对美国调整世贸组织发展中成员认定标准的初步思考

美国此次修订发展中成员的认定标准和国家名单，将进一步警醒欧盟、日本等其他发达成员，威慑被剔除名单的发展中成员，同时拉拢最不发达国家成员。发展中成员阵营可能会进一步分化。

2月10日，美国联邦纪事分别刊载了通告和规制，即美国贸易代表办公室（USTR）发布《反补贴税法项下发展中国家和最不发达国家认定标准》和《废除反补贴税法项下发展中国家和最不发达国家认定标准规制》。这属于“以旧换新”的修订，以新的认定标准和国家名单替代1998年的版本。根据美国新的认定标准和国家名单，一些新兴经济体被移出名单，最不发达国家的名单也出现了新变化。1998年，我国尚处于加入世贸组织的谈判过程中，因而不会出现在名单中。加入世贸组织以来，我国不属于美国反补贴税法项下的发展中国家，无法在应对美国反补贴调查时享受世贸组织发展中成员应享受的特殊与差别待遇。如果将这一问题置入当前单边主义和保护主义盛行、各方对世贸组织改革立场不一的大背景下，则其不仅是技术性的贸易救济措施问题，还是关系到我国开放型经济建设和参与全球经贸治理的大课题。

美国反补贴税项下发展中国家认定标准的主要背景

1995年年初，世贸组织根据乌拉圭回合的谈判结果正式运转。包括美国在内的各谈判方承诺，不得对《马拉喀什建立世界贸易组织协定》的任何条款提出保留，其中就有《补贴与反补贴措施协定》的国内实施问题。

美国认定标准和国家名单的基本依据为世贸组织多边规则，但在转化为国内法时设置了程序性规定

世贸组织《补贴与反补贴措施协定》规定，在WTO成员调查机关对进口产品发起反补贴调查时，如果所涉补贴金额属于补贴额1%的微量，或者补贴进口产品的实际或潜在数量或损害，可忽略不计，则应立即终止调查。同时，该协定第27条为“发展中成员的特殊与差别待遇”，专门对发展中成员提高了反补贴调查的门槛，即补贴金额占比不超过2%或补贴数量占比不足4%。美国作为发达成员应立即终止对原产自发展中成员产品进行的任何反补贴税调查。美国国会根据《1930年关税法》和《乌拉圭回合协定法案》（URAA）修订了美国的反补贴税法，但将世贸组织《补贴与反补贴措施协定》转化为美国国内法的有关实施细节交由USTR处理。

1998年的认定标准和国家名单相对比较规范，但预留了非市场经济国家的未来法律空间

为遵守世贸组织多边规则，1998年6月2日，USTR出台了《反补贴税法项下发展中国家和最不发达国家认定标准》，公布了其国内反补贴税法项下的发达国家、发展中国家和最不发达国家的认定标准和国家名单。标准包括四个方面：人均国民生产总值、世界贸易份额、社会发展指数和其他因素。据此，USTR认定，人均国民生产总值9386美元的高收入国家、占世界贸易份额2%以上的国家、欧盟成员和经合组织成员，均不属于发展中成员和最不发达国家。USTR声称，已经认定和将要认定非市场经济的国家，不适用于美国的反补贴税法，而且美国当时没有对非市场经济国家发起反补贴调查的案子。时任美国贸易代表巴尔舍夫斯基签发了1998年的认定标准和国家名单，既锁定了与前苏联和东欧部分社会主义国家“复关”“入世”的“谈判成果”，又为美国预留了非市场经济国家的未来法律空间。

