新形势下高校政府采购管理的实践与分析——以江苏卫生健康职业学院为例

王春燕

新形势下高校政府采购管理的实践与分析——以江苏卫生健康职业学院为例

王春燕

[江苏卫生健康职业学院]

高校政府采购工作是高校发展态势的“晴雨表”。本文结合江苏卫生健康职业学院近三年政府采购工作现状，分析高校政府采购工作复杂性高、政策性强、涉及面广、风险点多等特点，研究探索新形势下高校政府采购管理的优化对策，提出要强化预算管理、内控管理、风险管理，提高采购活动的计划性、规范性、实效性，切实发挥政府采购在提质增效、节资防腐等方面的作用。

高校；政府采购；实践；分析

2018 年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，明确提出，强化采购人主体责任，健全科学高效的采购交易机制，提升政府采购效率，这些都对高校采购工作提出了更高的要求。

一、学校近三年采购工作现状

高校采购工作因使用财政资金而被纳入政府采购范畴，随着国家对高等教育经费投入力度的持续增加，高等教育的规模不断扩大，高校政府采购已然成为我国政府采购的重要组成部分。笔者通过对江苏卫生健康职业学院2017-2019年的政府采购项目情况汇总分析，发现高校政府采购工作情况是学校发展态势的缩影和“晴雨表”。学院近三年货物类、服务类和工程类项目的预算经费、实际成交总额、采购量及各类项目的分布情况详见图1、表1。

（一）采购支出金额维度

从采购实际支出金额来看，2017年为1586.56 万元；2018年为5839.93万元，与2017年相比，年增长率达到了268.09%；2019年实际支出金额达到了9687.31 万元，与2018年相比，年增长率为65.88%. 2018年是学校创建省级示范性高职院校的验收之年，各项建设任务呈井喷式爆发，采购项目数和实际支出金额随之迅猛增加；2019年学校后示范建设的影响依旧存在，招生规模进一步扩大，为满足日益增加的学生体量的教学生活所需，加强了基础设施建设，新建了教学楼、宿舍楼。由此可见，采购实际支出与学校的发展规划、积极良好的发展态势呈明显正相关。

（二）预算经费执行维度

从预算经费的执行情况来看，2017年预算经费为1953.52万元，实际支出1586.56 万元，执行率为81.22%；2018年预算经费为7170.45万元，实际支出5839.93万元，执行率为81.44%；2019年预算经费达到了11848.74万元，实际支出9687.31 万元，执行率为81.76%. 由此可见，学校每年的预算经费执行情况基本持平。但与国家财政部门规定的92%的预算执行率相比，还存在差距。

（三）采购项目分布维度

从采购项目的分布情况来看，货物类项目数，2017年10个，2018年59个，2019年94个，呈逐年上升趋势，学校教学科研设备采购量逐年递增。服务类项目数，2017年11个，2018年48个，2019年39个，可见，示范校高职院校建设验收过程中，各类服务项目需求明显增加，并趋于平稳态势。工程类项目2017年21个，2018年19个，2019年7个，从数量上来看，呈下降趋势，但从金额来看，却从2017年的717.95万元增加到2018年的1040.95万元、2019年的6556.81万元，呈大幅度上升趋势。这主要由于2017、2018年的维修项目、零星改造工程项目居多，2019年是教学楼和宿舍楼的新建项目，金额支出较大。由此可见，每年货物类、服务类、工程类项目均有涉及，但各类项目数占比情况和金额占比情况各异，与学校实际发展情况关联度较高。

图1 学院2017-2019年政府采购各类项目情况示意图

表1 学院2017-2019年政府采购各类项目情况

二、高校政府采购工作特点分析

通过对近三年来江苏卫生健康职业学院政府采购项目执行情况的分析可见，高校政府采购呈现如下几个特点：

（一）采购项目复杂性高

当代高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流合作等诸多重要使命[1]，伴随而来的，就是高校采购工作日益复杂。其复杂性主要表现在采购对象范围广、采购金额跨度大、采购项目专业性强。

