大部制改革下街道内控的重点和难点问题探讨——以北京市为例

王燕梅 北京市社会科学院

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）自2014年实施以来已经6年，由于该制度试行以来，财政部又连续颁布了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号），对各地内控推进情况进行督促，北京市各级行政事业单位纷纷建立了内控制度，对于个别没有建立该制度的行政事业单位由于开展了不同形式的审计、绩效考评，也促使其制定了内控制度。相对于街道管理，由于内控制度涉及内容多、制度多、部门广，所以实施了多年，更多地还是在停留在树立意识层面上，离真正规范使用内控，按照内控进行管理还有一定的距离。2019年11月北京市颁布了《北京市街道办事处条例》之后，开启了大部制改革，明确了街道办事处工作以围绕辖区管理、服务基层为主，并提出了机构设置的要求。原有的部门结构被打破，各部门的职能定位进行了重新划分，权利和义务也相应得以扩大，在这一背景下内控不仅仅重要而是非常必要了。在原有基础不扎实，现在又要重新确定内控，必然会有重点和难点问题。

一、大部制改革前遗留的问题还没有解决

（一）本身的制度建设还不够完善

从北京市的一些街道来看，管理水平参差不齐，一些基础制度的建设都还不能说是完善。主要体现为，一是制度不够健全，按照内控要求至少有六个方面的经济活动必须建立相应的制度，包括预算管理制度、收支管理制度、政府采购管理制度、资产管理制度、建设项目管理制度和合同管理制度，但是很多街道还使用“财务管理办法”中涵盖各业务管理制度的办法，没有单独制定管理办法，无法指导经济活动；有的街道管理办法是直接抄用财政局制定的预算管理办法、采购管理办法，与实际需要不吻合。二是在制度执行方面较差，主要原因是对制度理解不到位。在一些管理比较薄弱的街道体现为专项资金管理意识不强，资金无法专款专用，预算调整及互相拆借使用的情况还存在；另外就是政府采购政策执行不到位，从采购流程的时间逻辑关系看走过场情况比较严重，利益输送的痕迹通过采购流程可以体现出来。

（二）综合管理水平不高

由于历史原因，街道的人员构成比较复杂，尤其是成立时间较长的街道，各个历史阶段进入该体系的人都有，体现为知识水平和管理能力的参差不齐，工作执行中更多地依靠经验。随着城市管理重心下移，以及大部制改革后要求基层服务水平提升，对街道综合管理提出了更高的要求，工作内容复杂、工作面广是普遍特点，要求工作流程和工作手段都要符合内控要求。但是从实际情况看，有部分工作人员由于自身素质和水平的限制对于现有的管理体制和要求不能马上适应。其结果就是导致内控流程和制度仅仅停留在制定层面，无法落实到执行层面。

（三）资金量大，内控落实有难度

由于城市管理工作重心下沉，很多城市管理都交由街道开展，从老到小，从社区安全到城市建设，从卫生到文化，从综合整治到消防安全，不一而足形形色色的工作全部由街道办事处负责。伴随着事务性工作的增加，街道的预算资金量也越来越多，项目资金超过亿元以上的街道部门预算比比皆是，项目数超过百个的也不是少数。街道作为政府派出机构使用的财政资金，财政资金的使用有严格的要求，无论从预算编制还是预算执行，都必须依靠科学的管理体系，依靠内控制度保障规范执行和效果验收。但是由于项目多而杂，不同的项目有不同的管理要求，执行中会存在政策掌握不到位，事务性工作多而顾此失彼，而内控无法涵盖所有工作内容的情况也普遍存在。

（四）缺少内部审计机构进行自我修正

规模大些的街道人员编制超过百人，小的街道也会有几十人，如果加上社工、劳务派遣和保安，人员的规模已经非常庞大。但是财务和审计却没有相应的匹配，从现有的机构设置情况看，大部分街道财务部门没有独立，而是设在综合办公室下，财务负责人通常是办公室副主任。在财务都没有独立的街道办事处，内审工作更是没有安排的可能性。按照内控规范要求“内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况”，该工作因为缺少内部审计工作而无法开展。

二、大部制改革带来的冲击需要时间消化

北京市街道的大部制改革为街道带来了重新梳理部门职能，工作内容与职能匹配一致，更好地服务群众的机遇，同时也给刚刚执行了五年的内控管理带来了新的挑战。

大部制改革带来的不仅仅是部门职能调整，而且还有思维方式、工作方式的改变。

按照北京市街道办事处条例对机构设置要求，按规定应设立“民生保障、城市管理、平安建设、社区建设、综合行政执法等工作机构”，同时“做好政务服务、市民活动、诉求处置等工作”。明确了街道办事处的重点及中心工作内容，是为基层服务，为所辖区域市民服务。同时条例还规定了“除法律、法规明确规定外，市、区人民政府工作部门不得要求街道办事处、居民委员会对口设立机构或者加挂牌子”，也就是将原来街道办事处按照区级各委办局处设置对口科室及中心的做法予以了否定，并且对于将来该种做法进行了法律上的禁止。可见现有的管理不仅仅是机构职能的调整，而是工作重心的调整，条例改变了街道原来机构设置以对口向上服务作为重心的做法，而是直接针对街道需要开展的服务职能进行职能划分，方便了居民，也使得“街乡吹哨，部门报到”工作也得以保障，服务街乡的职能得以保障和提升。但是由于街道作为政府工作的最基层组织，需要街道协调的工作内容多而杂，街道工作就是为了完成上级排下来的任务已经成为了一种共识和惯性，各区委办局处并不会因为街道工作条例的颁布减少工作内容，还是会有很多的工作需要街道办事处配合，也有很多数据需要基层提供，这种惯性在较长的时期内还存在，负担没有减轻。但是由于职能转变，对口方式发生了较大的变化，改革带来的冲击是需要一定的时间进行磨合及适应。