2020年认定标准和国家名单沿循了旧例，同时体现了鲜明的单边主义色彩

与1998年相比，此次调整的认定标准变化如下：一是将高收入国家的标准由人均国民生产总值（GNP）9386美元上调为人均国民总收入（GNI）12375美元；二是占世界贸易份额由2%下调为0.5%；三是新增了正在加入经合组织的国家、二十国集团（G20）成员，以及加入世贸组织时不再自称是发展中成员的国家；四是取消了婴儿死亡率、成年识字率和预期寿命等社会发展指数认定标准；五是增添了1998年忽略的非市场经济国家，理由是他们现在可能受到美国反补贴税法的约束；六是不再公布发达国家名单；七是此次调整不影响根据其他法律对世贸组织成员的分类。受以上认定标准调整的影响，巴西、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南（超过世界贸易份额0.5%）；保加利亚、罗马尼亚（欧盟成员）；哥伦比亚、哥斯达黎加（申请加入经合组织国家）；阿根廷、南非（G20成员）；阿尔巴尼亚、亚美尼亚、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、黑山、北马其顿和乌克兰（入世时未自称发展中成员）不再属于美国反补贴税法项下的发展中国家。根据世贸组织《补贴与反补贴措施协定》附件7，发展中国家名单认定来源有两个：一是联合国指定为最不发达国家的世贸组织成员；二是依据世界银行关于人均国民生产总值的数据，并在附件7列出了20个发展中国家的白名单。由此可以看出，美国自1998年起就违背了多边贸易规则，体现了鲜明的单边凌驾于多边的法律特征。时隔22年，美国新版本的认定标准和国家清单新增了许多条件，将更多的发展中国家剔除，使其无法享受应有的特殊与差别待遇，无法通过合理的产业、财政等手段实现提高出口竞争力的国家经济和社会发展目标。

100万亿元

2019年，我国经济总量将近100万亿元，人均国内生产总值超过了一万美元，但我们作为发展中国家的国际地位没有变。

美国反补贴税项下发展中国家认定标准的多双边影响

现年73岁的罗伯特·莱特希泽2017年5月就任美国贸易代表以来，特朗普政府的贸易政策，从贸易理念变化初现端倪、单边举措增多渐趋明朗，到此前双边区域和多边领域的四面出击，再到此次发布新的发展中成员认定标准和国家名单，表面上看是围绕世贸组织多边发展议题进行改造更新，实质上具有“美国优先”口号的必然性，也符合百年未有之大变局下大国兴衰变迁的历史规律。

美国单边主义和保护主义逐步向多边领域渗透

2017年美国相继发起“201条款”“232条款”和“301条款”调查，罕见援用《关贸总协定》第21条“安全例外”，复活被唾弃的单边做法。2018年美国以通报和透明度提案、阻扰上诉机构成员遴选等手段，引燃世贸组织改革议题；2019年，在五次总理事会上反复纠缠多边发展议题，等等。单边主义和保护主义阴云持续笼罩着世贸组织秘书处和其他成员，为美国此次修订发展中成员的认定标准和国家名单提供了自在的环境。修订后的认定标准，也可视为2019年7月改革世贸组织中发展中国家地位的美国总统备忘录发布后采取行动的“靴子”终于落地了。

美国以“小多边”方式推动世贸组织发展中成员分类

2017年12月，世贸组织第十一届部长会议以来，尽管欧盟和日本更换过贸易部长，美国、欧盟和日本三方仍发布了7份联合声明。7份联合声明内容长短不一，但主题贯穿始终，就是千方百计限制非市场导向的政策和做法，制定阶段性的国际经贸规则，明确补贴的范围和原则，对国有企业和产业补贴进行约束。其他世贸组织成员在两年多的时间中各自解读美欧日联合声明，嗅出多边发展议题的谈判走向，有的成员被迫放弃发展中成员地位，有的成员选择放弃发展中成员的特殊与差别待遇。美国此次修订发展中成员的认定标准和国家名单将进一步警醒欧盟、日本等其他发达成员，威慑被剔除名单的发展中成员，同时拉拢最不发达国家成员。发展中成员阵营可能会出现进一步分化趋势。

美国以“实际行动”明确世贸组织改革的核心内容

2019年12月，世贸组织上诉机构停摆。不少人士认为这是世贸组织改革的当务之急，并投入了大量精力进行研究，企图寻找可以让美国满意的解决方案。美国恰恰以此为突破口，裹挟世贸组织秘书处和成员接受美国版本的世贸组织改革内容。如果说美国在2017年是在宣扬其“公平贸易”“对等贸易”等新多边贸易理念，2018年是以上诉机构种种不足为由置其瘫痪来为美国单边做法寻求法外保护伞，2019年是通过多次冲击多边发展议题逼迫大型新兴经济体成员就范（但收效甚微），那么2020年其可能将以“非市场导向”“非市场经济”的名义就产业补贴问题形成多边谈判文本，让世贸组织改革进入谈判深水区和利益交换区间。美国此次修订发展中成员的认定标准和国家名单，旨在将一些新兴经济体成员剔除，逼迫其放弃发展中成员地位，进而放弃特殊与差别待遇；同时以双边的认定标准让发展中成员放弃多边的利益幻想，以使其在多边谈判中占据主动，并将矛头直接指向中国等少数成员。

