新时代数字政府建设成效及转型路径探索

崔雪峰　吴志刚　周亮

摘 要：十九届四中全会的《决定》从国家层面首次明确提出数字政府建设。当前各级政府利用数字化手段开展新冠肺炎疫情防控、助力复工复产取得显著成效，但也面临一些亟待解决的问题，由此引出对数字政府建设的再认识。新时代数字政府的内涵伴随着我国信息化发展而不断变化和丰富，具有整体协同、平台支撑、数据驱动等特征。针对当前数字政府建设存在的难点痛点问题，建议从制度、平台、数据、标准、技术五个方面赋能，加快推进新时代数字政府建设。

关键词：数字政府;政府网站;互联网+政务服务

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2020）06-0023-04

十九届四中全会的《决定》明确提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。这是国家层面首次明确提出数字政府建设要求。这也为新时代各地区、各部门创新行政方式、提高行政效能、建设人民满意的服务型政府提供根本遵循，指明前进方向。

1数字政府助力新冠肺炎疫情防控

年初一场席卷全国的新冠肺炎疫情成为全国各级政府面临的头等大事。疫情防控过程中，各级政府如何进一步加快推进政府数字化转型，利用互联网渠道和数字化手段提升疫情防控能力和治理现代化水平成为各级政府部门面临的紧迫问题。2020年2月，中国软件评测中心选取32个省级政府及湖北15个市（含省直管市）为对象，调查各地利用互联网和信息化手段开展新型肺炎疫情防控与治理情况。

调查数据显示，抽查的47个地方几乎所有全部都通过网站和政务新媒体发布新型肺炎疫情防控信息，网站和政务新媒体成为疫情防控信息发布主平台。超过70%的地方政府网站和政务新媒体平台提供发热门诊、救治定点医院查询、行程查询、在线咨询等服务等便民服务。国务院办公厅电子政务办公室、国家卫生健康委员会、浙江、济南等多地、多部门创新应用大数据技术提高疫情防控工作精准化、科学化、智能化水平。上海、福建、湖北、湖南、广东等多地深化“互联+网政务服务”应用，推进政务事项网上办、指尖办。甘肃、浙江等地探索利用第三方应用开展移动办公。各地政府利用数字化手段开展疫情防控和复工复产方面取得显著成效。

同时，调查也发现各地政府在数字化战“疫”过程中也暴露出来一些不足。如，部分疫情防控信息数据质量不高、数据共享不充分、数据开放不到位、政企协同能力不高等，数字政府建设任重道远。这让我们有必要再次审视当前我国政府数字化转型或者说数字政府建设基本情况，深入理解新时代数字政府的内涵及特征，把脉数字政府建设存在的难点痛点，以期能够为各地系统性、科学化推进数字政府建设与发展提供参考。

2对新时代数字政府建设的理解

在全面理解新时代数字政府的内涵及特征之前，我们先梳理一下当前数字政府提出的现实逻辑，把握我国提出推进数字政府建设的政策意蕴。党的十九届四中全会的《决定》指出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。完善行政体制，职责明确、依法行政的政府治理体系的核心目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。而实现该目标的基本要求是各级政府要树立为人民服务、对人民负责、受人民监督的执政理念，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。具体内容主要包括三个方面：完善国家行政體制、优化政府职责体系、优化政府组织结构。其中，完善国家行政体制方面的主要任务包括健全部门协调配合机制、减少行政执法事项、实行跨领域跨部门综合执法、建设全国一体化政务服务平台等，任务要点涵盖了“互联网+执法”、“一网通办”、跨地区跨部门跨层级业务协同等。优化政府职责体系方面的主要任务包括深化行政审批制度改革、完善公共服务体系、运用互联网、大数据等技术手段进行行政管理的制度规则等，要点涵盖优化再造政务服务流程、完善一次告知、一窗受理、并联审批制度、建立政务服务好差评制度、全面推进政务公开等。优化政府组织结构方面主要任务包括统筹利用行政管理资源、扁平化管理等，要点涵盖集约化建设、组织管理扁平化。而实现上述任务及要点最直接、最有效的工具和手段就是推进数字政府建设，创新行政管理和服务方式，重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段，提高行政效能。这是当前我国政务实践领域提出数字政府建设的现实逻辑。

