加强重点排污单位监管之我见

打好污染防治攻坚战是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。党的十九大以来，各地全力以赴打好污染防治攻坚战，取得了重大进展。同时，有些地方污染防治中也存在一些问题，尤其是一些重点排污单位超标排放、违法排污以及篡改或伪造自动监测数据行为时有发生，已成为环境问题的重要源头，加强重点排污单位监管刻不容缓。

一、目前重点排污单位监管存在的主要问题

1、名录管理没有严格落实。一些地方在落实名录监管的过程中，没有严格按照原国家环境保护部2017年11月印发《重点排污单位名录管理规定（试行）》的要求筛选确认重点排污单位，甚至帮助企业规避监管，造成符合筛选条件的未实际纳入名录，而部分长期停产、废水零排放等不符合筛选条件的，却纳入了重点排污单位，使得名录管理不精准不科学。

2、环境违法行为的处罚力度不够。在现行的环保法律法规中，禁的多，罚的少，且罚款数额过低，容易导致在环境执法中出现“两高一低”的现象，即守法成本高、执法成本高、违法成本低的情况，导致对破坏环境的不法行为不能给予应有的制裁。法律赋予环境行政执法的权限不足，环保部门没有行政强制权，对拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏必要的查封、冻结、扣押、没收等行政强制手段，只能申请人民法院强制执行，造成环境行政执法疲软，有法难依，严重影响了环境执法工作的进行。

3、环境执法人员素质有待提高。由于环保执法工作面广，涉及多个领域和学科，所以执法人员不但要具备基本政治素质、道德素质，而且还应该具有比较广泛的科学知识和相应的专业技能。虽然目前环保执法人员队伍的总体素质在不断提高，但环保执法工作的高要求和执法队伍素质偏低的矛盾仍然突出。

4、排污单位的自行监测管理能力不强。一是硬件投入不足。部分排污单位实验室基本工作条件达不到要求，设备普遍简易、老旧，缺少符合标准规范的采样、分析等仪器设备；有的排污单位为追求经济利益，人为干扰监测数据。二是人才储备不足。部分排污单位的环保从业人员未接受环境保护和环境监测专业知识培训，缺少监测分析人员，多数都是兼职从事监测分析；缺少专业的监测管理人员，在运维管理、实验室管理、信息发布上存在不少问题。三是自行监测质量保证和质量控制不到位。通常表现在排污单位现场的监测方案内容不全面，排污口设置不规范，监测点位、监测指标未按照标准方法、频次开展监测等。四是信息公开力度不够。自行监测信息公开环节的问题主要体现在排污单位未定期公开发布自行监测数据，公开的监测数据与原始记录不一致等。

二、加强重点排污单位监管的几点建议

1、严格落实名录管理。《重点排污单位名录管理规定（试行）》明确提出，设区的市级地方人民政府环境保护主管部门必须严格按照规定，对符合筛选条件的排污企业以及排污口设在江河、湖泊的企业，应全部纳入重点排污单位名录，并一律安装联网自动监控设备。山东省生态环境厅2019年9月专门制定了《山东省重点排污单位名录制定和污染源自动监测安装联网管理规定》，对符合《重点排污单位名录管理规定（试行）》中水环境和大气环境重点排污单位筛选条件，或者符合下列情形之一的排污单位应当纳入本行政区域内水环境或者大气环境重点排污单位名录：（一）日均外排废水量大于等于100立方米的；（二）向水源保护区和饮用水源区等水功能区河湖直接排放废水的；（三）位于地表型饮用水水源地准保护区、自然保护区等敏感区域内，废水直排环境的；（四）沿海各市直排海工业企业及城镇污水处理厂；（五）污染物直排海及排入入海河流的涉氮重点行业企业；（六）排气筒高度大于等于45米或者当量内径大于等于1米的；（七）20吨及以上燃煤锅炉或者排气量相当于20吨及以上燃煤锅炉的工业窑炉或者各类焚烧炉；（八）冲天炉、玻璃熔窑、以煤和煤矸石为燃料的砖瓦烧结窑、耐火材料焙烧窑（电窑除外）、炭素焙（煅）烧炉（窑）、石灰窑、铬盐焙烧窑、磷化工焙烧窑、铁合金矿热炉和精炼炉等；（九）排气筒VOCS排放速率（包括等效排气筒等效排放速率）大于0.5千克/小时或者排气量大于10000立方米/小时的固定排放源；（十）生态环境主管部门认为其他应纳入重点排污单位名录的。生态环境部门要定期按比例开展抽查，发现有意规避名录管理的问题要依法严肃处理。