客观应对美国反补贴税项下发展中国家的认定标准

2001年，中国以发展中成员身份加入世贸组织，标志着我国改革开放进入了新的阶段。2019年，我国经济总量将近100万亿元，人均国内生产总值超过了一万美元，但我们作为发展中国家的国际地位没有变。以此来观察此次修订发展中成员的认定标准和国家名单，对我们有更多的启发意义。

各方寻求最大公约数的公地

1986年7月，我国申请恢复在关贸总协定中的缔约方地位，1995年转为加入世贸组织谈判。1998年6月美国发布发展中成员的认定标准和国家名单在先，1999年11月中美达成中国入世双边协议在后。关于非市场经济国家问题，中美的立场差异较大。在这样的背景下，中国不可能被列入三类国家的名单中。值得关注的是，从此次美国修订标准看，尽管中国符合美国认定的不再属于发展中成员的标准，如占世界贸易份额、G20成员等，但中国加入世贸组织时自称为发展中成员，并没有被提及。从中美在世贸组织各个场合的辩论情况看，特别是2月28日美国发布的2020年总统贸易议程看，在可预见的未来，中国仍将被美国视为“非市场经济国家”类型的世贸组织成员，仍会被美国认定为与世贸组织多边规则不相容，体现为企业、产业和制度之争。我们需要划定一个最大公约数的公地，增加制度的包容性和多样性，让美国的自由市场经济体制、欧日的协调市场经济体制与我国的社会主义市场经济体制并存于多边贸易体制，如同关贸总协定随着缔约方的利益诉求变化而不断增加新的条款一样，让未来的世贸组织多边规则能实现求同存异、利益大体平衡。

以“小多边”推动“大多边”

美国单边霸凌的贸易政策走向和极限威慑的对外打法，让欧盟和日本初尝了苦头。未来美欧、美日贸易摩擦仍会发酵。而发展中成员和最不发达国家则因贸易促进增长动力的减弱导致其经贸利益被边缘化。这使其认识到，多边贸易体制和规则事实上是对弱者的保护，从而增强其维护世贸组织核心价值和原则的主动性。美国此次修订认定标准，意味着将以单边行动引入多边领域，从通报和透明度等外围关注走向产能过剩、国有企业、产业补贴等核心规则。而当前，欧盟、日本和发展中成员等协调市场经济体制的国家，更加注重发挥政府作用，自身显性和隐性的产业补贴均不同程度存在。因此，我们以另外一种形式的“志同道合”谈判方式，可能更有助于在实体性规则磋商中争取主动地位。

关键是把自己的事情办好

2008年国际金融危机、2009年欧洲债务危机是政府和市场两种手段发挥社会资源配置效率的试验场。美欧日的危机救助方式，让通用汽车等工商企业、花旗银行等金融机构免遭破产，以国家援助方式支持人工智能等新兴战略性产业发展，以政府资助军工技术领先，军民免费共用方式，发挥技术外溢效应培育一批国内产业发展，使得谷歌、微软、脸书等具有国际竞争力的领先企业脱颖而出。知彼还要知己。我们可在制定和实施“十四五”规划过程中，全面评估产业政策和产业补贴的效果，有所取舍，寻找最佳的谈判利益点。中国常驻世贸组织代表张向晨大使2月29日在一个专题研讨会上指出，“今后，我们会继续在具体的谈判中采取客观和务实的态度，但我们绝不会放弃特殊和差别待遇这一发展中国家的制度性权利。此外，我们也不赞成把发展中国家地位与特殊和差别待遇分开来处理，皮之不存，毛将焉附”。因此，把握好多边发展议题的这一内核精神，参与未来的世贸组织改革，特别是潜在的产业补贴议题谈判，就不会迷失方向，才能更好地维护我国的主权、安全和发展等核心利益；同时，也有利于维护广大发展中成员的多边共同利益，支持以世贸组织为核心、以规则为基础的多边贸易体制。