2.1新时代数字政府的内涵特征

新时代数字政府的基本内涵是什么，与以前的电子政务有什么区别和联系呢？中国的信息化建设是动态发展的，随着时代、环境、技术等因素变化而不断迭代优化。数字政府的内涵同样伴随着信息化发展而不断变化和丰富。我们认为，新时代数字政府是在以人民为中心发展理念指导下，以5G、区块链、大数据、人工智能等新一代信息技术为支撑，以政府服务场景为牵引，以政务数据治理为关键，通过重组政府架构、再造政府流程、优化政府服务，全面提升政府经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护履职能力，促进政府治理体系和治理能力现代化，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的新型政府运行形态。新时代数字政府是一种全新的政府运行形态，是一种创新的行政管理和服务方式，涉及制度创新、组织创新、管理创新、业务创新、技术创新等系统性、全方位的深刻变革，具有以下几个特征。

（1）数字政府是整体协同的政府。过去政府电子政务建设基本以政府部门为中心，各条各块自成体系、自我封闭、各自为政的现象较为普遍，在政务环节上对工作协调、业务协同等方面缺乏整合力度，政府提供给社会的政务服务多为碎片化的服务，服务效果始终没有实质性的突破，公众满意度一直不高。而现在我们探讨的以用户为中心的数字政府建设是一项系统工程，强调的是政府机构内部职能转变，打破以往地域限制、职能界限、业务阻隔以及数据壁垒，加强协作配合和工作联动，改造优化业务流程，形成业务协同、整体联动、资源共享的工作机制，政府需要改变过去大包大揽“自建自管”的做法，彻底摆脱部门利益和门户之见的束缚，逐步形成统一高效的政府部门整体化协同效应，并充分发挥社会专业力量作用，有序有力有效推动数字政府建设，实现为公众提供不受时空、层级、业务限制的“一站式提供”、“多渠道获取”的政务服务。

（2）数字政府是平台支撑的政府。过去电子政务由于缺乏有力的机制保障，业务部门只专注于本部门自身业务需求，跨区域、跨层级、跨部门、跨业务的数据共享开放体系始终未能形成。而现在的数字政府强调的是系统化、整体性的政府变革，注重数据治理、精准治理、智能治理。实现这个目标，在技术层面需要集约化的基础设施体系、互联互通的数据资源体系、高效协同的业务应用体系支撑。这就需要搭建一个通用的基础设施、数据资源、应用支撑大平台，为数字政府提供平台支撑服务。

（3）数字政府是数据驱动的政府。过去电子政务建设主要关注的是技术在提升行政管理方面发挥的作用，而没有意识到数据在促进部门业务协同、改善公共服务、提升国家治理能力方面的重要性。数据只是作为业务处理过程中的信息载体，一旦业务处理完毕，数据使命就完成了。再之，过去政府业务部门内部出于数据安全或自身利益的需要，在业务系统联通、数据资源共享、网站内容建设等方面存在“各自为政、条块分割、信息孤岛、数据烟囱”等问题，影响了电子政务发展水平的提升。而新时代数字政府作为一个整体性政府把数据作为推动政府数字化转型的核心驱动，具有极大的价值。当前数字政府建设的关键环节就是打破数据壁垒，消除信息孤岛，实现各部门、各层级的平台及信息系统有效整合、互联互通，政务数据无障碍地有序共享，形成以数据驱动业务整合、以数据创新场景应用的电子政务建设新模式。

2.2新时代数字政府建设关注点

可以看出新时代数字政府建设与以往传统电子政务建设存在着明显的差异。当前推进数字政府建设发展还需要关注以下几个方面内容。总结起来就是：“制度、协同、便民、智慧”这四个关键词。

制度。新时代数字政府建设的核心是制度建设。电子政务和数字政府建设的核心关键不在于技术，而在于制度本身，这也是十九届四中全会所谈到的制度优势是未来创新优势。通过制度的不断优化降低政府部门彼此之间的协调难度，技术是服务于制度落实的一种重要手段。

协同。新时代数字政府推进中的重要方向之一在于有效地破除层级、区域系统、部门、业务之间的壁垒，以人民为中心按照人民的需求，打造一体化的整体政府，这些都要依托于協同，依靠多个部门的协作、协调、协同。

便民。建设人民满意的服务型政府就要实现从管理向服务的转变，要解决服务便民性的问题，要依托实体政府改革实现线上和线下服务有机结合，要真正打造一个24小时不打烊的数字政府，实现政府部门公共服务均等化、可及化。

智慧。新时代数字政府是以数据为驱动的创新型的政府，各级政府积累了大量的数据，要把数据作为一种重要的资源加以利用，要创造用数据说话、用数据决策的工作方式，要通过数据多跑路减少老百姓跑腿，要通过数据的挖掘分析技术来帮助政府预先提供智能化的推送服务。