1.从采购对象范围来看，几乎涵盖了政府集中采购目录中工程类、货物类、服务类中的各个品目。

2.从采购金额来看，大到几千万的基础设施建设项目、几百万的科研设备和实验仪器，小到几元、几十元的实验耗材，金额跨度非常大。

3.从采购项目专业性来看，工程类项目中既有楼宇新建采购项目，又有实验室改造、零星维修采购项目；货物类项目中既有通用设备（如计算机、打印机等）的采购，又有高精尖的科研仪器设备的采购；服务类项目中既有通用服务（如汽车租赁服务、物业管理服务）的采购，又有专业性服务（如审计服务、造价咨询服务等）的采购。有时，即使是同一个设备，如计算机，因不同专业、不同使用人员采购目的的不同而导致了采购需求千差万别。

（三）采购过程时效性强

由于高校政府采购资金来源渠道多元，正常的基本建设或教学科研设备投入一般是纳入年度采购预算。与此同时，政府采购应当严格遵守相关法律法规规定的环节和时限要求，再加上开标环节的不确定因素，流标废标后所有环节要重头再来，还要避免相关经费因拖延使用被划拨单位收回[2]的风险,因此，高校政府采购工作对于时效性的要求格外严格，常规性工作、周期性工作与突发性工作并存。有很多采购项目属于常规性、周期性工作，如办公设备的添置、实验室耗材的采购、学生公寓用品采购等，这些项目的采购需求变化不大，可以按部就班完成。但也有很多突发性工作，如某一新专业申报批复后，围绕该专业建设的相关设备物资采购、实验室新建或改造等项目就应运而生；再如抗击疫情等突发事件的发生，相关防控物资的采购随之产生。这些采购项目都具有较高的时效性要求，对于采购人员而言是一个极大的挑战。

（三）采购流程涉及面广

高校政府采购工作是围绕着高校的诸多职能展开的，由于高校政府采购关注度高，上级主管部门的工作要求日渐严格和规范，各个高校根据校情基本都形成了一套严谨的政府采购流程并纳入内部控制管理体系。高校政府采购工作涉及面广，一般由五个层面构成。

1.决策层面，如“政府采购领导小组”，负责研究、审批、决定招标采购的重大事项，包括政策制定、指挥协调及项目审批等。

2.执行层面，如“招标办”、“采购中心”等职能部门，负责采购工作的具体组织与实施，包括制定釆购实施细则、编制釆购预算及采购计划、发布釆购信息、供应商审查、组织采购实施、处理质疑投诉等。其设置因各个高校的规模、需求及重视程度的不同，采取单独或挂靠设置的方式。

3.监督层面，如纪检监察、审计处、国资处等采购监督部门，根据有关法律、法规、规章制度和各自职责对采购工作的相关环节进行监督。

4.归口管理层面，如教务处、科研处、财务处等项目归口管理部门，分别归口管理教学业务需求、科研业务需求及所有项目经费审核。

5.使用层面，如各个采购申请部门，只要有采购需求，任何一个职能部门、二级学院、教研室到普通教职员工，都会成为申请主体。

（四）采购全程风险点多

政府采购全流程一般包括购前、购中、购后三个阶段，每个阶段都有其潜在风险点。

1.购前阶段，包括项目申报、可行性论证、立项审批、经费审核、采购方式审批五个环节。该阶段的风险点主要集中在因采购需求不明确或调研论证的不充分而带来的项目预算金额、技术参数等了解不充分、设置不合理上，项目负责人如不能正确把握与投标人的交往边界，就会给整个采购项目后续环节的开展埋下隐患。

2.购中阶段，包括采购文件撰写定稿、发布公告、组织招标采购、结果公示四个环节。该阶段的风险点主要集中在因招标文件的编制不科学带来的资质要求、技术参数、评分标准等带有倾向性上。招标文件既是前期调研论证情况的集中反映，又是开展评标环节的依据，若招标文件把关不严，势必导致潜在投标人的恶性竞争和质疑投诉，采购结果也不能令人信服。

3.购后阶段，包括合同审核签订、项目实施、项目验收、资产入库、审计付款、资料归档六个环节。该阶段的风险点主要集中在因履约验收的不规范带来的对采购结果的实质性检验的缺失或不到位，如签订合同时对中标产品实质性条款进行更改，降低验收标准、以次充好等。

