深入探讨城乡建设用地增减挂钩建新工作——以江阴市为例

江阴市自然资源和规划局 江苏 无锡 214400

依据江阴市2017年末土地利用变更数据,江阴市建设用地总规模60.91万亩,土地开发强度高达41.21%,远超国际上25%的标准。而依据最新三调成果来看,建设用地总规模超标已成定局,这也意味着一旦三调成果启用,新增建设用地指标会成负数,大概率需要用挂钩建新指标进行填补。而江阴市重点建设项目年均新增建设用地也超过2000亩,城市土地要素保障工作面临了最严峻的形势。城市经济社会的可持续发展,要从根本上摆脱过分消耗土地资源的发展模式,必须要走深挖内潜,走节约集约科学发展的道路,因此城乡建设用地增减挂钩工作的重要性必然与日俱增。然而城乡建设用地增减挂钩工作还存在各种问题,建新指标的使用效率还亟需改善和提高。为此参考苏州“三优三保”等典型案例,以江阴市多年挂钩建新申报审批数据为基础,结合实际情况,有针对性的就建新指标使用现状、存在问题、问题原因、相关建议进行探讨。

一、挂钩建新指标使用现状

2006年至2019年,我市通过实施城乡建设用地增减挂钩和万顷良田工程共完成285个项目的复垦工作,产生建新指标9325亩。其中已报建新区方案6801亩,占比72.93%;未申报建新区方案2524亩,占比27.07%。未申报指标中已有意向项目申报的计1698亩,剩余指标826亩。已申报的建新区方案,2013年后还有37个地块491亩没有使用。

二、增减挂钩建新工作目前存在的问题和形成问题的原因

从目前的情况来看,挂钩建新指标的使用在建新方案申报(落实项目阶段)和建新区报批(落实项目报批)两个环节都存在效率不高的问题,而这样问题的存在既是一些现实问题造成的,也会带来一些更深层次的问题。

(一)指标惜用现象普遍存在。挂钩建新指标自身存在两个特点,一是挂钩指标产生成本巨大,但使用成本低廉;二是江阴市一直以来坚持“谁复垦、谁受益”原则,挂钩指标的使用权由镇、街、园区政府主导,自主性比较大。由此乡一级地方政府往往习惯于争取使用计划指标用于新增项目,而不是选择挂钩建新指标。挂钩建新指标甚至往往会被地方政府用来解决一些特殊问题,比如违法用地。

(二)指标浪费现象客观存在。建新方案审批后,往往后续项目报批跟不上,不能及时将建新指标转化为新增项目,更严重的就是指标的浪费。上述数据显示,我市13年后指标尚有491亩还没有完成项目报批,而对这些项目进行分析,我们发现这些项目不能顺利报批的原因除了确实不可抗因素导致项目取消外,更多是当初项目选择上出了问题。一是某些项目立项初就是本着解决违法用地问题目的去的,由此获得了规划空间,甚至由此争取解决报批、供地难的问题,降低了违法用地的违法性质,但也容易造成指标闲置的现象;二是部分项目存在规划选址难、环评通过难、资金不足等问题,导致项目取消;三是地方政府领导更迭,造成规划方向变化,项目落地难。

(三)建新方案调整难。因各种因素而无法报批使用的建新区,地方政府希望通过调整建新方案来实现盘活指标的目的。但建新方案调整难度很大,江苏省自然资源厅原则上不同意对建新方案进行调整。10年以来,省厅正式批准的建新方案调整,全省不到10家,江阴正式通过的仅有五个批次。经与锡山、宜兴等局交流,都有不同程度的建新区因无法调整方案而导致指标浪费。

三、关于优化增减挂钩工作的相关建议

(一)突出资源市场化配置。针对地方指标惜用现象,结合江苏省自然资源厅挂钩建新指标流转和周边城市做法,突出资源市场化配置来解决,加快指标使用速度。把指标从“谁复垦、谁使用”原则转向“谁盘活、谁受益”原则,挂钩拆旧实施主体享有挂钩建新指标的优先使用权、经营权和受益权。政府搭建指标交易平台助推挂钩建新指标的流转,并制定相关管理细则和指导价格,指标交易可实行定向交易和挂牌竞价交易两种模式,对于超过一定时间没有使用的建新指标,政府可强制安排统一入市竞买。除此之外,也可采用市政府全面统筹,回购所有建新指标,然后通过平台竞买流转使用的方法。突出市场配置作用,不仅能加快指标的使用效率,更有益于提升挂钩建新指标的市场价值,反向助推挂钩拆旧工作。目前,江阴市已出台《江阴市土地综合整治建新指标统筹及有偿使用交易实施细则(试行)》等一系列文件,但由于资金问题、历史问题和观念陈旧等各种原因还未有建新指标交易成功。

(二)报批审查要求前置。经调研,不少建新区闲置,原因在于不具备报批条件,比如是违法用地、不符合城乡规划、不符合生态红线规划等等。还有些技术上的原因,比如权属地类上的前后差异导致的指标数据与报批数据不符等。为此,在本年度的建新区申报工作中提出了审查前置的要求,对是否违法用地、权属地类、规划选址、生态红线都进行了审查,并将发现问题向相关部门征求可行性意见,各镇、街、园区政府也作了相关承诺。坚持剔除不符合要求的项目,确保建新区审查通过后新增项目的顺利报批使用。

(三)完善建新区四全审查机制。目前,建新区申报工作没有纳入局四全系统,不仅大大提高了工作人员的审查难度,也在客观上给不符合要求项目通过审查提供了便利,给建新区闲置造成了部分影响。同时建新区申报工作前面承接挂钩拆旧工作,后面联接项目使用建新区报批工作,中间环节的缺失也不利于数据库的完善和数据统计检查工作。根据建新区申报工作的相关流程和材料要求,拟在下一步提请在四全系统内增加相关流程,通过完善的制度、流程和材料要求实现规范操作,通过各个环节责任到人,减少不必要的消耗,提高建新指标使用效率。

四、结语

坚持目标导向和问题导向原则下,通过对增减挂钩建新工作的调研,结合本年度的建新区申报工作、建新方案调整工作和建新项目报批工作,发现了建新指标使用低效的问题,希望通过本次学习讨论和调查研究对优化增减挂钩建新区工作效率的提高和土地节约集约利用起到实际的作用。