3新时代数字政府建设难点痛点

近年来，多地顺应国家信息化战略趋势积极推动政府数字化转型，探索和布局数字政府建设发展。截止2019年10月底，至少有10个省级地方政府出台并公开数字政府相关规划计划、方案意见，有22个省份成立政府数据管理相关机构推进本地数字政府建设。各地实践探索有力推动了政府治理模式创新，提高政府服务水平和社会治理能力，增强了政府公信力和执行力。虽然目前数字政府建设已经取得一定成效，但通过本次新冠肺炎疫情防控也发现仍然存在一些难点痛点问题影响当前数字政府建设进程，影响数字政府在提升治理体系和治理能力现代化中作用的充分发挥。这里再次进行一下梳理总结，具体表现在以下方面。

（1）数字资源体系建设方面。目前，有些政府及部门未建设规范的数据资源管理体系，或资源管理体系不健全，政务信息系统整合度不高，数据整合共享力度不够。政务数据质量方面，存在数据完备性不足、标准不统一、权威性不够、数据活性差等问题，影响数据有效、高效应用。在数据开放利用方面，存在政务数据开放及社会化利用不足、政务数据与社会数据融合共享机制不完善、数据权属不清等问题。

（2）应用支撑体系建设方面。应用支撑体系是支撑数字政府各类业务应用的应用支撑系统。在政府数字化转型中，一些地方数字政府应用支撑体系建设方面存在统一身份认证核验（如认证方式、认证源）难、电子证照共享度不高、统一支付渠道建设难度大、社会公共信用信息互联互通度不高、地理信息数据不统一、移动政务应用建设管理分散、新技术应用不充分等问题。

（3）业务应用体系建设方面。当前一部分地方政府数字化转型中，存在政府经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护的数字化应用水平不高、政府办公协同一体化水平仍有较大提升空间等问题。在“互联网+政务服务”方面，一些地方“一网通办”建设现状与国家的便企利民要求以及企业民众的实际需求之间还存在较大的差距。

（4）制度标准体系建设方面。制度标准体系在数字政府建设中发挥基础性保障作用。然而，当前数字政府建设中存在着制度规范缺失、制度更新落后技术创新、新旧政策法规冲突打架等现象，阻碍了数字政府建设深入发展。此外，在标准规范建设方面也存在标准体系不系统、标准不统一等问题，导致网络联通难、数据共享难、业务协同难现象难以根除，无法适应大数据发展要求。

4 新时代数字政府建设发展建议

针对当前数字政府建设过程中存在的难点痛点问题，建议各地在推进数字政府建设过程中明确建设推进思路、工作重点任务，确保数字政府健康、高效、可持续发展。

4.1建设发展推进思路

新时代数字政府建设是一项系统化的工程，不能以“头疼医头、脚痛医脚”的思路开展工作。通过对我国政务信息化建设多年的实践探索以及当前各地数字政府建设实践和难点痛点问题等情况进行梳理，将下一步数字政府建设推进思路概括为：围绕一个使命、实现两个目标、推进三个融合、加快四个转变、推动五个跨越、处理好六个关系。

围绕一个使命。即支撑国家治理体系和治理能力现代化。政府治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容，而智慧化的数字政府是政府治理现代化的重要标志和载体。支撑国家治理体系和治理能力现代化是我国政府数字化转型的核心使命，也是当前数字政府建设的中心任务。

实现两个目标。围绕支撑国家治理体系和治理能力现代化的核心使命，数字政府建设需实现两个目标。一是对内推动政府自身系统性、协调性的变革。政府数字化转型是以刀刃向内的改革驱动，通过数字政府建设实现政府治理理念创新、新技术创新、业务流程优化和体制机构的创新，进而实现政府自身的优化升级。二是对外推进人民满意的服务型政府建设。数字政府建设要把增进人民福祉作为出发点和落脚点，通过创新服务方式，运用现代信息技术手段提高政府履职能力，让老百姓更有获得感、幸福感、安全感，推进人民满意的服务型政府建设。

推进三个融合。要加强5G、大数据、人工智能、区块链等信息技术综合应用，推进技术融合。构建“大平台、大系统、大数据”一体化政务治理体系，推动跨层级、跨地域、跨系统的资源共享和业务协同，促进业务融合。推进不同部门的政务数据以及政务数据与社会化数据有序共享开放，加快实现数据融合。

加快四个转变。一是理念转变。由行政办公需求为主转向以服务公众需求为主。过去电子政务主要以部门管理为主服务政府内部。现在数字政府主要以人民为中心，强调以人民需求为导向，让老百姓获取服务更加便捷化、人性化、智能化。二是机制转变。统筹管理机制由分散建设为主转向协同共建共享。以往电子政务更多是分散建设，条块自成体系。当前，应按照中央要求建立适合本地的电子政务管理机制，统筹推进数字政府建设。三是动力转变。建设发展动力由项目驱动转向创新驱动。新时代数字政府建设充分利用新技术、新理念，注重流程创新、制度创新、模式创新，强化纵横联动协同治理，强化技术供给侧创新，以“制度创新+技术创新”推进“放管服”改革，推进服务型政府建设。四是模式转变。建设模式由政府投资建设为主向政府与社会投资双轮驱动转变。过去电子政务建设通常由政府投资主导建设，实行大包大揽。现在应逐渐摒弃传统建设方式，积极发挥市场作用，吸引优秀的互联网企业通过政企合作等形式参与数字政府建设。

