高等学校推进政府会计制度改革方案研究

杨凌 高蕾

沈阳工业大学财务处

一、制度出台背景

2015年10月23日，财政部颁布了财政部令第78号《政府会计准则——基本准则》，此后又陆续发布了存货、无形资产、固定资产、投资等具体准则和应用指南的征求意见稿。为落实党的十八届三中全会关于“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革要求，财政部于2017年10月24日印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，要求自2019年1月1日起，行政事业单位（包括高校）全面实施《政府会计制度》，不再执行原执行的行业制度。

二、改革的重要意义

（一）各行业预算会计体系存在的问题

原有的行政事业单位各行业预算会计体系不能科学、全面并且精准反映政府综合财务状况以及政府履职情况，目前的核算体系也不能准确地进行成本核算，无法推进全面预算绩效管理体系改革，无法提供财务信息较为全面和完整的政府综合财务报告。此外，现行制度下设各行业会计制度，制度间各自独立、相互分割、也不能形成一个统一的有机整体。

（二）加快推进改革的重要意义

政府会计改革是一项艰巨、繁复及宏大的系统性伟大工程，是全面贯彻党的十八届三中全会会议主旨和《国务院关于批转关于财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》取得的重大成效，是完成我国财税改革的重要措施。通过本次政府会计制度改革统筹了财务管理、人力资源管理、资产管理、科学技术研究、信息化建设等各个方面，有利于全方位加强各预算单位的财务管理能力、进一步提高资金使用效率、为推进全面绩效管理改革、建立和完善现代财政体制提供了可靠支撑，在我国政府会计的发展历程中起到了举足轻重的作用。

三、改革的主要内容

政府会计制度改革真正体现了政府会计体系发展的需求和方向，沿袭了我国行政事业单位会计制度发展过程中汲取到的有益经验，与现行制度相比在主要内容上有着较大幅度的创新，主要包含以下几个方面：

（一）重构了财务会计与预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式

政府会计制度下实现了“双基础、双分录、双报告”核算模式，即对于纳入部门预算管理的现金收支业务在会计核算软件里要同时进行财务会计和预算会计的双分录核算，使用权责发生制对财务会计进行经济事项记录，最终形成综合财务报告，使用收付实现制对预算会计进行经济事项记录，最终形成年度决算报告，使财务会计与预算会计适度分离又相互衔接。

（二）形成了统一的政府会计制度有机整体

原有各行业行政事业单位预算会计制度分别有着不同的核算标准和口径，政府会计制度将这些标准和口径加以整合、优化，对相同的经济事项要求使用相同的财务处理方式，会计报表和附注的披露均采用统一格式。

（三）开启权责发生制核算，凸显财务会计职能

政府会计制度在收付实现制基础上增加了权责发生制核算基础，在原有预算会计基础上从科目设置、核算方法等各个方面都凸显了财务会计的职能，报告内容在反映预算执行情况的同时，也能通过一系列财务指标更加系统和全面地反映出单位的经济运行情况和综合财务状况。

（四）充分体现了财政预算改革的新要求

政府会计制度使得资产和负债的核算范围更为宽泛，能够更加准确反映政府部门的真实财务状况；根据《预算法》的有关内容对预算会计的相关科目进行了优化，对核算内容进行了重新调整，使政府部门财务管理的需要得到了有效满足；将基建会计整合并入部门大账核算，不再单独建账，使单位会计信息更加完整；对报表体系和结构进行调整，能更加全面地反映出政府部门的综合财务状况和预算执行情况，加强了政府部门会计信息的透明度，为各项重要决策提供了可靠依据。

四、高等学校推行政府会计制度的具体实施方案

推行政府会计制度改革，高等学校各部门都要提高认识，上升到政治高度看待此次政府会计制度改革工作，高度重视新制度的贯彻实施，深入理解政府会计制度改革的内涵，确保政策顺利实施落地。各部门要结合新制度内容和学校实际情况以信息系统作为技术支撑统筹推进业务管理信息化进程，实现各部门数据共享。深化学校各领域配套改革，加强内部控制，加快推进财务、资产、合同、科研、人事、后勤等业务规范化及系统整合，真正实现“业财融合”。

