战后国民政府的城市治理困境——以上海垃圾治理工作为中心

楚浩然

(上海大学 文学院，上海 200444)

垃圾①作为影响城市市容与环境卫生的重要因素，既与市民生活息息相关，也是市政现代化需要解决的重大问题。有关上海公共卫生事业与市政现代化的讨论早已进入学界视野，涉及近代上海垃圾治理的相关研究也已颇为丰硕， 其时间点多集中于抗战前，而较少研究战后的垃圾治理工作。②且前人的研究成果主要着眼于垃圾对“公共卫生”的影响，有关垃圾的“城市治理”则仍有一定探讨空间。

战后上海政治、经济局势剧烈动荡，国民政府面临着严峻的城市治理形势，而垃圾问题是国民政府战后城市治理的诸多问题之一。在战后上海的城市治理过程中，国民政府与其他参与主体如何实现调和，从而解决垃圾问题，此即本文探讨的核心。本文拟对战后国民政府在沪垃圾治理过程作初步的史实梳理，以此窥见国民政府全面接管上海后垃圾治理工作之下所反映的城市治理困境。

一、接管时的严峻形势

日本政府与汪伪政府在1943年7月30日与8月1日相继完成了法租界、公共租界的“交接”仪式，上海开埠以来“一市三治”的格局至此消失，但其实质仍处于日本人的控制之下。直至抗战胜利后，国民政府才最终实现了对上海的全面管控，真正意义上的、完全由国人管理上海全市的市政工作即由此开始。有关市容的整治既是市政建设的关键程序，更是城市有效治理的必经途径，而垃圾作为市容整治的重要内容，对于加快市政现代化进程有着重要意义。但接管上海后国民政府却面临着政策法规约束力不足与卫生运动流于形式、宿积垃圾过多、清洁工具与清除夫役不敷应用等一系列问题。

第一，日伪政府卫生机构的管理不善导致了政策法规的约束力不足与卫生运动的流于形式。战时的垃圾治理工作由1942年建立的伪上海特别市政府卫生局统一管辖，尤其在战争后期，各项工作陷入停滞状态。在政策法规方面，日伪政府于1944年12月颁布《污物扫除条例》与《污物扫除条例施行细则》，规定住户有扫除污物、保持清洁的义务，垃圾应倾倒指定地点或容器内，不得任意弃置[1]58。此外，1941年日伪政府卫生局曾拟定《上海市卫生运动办法》，对举办卫生运动做出相关规定，从1941年至1944年，共举行了4届夏令卫生运动大会。但由于战争影响，日伪政府治下的政策法规流于形式，卫生运动则多以宣传为主，未见实际成效[1]265。

第二，国民政府接收上海时宿积垃圾数量达万吨有余，“堆积之垃圾，十步一堆，五步一裘，不但有碍市容，影响观瞻，且易造成疫病滋生，危害市民健康”[2]。其中以南市闸北垃圾堆最为严重，“屋宇十九被毁，残垣败瓦，遍地皆是，荒芜日久，竟供倾积垃圾之用，愈堆愈广，高及数尺者有之，迄仍恶化，污秽不堪，行经其处，臭气冲鼻”[3]。而里弄作为市民日常生活的重要空间，往往成为垃圾堆积的死角。例如在南市的旧仓街开明里四弄口，大量垃圾堆积于人行道旁，狼藉满地③。又如八仙桥恒茂里因扫弄人两个月未至，垃圾遍布弄口内外，堆积如山，秽气四溢④。而位于重庆中路大沽路的老马安里更是“垃圾满地，终年堆积，出清之日极少，臭气熏天，不堪举步”⑤。

此外，里弄中的垃圾箱或为损坏，或不敷应用，也是里弄垃圾堆积的原因之一。闸北区香粉弄为通往南京路要道，因此日伪政府将该弄以铁丝网隔断，导致弄内东段无垃圾箱可用，而日伪政府又未增设，居民垃圾无处倾倒，以致弄内垃圾堆积，臭恶不堪⑥。再有如曹杨路280弄弄口垃圾箱不仅要容纳弄内住户的垃圾，且因附近垃圾桶少的关系，还要容纳附近的店家、住户的垃圾，但垃圾箱容量实在有限，所以垃圾箱旁垃圾高堆，臭气四溢[4]。