2、完善环境行政执法的相关措施。多年来，国家环境立法不少，但由于违法成本低，对违规企业的经济处罚并未取得应有的震慑效果，导致法律法规并未起到真正的约束作用。要改善和加强环境行政执法就必须尽快修订和完善相关的环境保护法律法规，为环保执法提供强有力的法律依据，对一些不合时宜或存在着严重缺陷的法律法规应及时修改或废止。要制定相应的实施细则，设置相应的法律责任，减少原则性规定，以增强环保法律的可操作性。加大对污染违法行为的处罚力度，提高处罚标准，以解决污染企业违法成本低而守法成本高的倒置现象。新修订的《环境保护法》规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。“按日计罚”这一记重拳是针对企业拒不改正超标问题等比较常见的违法现象而采取的措施，目的就是加大违法成本。要赋予环保行政执法部门相应的行政强制权，如可以采取查封、冻结、扣押、没收、责令停产等必要的强制措施。

3、提高环保执法人员的素质和业务水平。严格把好进人关，择优选择一批年轻化、知识化、能力强、能吃苦的人才进入环保执法部门。改善环保部门人员的专业知识结构，提高执法人员的素质。大力推进执法队伍的规范化管理，做到文明执法和规范执法，树立良好的环境执法形象。对执法人员的环境业务知识和执法的相关法律法规进行全方位、多层次的培训，逐步提高他们的理论水平和解决实际问题的能力。配备必要的交通工具和先进环境监测、分析、检验仪器设备，提高污染源现场快速监测取证的能力，为环境执法提供强有力的科学依据。增加环保执法人员的责任意识、服务意识和廉洁意识，转变工作方式，主动服务企业。

4、加强企业自动监控监管。重点排污单位环境信息公开是推进企业自觉守法、落实企业环境保护主体责任的重要措施，也是环境监管部门加强重点污染源监管、提升环境执法效能的重要手段之一。尽管法律已经明确了排污单位开展自行监测的法律责任，但由于目前正处于排污许可制度改革实施期，与政府部门主导的监督性监测相比，排污单位自行监测的基础相对薄弱。让自行监测发挥作用，是当前环保工作亟待解决的问题。排污单位要规范制定监测方案，加快安装自动监测设备，尽快与生态环境部门联网，并保证监测设备正常运行；规范保存监测档案，保证各类原始记录内容完整、准确并有相关人员签字，至少保存三年备查；发现污染物排放超标要及时查找原因，采取有效措施降低污染物排放浓度，确保达标排放，同时向生态环境部门报告；规范自行监测信息公开，在获得监测数据次日将相关信息录入各地建立的“重点排污单位自行监测及监督性检测信息公开平台”，每年1月底前编制完成上年度自行监测情况报告，报送生态环境部门并同步上传至信息公开平台。生态环境部门要每月对排污单位自行监测方案的制定和执行情况进行抽查；定期对监测数据进行比对分析，发现数据异常要及时查找原因，锁定问题，依法依规处理。对拒不开展自行监测，不按要求公开监测信息，存在弄虚作假行为或未按要求进行整改及整改不到位的，要按照有关规定严肃处理。存在涉嫌通过篡改、伪造自行监测数据等弄虚作假行为，企图逃避监管违法排放污染物的，移送公安机关处理；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企业、公众共同参与的新机制。从生态环境保护的长效机制建设看，应尽快建立有效的环境监管体系，实现途径是制度建设和观念改变同步，立法规范、国家强制、市场激励、社会监督并举。从国家治理体系和治理能力现代化的视角看，当前加强环境监管，必须加强法治建设，强调政府监管权力法定、决策与执法规范和透明。健全依法监管的程序，完善监管机构的内部控制机制，健全“自上而下”的内部问责机制。通过推动环境监管信息公开，监督企业排污行为的同时，监督环境监管机构的履职状况，形成促使企业守法、促使监管机构有效履职的社会压力，形成“自下而上”的外部问责机制。