大部制改革虽然在北京是逐步推行的，内控管理实施多年来，必要性和重要性也逐渐被各层面管理人员所认可，但是由于内控对于街道大部人来件还没有达到全面深入人心程度，很多人对内控的认识还停留在“管理留痕”、做事需要多签几个字方面，至于内控制度是通过规范流程来规范管理，是通过明确责任保护当事人这一理念还没有深入人心，内控制度及内控流程对人和事的约束还不够深入。大部制改革后由于职能合并，街道各管理部门的职权加大，原来小部门小事务变成了大部门大资金，不仅仅考验人的职业操守和胜任能力，更是考验街道对风险的认知和制度的规范性及适应性。

三、几点建议

（一）提高内控管理意识，及时修订内控制度

依据新的职能机构设置，对于内控关键点重新梳理。虽然机构进行了调整，但是街道的经济活动和业务活动内容没有发生根本改变。但是由于职能的重新划分，管理的架构和岗位职责发生了变化，权力流和信息流发生了变化。原来的街道办事处副主任会担任新的分支机构负责人，原来的分管变为了直管，原来相对独立的主任办公会变为了来自各方的利益争取人。议事决策制度、“三重一大”的标准和要求、部门责任配置及授权大小均发生了改变。内控就要重新进行风险评估，明确议事决策要求，明确三重一大通报制度，确定关键岗位和重点领域。

（二）关注资金执行重点环节和薄弱环节

1.关注采购环节，做到“应采尽采”

内控关注的重点是公共资源的掌握程度、资金分配权力的大小、公共工程的建设、资产的监管权力以及政府采购。在这些要素中，采购是个工作线，可以把上述工作连起来。由于职能调整，街道各工作部门均需履行服务基层的职能，服务内容增加和资金分配增加是一致的，各个职能部门均不同程度地掌握着上述要素，从内控看均存在较大的风险。对该要素的内控的关键措施是政府采购政策的执行和执行的程度。但是由于政府采购政策既涉及资金大小和采购形式，同时又有品目划分，近年又在政府采购基础上推出了政府购买服务的采购方式，掌握好要求及尺度是有些难度的。对于采购有两点需要关注，一是“应采尽采”，另外要注意的是在实际工作中由于部分工作不符合集采目录和分散采购的资金量，采购时有了较大的执行空间。所以采购问题是内控的重点和风险点。

2.以效果为导向，关注项目管理流程

对街道来讲内控的重点和难点还是资金使用问题，在大部制改革后大量的资金分散在不同的业务管理部门形成了资金使用的风险。内控的关注点应该从关注资金流角度关注管理流程。大部分资金是以项目资金的形式落实到业务部门去执行，对于该类项目可以以效果为导向，对风险进行控制。因为一个项目的目标是否可以实现，首先涉及到了预算的科学性（预算管理），执行的规范性（采购管理及资金使用），项目结项的规范性及效果可利用性。

（三）针对街道工作难点和特点，补充短板

由于街道在机构设置上缺少财务的独立性，缺少审计机构，是内控不容易做好的原因，需要特别予以重视。

1.重视财务的监管作用

财务监管是内控的重要组成部分，他们了解资金管理要求及财政资金支付要求，对于不符合内控流程的资金使用具有发言权和监督权。在建立内控流程时要重视财务主管人员的审核责任，在审批流的最后环节应该有一票否决权。就北京市大部分街道机构设置看，均存在财务不独立，在综合办公室下设财务管理部门的情况，大部分办公室主任对于财务工作不熟悉，对于财务这种专业性很强的岗位胜任能力不强，这种机构设置对于实施有效的财务监管非常不利。

2.加强审计工作

审计工作对于街道内控来讲是必不可少的重要环节，可以包括部门预算执行审计和对项目资金使用的专项审计，通过审计发现内控流程中存在的问题和漏洞，也可以作为岗位调整和轮换的依据。但是现在大部门街道在财务尚且不独立的情况下，是缺少内部审计这一独立部门的。在审计工作作为内控流程必不可少的这一情况下，应该聘请外脑长期跟踪街道资金使用情况以及预算的执行情况。

小结：街道作为政府派出机构，直接服务基层，规范的管理，良好的工作的作风代表了政府形象。街道内控是保护干部、服务群众的重要保障。所以在机构改革后应该尽快建立符合现有管理架构的内控体系和机制，提高内控的有效性和监管效力。