以上各个阶段各个环节的风险点若不能很好地进行把控和防范，无论是主观上的渎职还是客观上的失职，均会导致财政资金的浪费和国有资产的流失，因此要对招标采购全流程各个环节的风险点进行认真梳理，制定针对性的防控措施，防患于未然。

三、新形势下高校政府采购工作方向

（一）强化预算管理，提高采购活动的计划性

随着政府会计制度改革的持续深入，科学地预算编制、严格地预算管理是高校整体事业运行发展的重要环节，其中，加强高校政府采购预算的编制和管理显得尤为重要。高校政府采购预算是高校政府采购实施的基础和前提，对高校合理地配置教育资源起到了关键作用。因此，在编报学校年度预算时，必须将采购预算与部门预算同步编制，同步申报，并重点要做好四个方面的工作。一是全校各部门人员都要从思想上认识到高校政府采购预算编制的重要性，高校应多组织宣传教育及培训活动，采购预算编制人员应加强对高校政府采购相关法规政策的学习与研究。二是学校有采购需求的各二级单位应结合本部门实际需求和发展需要开展广泛充分地调研，对大额采购项目，更要谨慎对待。应尽最大可能地将釆购预算编细致、编精确、编实在。经归口管理部门统一论证后，报学校采购工作领导小组审核。三是审核通过后，由学校采购职能部门按照《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性，科学合理编制采购预算，应编尽编，并及时下达给各申购部门。四是严格按照预算执行采购活动，坚持无预算不采购，并结合各部门需求，将年度采购计划细化分解，落实到采购职能部门每个月的工作计划中，统筹合理安排，提早谋划，为合同履行、到货验收、报销付款等环节留足时间，从而最大程度提高年度预算执行率。

（二）强化内控管理，提高采购活动的规范性

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六条明确要求：“采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。”这对各高校政府采购工作的开展指明了方向。如前所述，高校政府采购活动从发起到结束共三个阶段十五个环节。各高校应根据国家和上级主管部门的最新要求，结合本校校情实际，认真排查梳理政府采购活动全流程的廉政风险点，详细绘制这十五个环节的工作运行流程图，确保政府采购各环节环环相扣、尾首相连、有序推进[3]。只有强化内控管理，形成政府采购工作内部控制的闭环，才能切实发挥出政府采购在节约财政资金、提高采购效益、防止贪污腐败等方面的作用。

（三）强化风险管理，提高采购活动的实效性

高校政府采购活动是一项政策性、程序性、实践性极强的工作，整个工作过程讲求依法依规。而各个高校政府采购管理机构的人员相对较少，与日益增加的采购量和采购金额不相匹配。因此，各高校应重视专业采购队伍建设，将政治素质与业务能力双高的人员配备到采购队伍中，以提高廉政风险防范意识和化解风险的能力。即便如此，仅凭2-3人的政府采购队伍，很难高质量完成如此繁重的招标采购任务，应学会借力。整个招标采购流程中，采购前的调研论证、招标文件审定环节可以借力于校内外的专家队伍；采购实施环节可以借力于招标代理机构；进口设备的相关事项可以借力于外贸代理机构；合同模板审核可以借力于外聘律师；验收环节可以借力于参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收[4]，让专业的人做专业的事。各高校要充分适应政府采购发展新形势，采购管理职能部门将主要精力放在制定规章制度、宣贯政策精神、规范流程细节、协调活动开展、做好答疑解惑等方面，确保政府采购活动从购前、购中、购后全生命周期的顺畅开展，更好地服务于全校师生及所有供应商。只有优化服务效能，提升采购实效，才能使政府采购工作更好地满足高校教学科研事业的发展需求。

[1]中共中央 国务院.关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见[EB/OL].（2017-02- 27）[2020-05-01]．http://www.gov.cn/xinwen /2017-02/27/content_5182502.htm.

[2]陈铨禄．高校政府采购的廉政风险和内部防控机制研究[J]．南昌航空大学学报（社会科学版），2014（1）：53-57．

[3]吴冠仪.全生命周期管理的高校进口仪器设备招标采购[J].实验技术与管理,2020,37（01）:260-264.

[4]财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法[EB/OL].（2017-07-18）[2020-05- 01]．http://www. ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/ 201707/t20170718_8541199.htm.

（责任编辑:赵鹏程）