浅谈行政事业单位的内部控制困境

汤姝娴 上海交通大学医学院附属仁济医院南院

内部控制是单位为实现单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息这是完整、有效防范务必和预防腐败、提高公共服务的效率和效果等控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。完善内部控制建设为进一步提高我国行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设起到了推动作用。在此过程中，行政事业单位的内部控制建设还存在明显的不足，但是内控意识、人力资源等方面的约束，行政事业单位内部控制建设面临了不少的困境。

一、内部控制评价的范围

财政部2017年1月印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》要求各单位根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，开展行政事业单位内部控制报告编报工作，纵观行政事业单位内控控制报告的评价要素，对于行政事业单位的内部控制建设要求主要在以下方面：

1.单位层面内部控制建设，包括内部控制机构组成情况，内部控制机构的运行情况，表现在单位主要负责人和班子成员对于本单位内部控制的重视程度，和单位层面运用对于单位风险的梳理，内控评价，结果运用的执行情况和执行深度，及对于权力运行制衡机制的建立情况，包括对于分事行权、分岗设权、分级授权、专项审计和决策程序的设置到位。

2.业务层面内部控制建设，从预算业务、收支业务、政府采购业务、国有资产业务、建设项目业务、合同业务六大业务管理出发，考察单位在六大方面的制度建立健全情况，业务流程图是否清楚明晰，以及岗位轮岗制度的执行是否完善。

3.内部控制信息化的建设情况。从该评价要素可以看出，上级部门鼓励行政事业单位积极运用信息化手段，通过扩大内部控制信息化覆盖情况，不断提升内部控制的有效性和效率性。

二、行政事业单位内部控制建设的困境

（一）对于“内部控制”的理解不够深刻

1.单位主要负责人对于内部控制缺乏认知，缺少重视。内部控制应该是一项自上而下发起的单位管理行为，单位管理层面通过岗位分离、权利制约的方式，对单位的业务运行进行管理，以降低经济、业务运行的风险。但是部分单位主要负责人对此缺少认知，未能从降低风险的角度出发，仅仅将内部控制建设理解为完成上级布置的任务完成，并以规避违规风险为主要建设目标进行内部控制建设。其实，上级单位下发的制度和规定等都是针对已经发现的业务行为风险制定的，而各单位在内部运行时存在特殊、特定的风险，需要各单位针对该类风险制定有效的流程，并采取有效的措施，以降低和消除该类风险。

2.缺少具备内部控制知识的专业人员。行政事业单位在机构改革的大背景下，没有专门岗位用于设置内部控制管理岗位，多数是由财务、行政人员兼任，以上人员并非内部控制专业人员，因为担任的部门工作比较单一，缺少内部控制管理的全局观念，对担任识别内控风险，排摸关键环节、关键岗位，提出应对措施等工作存在一定的困难，未能有效向单位管理层进行风险提醒，推动单位内部控制建设。

（二）内部控制的成本较高，降低了行政效率

1.内部控制带来较高的人力和物力成本。为了追求内部控制的完善，各单位通过排摸关键环节，并针对关键环节设置相应的审批权限和执行层级，在信息化水平的较低的环境下，行政事业单位就必须设置相应数量的人员岗位，以实现关键岗位的相互监督和制约，为单位带来了更高的人力成本。部分单位已经开始通过信息化手段实现内部控制的控制措施，包括通过线上审批，确保业务流程和授权审批环节是符合单位内部控制规定，但是在信息化建设初期，同样会带来比较高昂的建设成本。

2.冗长的审批环节，带来较高的时间成本。内部控制中要求各单位通过强化内部授权审批控制，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。但是在实际操作中，授权审批环节尤其是根据金额重要性程度划分的授权审批层级过多，会拉长一项业务的审批环节，在目前行政事业单位“放管服”要求的大背景，陷入了内部控制和行政效率之间的矛盾。

（三）内部控制评价标准单一，对评价结果缺少反馈

1.内部控制评价标准单一，未能体现行业特征。目前的内部控制评价标准主要脱胎于《行政事业单位内部控制规范（试行）》的框架，而行政事业单位所在行业多种多样，医疗卫生类涉及收费、教育行业不同学段侧重点不同，部分小口单位业务比较单一，不具备自行组建内部控制框架的条件。内部控制评价标准在大框架下，应该兼顾各个行业的背景特点，制定有针对性的标准，使得评价结果更加客观的反应行政事业单位内部控制建设情况。

2.根据《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》规定，财政部自2017年开始要求行政事业单位上报内部控制报告。但是相关的内部控制反馈较少，不利于行政事业单位评估自身的内部控制建设程度，了解本单位内部控制缺失情况。如财政部门能够根据行业主管部门的总体内部控制情况进行分类汇总，并予以一定程度的公开反馈，组织内部控制优秀案例学习分享，将有助于各部门参照了解自身内部控制建设发展程度，了解自身内部控制缺失情况，更加有的放矢的完善内部控制建设，实现内部控制目标。

三、应对与展望

（一）强调领导重视，将内部控制纳入工作范围

通过内部控制领导小组牵头开展内部控制工作，制定内部控制建设计划，领导小组定期听取单位内部控制风险、评估情况汇报，对风险应对、内控缺陷的处置作出决策。进一步明确内部控制工作小组的工作，将内部控制工作纳入职能部门工作范畴，强化部门间的有效联动，对于内部控制缺陷及时发现，及时应对。

（二）强化队伍建设，体现内控需求

内部控制建设虽然可以借助外部专业机构进行，但是内控建设是一项长期、渗透在单位内部的事项，各单位应该培养一支具备职业胜任能力的内部控制建设队伍，设置相关的内部控制岗位，通过多元化、多层次的培训，结合理论与实践，提高内部控制人员的业务能力、职业道德，提升内部控制人员的综合素质。从单位内部、日常业务出发，提前防范内部控制风险，及时采取应对措施，构建系统完备、科学规范、运行有效的内部控制体系。

（三）强化结果运用，完善内部控制考核

构建一套科学、可行且具有可操作性的内部控制评价体系，根据内部控制建设的不同阶段进行修正，对内部控制制度建立、执行进行客观、公正的综合评价。形成执行、评价、整改的闭环体系，通过激励和惩罚措施，推进内部控制建设。