推动五个跨越。数字政府建设是一项系统性工程，不是一个层级、一个地区、一个部门的事情，需要联合推进、整体部署。深化新技术应用，推动技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务是当前数字政府建设的关键环节和核心内容。

处理好六个关系。推进数字政府建设过程中，国家应重视协调处理好六个关系。一是传统政务运行模式与数字政府管理服务创新的关系。传统政务运行模式强调的是管理规范和内部行政效率。新时代数字政府建设强调的是公共服务、以人民为中心，关注政府对外服务方式的转变、服务质量的提升。二是中央与地方的关系。在数字政府建设中要厘清中央与地方权责分工、工作侧重的划分，解决好中央、地方之间的相互配合问题，解决好条块分割和职责交叉问题。三是线上和线下的关系。要加强线上服务与线下服务的深度融合，做到线上线下一套服务标准、一个办理平台。四是服务供需双方关系。要解决好服务供给方（各级政府机关）的服务供给能力和服务需求方的实际需求满足之间的关系。五是应用发展与安全保障的关系。应用发展为动力，安全保障是前提，两轮驱动才能有效保障数字政府建设健康、安全、高效、可持续发展。六是政府主导与社会参与的关系。数字政府建设运营中要把握好政府主导和社会企业共同参与之间的关系，既要充分发挥市场主体参与建设的积极作用，又要把握好政府的主导作用，防止被“技术绑架”。

4.2五方面赋能数字政府建设

针对当前数字政府建设在数据资源、业务应用、制度规范体系建设等方面存在的问题，遵循新时代数字政府建设推进思路，建议下一步数字政府建设应加强从制度、平台、数据、标准、技术五个方面赋能，加快推进数字政府建设。

（1）制度赋能。制度规划是实现数字政府规范发展的前提。规范数字政府建设的制度包括政务服务管理制度、数据资源管理制度、安全管理保障制度、运营维护管理制度、绩效考核评价制度等等。只有制度体系完善了，才能将数字政府建设的各项任务有效分解、合理分工，解决数字政府建设过程中政府部门治理能力有效合理配置、解决线上线下服务流程的规范等问题。加快数字政府相关配套法律法规的“立改废释”，健全完善制度体系是数字政府建设的基础性保障。

（2）平台赋能。新时代数字政府强调系统化、整体性政府变革，注重数据治理。从技术层面需要搭建一个通用的基础设施、数据资源、应用支撑平台，为数字政府提供平台支撑服务。应全面推动全国数据共享交换平台、一体化在线服务平台和互联网监管平台以及政府网站集约化平台建设。通过集约化平台建设打通数字政府运行的“数据经络”，疏通“神经网络”通道，实现“一个号、一张网、一扇门、跑一次”办成所有事。

（3）数据赋能。数据是数字政府建设的基础资源，高质量数据是保障数字政府建设目标实现的核心要素。以数据驱动业务整合、以数据创新场景应用是當前数字政府建设的重要特征。各地应积极推进政务数据跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务有序共享，实现网络通、数据通、业务通，提高行政管理、公共服务水平，实现让数据多跑路、群众少跑腿。加强政务数据与社会数据融合应用，打破数据割据，构建全社会数据开放共享体系。加强政务数据资源社会化开发利用，释放数据红利，促进大众创业、万众创新。

（4）标准赋能。加快数字政府建设标准体系建设，研究编制数字政府建设发展指引，制定完善数字政府基础平台建设标准、数据资源标准规范、政务服务管理标准、安全管理标准、技术应用标准等等各类配套标准规范，推进数字政府建设走入标准化、规范化、制度化轨道。

（5）技术赋能。加快新技术在数字政府建设中的创新应用。创新运用大数据技术提升社会治理精准度、提高辅助决策科学化水平。利用5G技术提供办事“秒批”服务，让公众感受政府服务的“毫秒”速度。探索利用区块链技术实现政府办事、政府监管的全过程留痕且不可篡改，提高政府办事、监管效率。利用人工智能技术在身份认证、智能客服、服务推荐、辅助决策等政务领域的创新应用，为社会公众提供人性化的温情服务，让社会公众感受政府服务的“温度”。