第三，国民政府在清理过程中一大难题，即清洁工具与清除夫役的不敷应用。战后的清洁工具数量较之战前相去甚远，由表1即可见其一斑。

资料来源：《上海市卫生局工作报告 续(1945年9月—1946年3月)》，《上海市政府公报》1946年第3卷第8期，第164页。

由表1可见，在清洁工具方面，战前原有卡车70辆，马车70辆，塌车、木车共1517辆，战后能使用者仅有卡车22辆，马车29辆，塌车木车500辆，不及战前半数，战前原有驳船约20只，也随着战争的爆发而消失。此外，由于路面高低不平，车辆往返十分容易损坏，且修车材料缺乏并无预备车辆代替，致使短时间内损坏车辆无法及时修复。

表2 抗战前后清除夫役比较

资料来源：《上海市卫生局工作报告 续(1945年9月—1946年3月)》，《上海市政府公报》1946年第3卷第8期，第164页。

从表2中可知，战前全市共有清道夫及垃圾夫4973人，战后仅有3277人，较战前减少了约三分之一。在战后垃圾日产量由2160吨增至2500吨的情况下，政府需以不及战前半数的清洁工具与三分之二的清除夫役来维系全市的垃圾清运，其困难可想而知。

二、垃圾治理工作的推进

整治市容是新生活运动的重要内容，上海新生活运动始于1934年，但其推行因“八一三”淞沪会战的爆发而中断。抗日战争胜利后，整治市容于新生活运动复行的背景之下再次重提。1946年2月，市长钱大钧在纪念新生活运动12周年的广播演说中对市容的整治提出了“由接收而整理，由整理而建设”的要求，认为“整饬市容的结果如何，可以作为实践新生活有无诚心的一种测验”[5]。垃圾的治理是市容整治的重要组成部分，宿积垃圾数量的多少则关乎市容的整洁与否。垃圾治理工作的基础是相关机构组织的完善，因此，重建环境卫生机构亟待推进。

环境卫生机构的重建始于1945年9月成立的上海市政府卫生局，其下设立的环境卫生组，负责“道路公共场所清洁卫生之调查督导事项”[6]。环境卫生组成立后不久，同年11月清洁总队建立，同时根据各区不同情况设立中队及分队，执行具体清扫事务。[7]1946年4月，上海市卫生局设立清洁所，以推进垃圾驳运、粪便清除及公厕管理等事宜[8]。在决策咨询机构方面，上海市卫生局于1945年11月设置清洁委员会，管理全市的垃圾清除工作，其中清洁委员会由市党政有关机关、法团、卫生局代表与地方人士充任[9]。在清洁委员会基础上，清道清洁管理委员会于1946年6月成立，更为注重除卫生局之外的外部人士参与⑦。至此，上海市卫生局已形成由环境卫生组主管行政，清洁总队、清洁所执行业务，清道清洁委员会负责咨询的环境卫生机构体系。

在环境卫生机构逐步建立的基础上，制定相关法规以督导市民遵守其规定，则显得尤为重要。1945年11月上海市政府颁布《上海市经常保持清洁办法》，加强了卫生局与警察局之间的配合，规定除在警察局总局设置卫生警察外，加重了各分局行政警察的卫生任务，以负责监督环境卫生事宜[10]。针对垃圾任意倾倒的问题，上海市卫生局于1946年5月颁布《上海市垃圾倾倒办法》，规定每日5时起，东至黄浦滩，南至徐家汇路，西至华山路，北至中正路的各商店居户听到垃圾卡车马车摇铃后，应到达门首或弄口将垃圾倒入垃圾车内。此区域以外者应将垃圾倾入容器不得任意倾倒，直至垃圾车辆驶至。全市范围内违反规定者处以5日以下拘留或30元以下罚款⑧。