（一）财务管理

1.及时更新财务核算管理系统，按时完成财务软件升级及相关硬件设备配置工作，要保证政府会计实施后会计信息要符合制度规定。

2.基础数据清理准备工作，包括编制新旧会计科目对照表，项目类型梳理、科目调整、余额调整等前期准备工作。

3.清理应收应付款项和代管款项，组织相关部门全面开展账龄分析和往来款专项清理工作，做好应收账款、其他应收款的坏账计提工作，按规定程序及时核销往来款项，进一步规范和加强往来款项的管理工作。

4.根据相关部门提供数据，将应入未入账的债权债务补记入账。

（二）资产管理

1.高等学校要进一步明晰资产的产权归属，清理核实统计在途物品、加工物品、库存物品、固定资产、无形资产以及长期股权、债权投资等资产数据，以便下一步准确计提折旧和摊销、确定权益份额等。

2.按教学、科研、行政、后勤、离退休等对固定资产进行分类，确定各类固定资产的预期使用年限、已使用年限和尚可使用年限。

3.按照政府会计制度规定的折旧年限、折旧方法补提固定资产折旧，按规定的摊销年限、摊销方法补提无形资产摊销。

4.做好2019年1月起按月计提固定资产折旧、无形资产摊销的准备工作，设计资产折旧、摊销计提分类汇总表用于财务处同步记账使用。实现资产和财务信息联动，以保证资产和财务相关数据的动态匹配。

（三）合同管理

1.建立完善合同管理制度，加强各类合同的清理和规范。

2.同步加强合同管理的信息化建设以及合同信息与财务信息共享机制。各类收入类合同签订时应明确收入权责确认依据和时点要求，支出类合同应明确付款依据、付款进度和付款时间截点，为政府会计制度下按权责发生制基础进行核算做好充分准备。

（四）科研经费收支管理

1.规范、监督科研合同管理，梳理科研项目合同签订、到款、立项、落账、中期检查、结项、结余资金使用等流程，协助财务处做好“权责发生制”会计核算基础要求下的科研事业收支确认和核算工作。

2.根据政府会计制度新增的“研发支出”科目核算内容要求，研究制定高等学校项目研究阶段与开发阶段管理办法，实现科研项目的规范管理。

（五）人事信息管理

1.建立人事、财务信息共享机制，人事处需协助财务处完善学校人员经费核算体系，规范各类人员经费增减变动内控流程。

2.根据新制度财务会计“权责发生制”核算过程中需分摊业务活动费用和单位管理费用等分类核算需要，进一步明确高等学校业务部门、行政部门、后勤部门等的划分。

3.在明晰部门分类基础上全面梳理并科学确定教学、科研、行政、后勤、离退休、校办产业等不同类型人员的人事信息，完成改革需要的人员分类，为准确核算各类人员的工资、津贴、保险、公积金等费用以及各类成本核算提供支撑材料。

（六）对外投资管理

根据政府会计制度的权责发生制会计基础规定，对高等学校对外投资单位的存续及经营状况进行摸底排查，以便于对持有的长期股权投资在被投资单位宣告但尚未发放股利时确认应收股利。

（七）预计负债的确认

政府会计制度“权责发生制”的会计核算基础下，高等学校需要对涉及因预计负债导致的经济利益流出进行确认计量，因此应确认是否有未决诉讼等或有事项的发生。

政府会计改革是我国全面深化行政事业单位改革的一项重大举措，高校政府会计改革任重道远。由于政府会计改革涉及范围广、难度大、政策性强、时间紧迫，尤其是财务衔接、核算难度和工作量成倍增加，对财务人员的综合业务能力提出了更高的要求和前所未有的挑战。为保证政府会计制度能够顺利实施落地，各高等院校应有效组织开展新旧会计制度的衔接工作，明确相关部门的责任，采取应对措施，有效保障衔接相关工作的落实。