方，以保证政策实施的有效性，因而采用“报酬”为主、“命令”和“权威重组”为辅的政策工具组合。而第四阶段颁布的“营养改善计划”，主要针对农村地区义务教育阶段的学生营养问题，通过“权威重组”、“命令”和“报酬”政策工具，鼓励地方政府积极设立试点，保证该政策的推广和有效落实。

(三)教育价值的追求

在政府制定政策和选择政策工具时，意识形态也会产生一定的影响。陈振明认为，意识形态一旦形成，就有可能在一定时期内成为影响政策工具选择的重要因素，并成为选择政策工具的标准之一。

一般认为，教育起点公平是教育公平的前提，而义务教育的均衡发展是教育公平的基础。我国区域之间、城乡之间和学校之间基础教育的办学水平和质量还存在明显差距，需要依靠更有效的政策及其工具去逐步缩小这些差距。20世纪90年代末以来，我国教育公平问题一直是社会关注的焦点和热点。因此，国家在第二阶段颁布实施的政策，虽以全国覆盖性政策居多，但已逐渐关注贫困地区的公平问题。从2001年开始，影响家庭教育支付的基础教育政策逐步向经济贫困家庭和地区倾斜，到第四阶段，相关政策已基本上围绕教育扶贫工作展开，不断加大针对贫困学生的资助力度，并且更加重视和聚焦解决贫困地区教育发展和弱势群体接受教育的不平衡、不公平和不公正等问题。

扶弱、扶贫、促进公平等是新时代崇高的价值追求，也是教育现代化的必然要求。虽然教育扶贫对贫困家庭的脱贫工作可能不会有立竿见影的直接效应，但是，却可能产生长久的阻断贫困代际传递的良好结果。在全国普及义务教育背景下，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，教育公平的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，其根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差异。党的十九大报告也提出，要“弱有所扶”，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，“健全学生资助制度，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育”。因此，教育扶贫已成为影响家庭教育支付的最重要的政策因素，也可能成为消除贫困甚至阻断贫困代际传递的最重要手段和途径。

六、总结与展望

国家颁布的基础教育政策，比较倾向于使用“命令+报酬”的政策工具组合，对家庭基础教育阶段的基本教育支出的影响逐步扩大。尤其是2011年以来，教育扶贫成为精准扶贫政策的重要方面之一，国家在贫困地区建档立卡，使用“职能拓展”、“劝告与劝诱”的政策工具，拓展地方政府在基础教育中的职能范围，鼓励社会和个人积极参与教育事业，逐步减轻贫困家庭在基础教育中的教育负担。但是，笔者认为，我国基础教育阶段影响家庭教育支付的政策尚有一定的提升空间，未来在制定与家庭教育支付有关的基础教育政策时，需要注意如下几点：

一是扩大政策关注范围。目前影响家庭教育支付的政策，主要围绕农村地区特别是深度贫困地区家庭。但是，近20多年来，我国进城务工人员随迁子女人数逐年增加，许多农村学生转到城市就学，他们需要交纳高额民办学校的学费或者公办学校的择校费，这些都会加重贫困家庭的教育负担。因此，政府的政策关注范围应该逐步扩大到进城务工随迁子女的教育问题。

二是要根据新形势和新情况不断优化政策工具组合。当前影响家庭教育支付的基础教育政策工具的使用模式较为单一，多以“命令”和“报酬”政策工具为主。我们知道，过多使用“命令”政策工具，可能会导致政策制定主体与政策实施和执行主体之间的对立矛盾增多，从而削弱政策效果。而过多使用“报酬”政策工具去直接减轻或减免家庭的教育支出，虽然反映了国家对基础教育的重视，但是却会过快过多地增加国家公共财政负担，从而影响基础财政的后续投入力度。如果基础财政投入不足，将会导致政策矮化或不作为等问题产生，这将严重影响相关政策的执行效果，进而影响基础教育的可持续发展。我国基础教育发展所面临的问题相当复杂，国家需要不断根据实际情况和社会不断增长的教育需求，加大“职能拓展”、“权威重组”和“劝告与劝诱”等政策工具的使用，并不断调动地方政府、社会和个人投身教育事业的积极性。

三是要设法增强家庭对教育的重视程度和参与度。父母是孩子成长的第一任也是最重要的老师，父母对孩子家庭教育的重视，将直接影响他们的健康成长。为了更好地促进基础教育的长远发展，未来在制定基础教育政策时，国家既要着眼于当下学校教育发展问题，也要重视家庭教育问题，最好是从源头上改变贫困家庭中家长的教育观念，并且能通过“职能拓展”、“劝告与劝诱”等政策工具，调动家庭、社会多方积极性，构建健全的家校合作机制，从而发挥家庭教育对儿童培养的重要作用。

注释

①王晓艳：《基础教育概念新辨析》，《教育情报参考》2009年第11期。

②李哲:《太原市城乡居民教育支出探析》，山西财经大学硕士学位论文，2011年。

③魏易：《2017年中国教育财政家庭调查：中国家庭教育支出现状》，北京：北京大学中国教育财政科学研究所，2017年。

⑤迈克尔·豪利特、M．拉米什:《公共政策研究——政策循环与政策子系统》，北京:生活·读书·新知三联书店，2006年，第141页。

⑥朱春奎等：《政策网络与政策工具：理论基础与中国实践》，上海:复旦大学出版社,2011年，第131页。

⑧刘阳：《我国农村教师补充机制的政策工具选用分析——基于2000年以来的主要文本分析》，《当代教育科学》2018年第1期。

⑨参见M. Howlett and M. Ramesh， “StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems,”AmericanPoliticalScienceAssociation, vol. 9, no. 2, 1995, pp.548-580.

⑩Peter Bohm and Clifford S. Russell， “Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments,” inHandbookofNaturalResourceandEnergyEconomics, Elsevier B.V, 1985, pp.396-460.