对于战后清除夫役、清洁工具不敷应用的问题，上海市政府也采取了相关措施。战后清除夫役数量的骤降给政府的垃圾治理工作带来了极大困难，但例行补充清道夫与垃圾夫却无法满足全市垃圾的清运。为此，上海市政府通过动员战俘与难民等方式，补充清除垃圾的人力。1946年4月，卫生局制定了利用日俘清除宿积垃圾的计划，规定由专门技术人员督导，警察局卫生局共同派员指挥，于5月1日起开展清除工作⑨。此外，1946年7月，上海市卫生局发动苏北难民150余人，会同漕河泾游民习艺所扫百余人与清道夫共同清理宿积垃圾[11]。这些措施暂时缓解了初期垃圾清理人力不足的问题，取得了一定效果。同时，上海市政府设法多方补充清洁工具，截至1947年5月已增加垃圾卡车50辆，手车511辆，小木车200辆，与战后接收时相比，清洁工具数量已有所提高⑦。在垃圾容器方面，上海市卫生局规定每户应自备垃圾桶用于倾倒废物，破损时自行更换。[12]而居民用于日常倾倒垃圾的垃圾箱在接管时多有损坏，为此上海市卫生局规定每一里弄应按居民多寡设置水泥垃圾箱，其样式为卫生局统一规定，市民可选择申请登记交商承造，也可依据样式自行筹建，由区公所督导完成⑩。

为保证环境卫生工作的有效推进，上海市卫生局积极推行清洁区制，拟运用保甲系统来维持街道与户内清洁，再次强调居民、店户自备垃圾桶，将垃圾倾倒于桶内，由清道夫摇铃收集，各保甲长负责督导街道垃圾则由清道夫打扫，由区公所负责督导[13]。此外，由于战时积宿垃圾多位于里弄偏僻角落，1947年9月上海市卫生局制定了《整饬里弄清洁办法》，规定各住户应将垃圾倒入垃圾箱内，由各保甲长负责通知居民负责清洁卫生，并派清洁总队督察员一人报告各里弄的清洁状况。同时设立专用电话，规定堆积于偏僻角落的里弄垃圾市民应电告清除。

在卫生运动方面，1945年底上海市卫生局举办年终大扫除，印制大扫除告市民书、市民须知及清洁标语5万张，分发全市民众，规定由卫生局负责街道清洁，各区办事处清扫里弄，户宅清洁则由各警察分局、童子军与青年团督导市民自行清扫。此外，1946年6月，上海市卫生局制定《夏令卫生运动实施办法》，设立清洁检查队，由清洁委员会派员领导各市民团体组织，负责相应清洁检查工作，规定举行夏令卫生运动宣传周、筹办卫生展览会并举行卫生竞赛运动[14]。针对卫生竞赛，上海市卫生局于1946年11月制定了《上海市清洁卫生竞赛实施办法》，规定户外里弄应无垃圾及狼藉现象，户内地面也应打扫清洁。同时规定户外清洁竞赛以保为单位每旬由区卫生委员会派代表视察，户内清洁则由甲为单位每旬由保甲推派代表视察，并列甲乙丙丁等级分别给予奖惩[15]。

三、出现的问题与国民政府的因应

在国民政府治下，如果说各项工作起步时还尚称努力，但随着时间的推移，一系列问题纷至沓来。最终，政府与市民之间若即若离，垃圾治理工作也与国民政府的理想相去甚远。

战后的清道夫间有老弱，垃圾夫多为少壮，虽为“公役”，不仅工作时间极长，且劳力巨大、待遇低下。由于人数不足及工具的缺乏，清除夫役每日延长工作达三四小时不等，加之垃圾码头或堆场路途遥远，垃圾车容量较多，实为费时费力，在工资待遇方面每月收入难以维持温饱，因此索费、“搞副业”等事情随之而来[16]。对于清道夫索费，卫生局曾三令五申，多次规定若有清道夫额外需索，市民应电知当局，但依然难以禁止[17]。如果说额外的需索事小的话，那么“搞副业”——垃圾车用来运蔬菜与黄鱼，实在令人匪夷所思。1947年1月8日《申报》的一则报道写道：“市区垃圾堆积如此之多，而卫生局不尽力清除，反而在每天清晨，利用垃圾车在打浦桥至渔市场之间装载蔬菜，带菜贩黄鱼做生意。”[18]对此，市卫生局将相关涉事垃圾车夫罚薪或革职，但由于垃圾车运蔬菜获利极大，每月可入四五十万元，远超本业6万元的工资，而垃圾车夫待遇实在太低，卫生局恐影响日后垃圾清运，未敢操之过急[19]。而清道夫也曾以罢工要求增加工资。1946年3月，卫生局对清道夫承诺“每月给予生活津贴4万，薪金45元依160倍计算，外加米6斗”，但直至5月，不仅薪金未照规定发给，且将米以远低于市场价格改发现金，使清道夫们十分不满[20]。为此，3000余名清道夫于18日举行罢工，列队至卫生局请愿，要求卫生局履行当初的承诺。而卫生当局则认为清道夫因通过正当途径提起诉求，不得以罢工威胁政府，为此当局极为震怒，要求清道夫限时复工，但清道夫未有所动[21]。由于街头垃圾愈积愈多，卫生局最终允许将清道夫5月的薪金提前发给，并每人拨发救济金3万元，米贴则折合市价发放，清道夫至25日全部恢复工作[22]。这次罢工历时7日，造成了垃圾的大量堆积，据统计达3700吨，严重影响了城市的环境卫生[23]。

市民的日常生活是垃圾的主要来源，为规范市民行为，卫生局曾多次制定相关法规，加大巡查力度，但违反规则的事件时有发生。由于前卫生局罚款数目过小，往往“任何人把一筐垃圾当街一倒，拿出1000块钱，教给警察”，因此卫生局将罚款数额提高至1万至5万元[24]，后又规定一次处罚后，第二次加重罚款，第三次拘留[25]，但由于警力不足加之保甲配合不力，始终难以有效约束。此外，卫生运动难有成效也是国民政府面临的一大难题。1946年8月19日《文汇报》的一篇报道对7月初旬开始的清洁卫生竞赛提出“宣传是宣传，事实还是事实”的看法，认为自从卫生局宣传全市分区清洁竞赛后，市民天天盼望着竞赛后垃圾状况的改善，但“今天盼到明天，垃圾仍然堆积如故，有增无减，并未清除”，“一个月的分区清洁竞赛，成果何在？”[26]此外，1947年11月的一次清洁周过后，“沿苏州路近大堆栈的陋巷中，有的是栗子壳，果皮，继各式各样名目繁多的垃圾，再向南行，老北门一进去，触眼便是垃圾”[27]。由此可见，政府发动的清洁运动片面于宣传，难以发动群众，卫生运动过后的清洁状况也未能令人满意。

此外，虽然战后初期卫生局采取了一定措施，工具不足的情况也有所改善，但较之战前数量仍相差巨大。随着垃圾治理工作的受阻，市内宿积垃圾与日俱增，市政府虽多次借款购买清洁工具，但苦于经济拮据，未能大量补充。加之当局的不注意维护，车辆多有损坏，难以修缮，清洁工具无法维系全市的垃圾清运。与此同时，战后的垃圾驳运也难称满意。战后上海垃圾的驳运由市政府招商承办，随着市内垃圾的不断增多，包商为经济利益所驱使，垃圾倾入黄浦江也愈发严重。1947年4月15日，浚浦局即查获包商唐蕴光将垃圾倒入黄浦江中，政府罚款190万元并另行招标[28]。但另行招标并未禁绝此事，5月14日，包商刘国祥亦趁黑夜将垃圾倾入江中，为水上警局日晖桥派出所查获[29]。垃圾倾江事件仍不断发生，颇令卫生局感到苦恼。为制止垃圾倾江，政府早有规定，“第一次罚一日之包价，第二次照第一次加倍处罚，第三次除照第二次加倍处罚外，并没收其保证金及取消其承包权，责令清除竣事”。国民政府也曾尝试将垃圾驳运事宜收归自办，但因“驳运赴滩至少需轮船3艘及特制之驳船70艘及大宗起卸工具方可运营裕如，现市库支绌，一时难接办”，将收回自办日期从1946年4月延至7月，由于情形实在困难，收回自办计划最终搁浅，仍由招商承办[30]。后因财政状况的恶化，垃圾驳运无人问津，政府不得不再次提及自行办理事宜，于1949年2月成立垃圾驳运大队，雇工驳运垃圾。但受到战争影响且财政状况不佳，垃圾驳运队的清运能力较前包商大打折扣，市内垃圾堆积难以出清，堆积如山。

垃圾治理过程中出现的一系列问题困扰着国民政府，“上有政策，下有对策”，政府在处理各种问题之中疲于奔命，各种政策的推行更是“亡羊补牢”，战后国民党上海政府的垃圾治理工作最终陷入困境。

四、余论

战后上海的垃圾治理工作，是上海战后特殊时代背景的缩影。在治理过程中政府始终尝试渗入市民日常生活，力求有效治理。在政府主导下，重建机构、颁布法规、发动卫生运动等有序推进，但随着政府与市民之间的互动却出现隔阂，各种问题纷至沓来。面对这些问题，政府缺乏强有力的解决措施，只是在巨大的缺口之下“缝缝补补”，而对政府与市民日常生活之间的张力却难以望其项背，无法实现广泛的社会参与。最终，战后上海的垃圾治理以失败告终，究其原因大致有以下三点：

其一，经费不足。战前租界与华界清道经费共约260万元，按1947年物价，如按1万倍计算，应月支26亿元，而1947年全年清道经费预算仅为77亿元有余，与战前相比大打折扣⑦。正因为经费的不足，上海的垃圾治理工作举步维艰：垃圾车损坏无钱修理，清道夫与垃圾夫工资待遇低下，无法负担包商的垃圾驳运费用……随着国民政府经济上的崩溃，政府无法采取有效的措施，只能任凭市区垃圾不断堆积。

其二，保甲制的局限。上海开埠前曾实行保甲制度，但由于开埠后租界的存在难以继续运行，因而名存实亡。保甲制度于日伪时期在上海里弄中重建，由战后国民党上海市政府继续实行，但作为现代社会基层控制的保甲，此时并未完全置于国民政府的监控之下，加之上海里弄流动而非稳定的特性，其有效性大打折扣[31]。战后上海的垃圾治理工作对市民日常生活的渗透往往取决于保甲所发挥的作用，但由于保甲作用的局限，国民政府的政策难以真正下达，保甲也未能起到监督与制约市民的作用。市民的日常卫生行为缺乏有效的基层监督，这也是造成国民政府采取措施实效不佳的重要原因。

其三，市民环卫意识的欠缺。住户任意倾倒垃圾，行人随地抛掷废物时而可见，尤其在国民政府统治后期已成常态。在日产垃圾数量已十分庞大的基础上，市民环卫意识的欠缺更是加大了国民政府的治理难度，垃圾的随意倾倒与抛弃不仅影响道路清洁，且往往位于偏僻角落，使清道夫顾此失彼而难以出清，造成垃圾的堆积。市民的卫生习惯非一朝一夕可养成，政府也认为“必须用各种方法广事宣传，使市民耳濡目染，渐渐养成清洁习惯”⑦，但在实际工作中困难极大，难以奏效。

虽然国民政府的垃圾治理工作困难重重，但因垃圾事宜事关市民生活甚巨，其治理工作不可谓不努力。1949年5月21日已是上海战役进行之时，卫生局仍在部署扩大清洁运动，筹拨经费进行卡车保养并开设垃圾堆场[32]。但国民政府的努力却成为无用功，垃圾治理工作逐步脱离了政府控制的轨道，有效治理最终成为空谈。新中国成立后，中国共产党领导下的社会运动使市民广泛参与其中，实现了垃圾的有效治理。而改革开放以来现代化进程的日趋加快，使上海彻底摆脱了“垃圾城”的困扰。

注 释：

①本文所指垃圾范围限于城市中的居民生活垃圾。居民生活垃圾一般指城市垃圾中由市政环境卫生部门负责清扫、收集、运输和处理、处置的部分，包括由居民家庭生活直接产生的垃圾，街道和公园等公共场所清扫的垃圾、事业单位公务和生活服务垃圾、商店营业活动产生的垃圾等。不包括市政修建渣土，食品加工业废弃物，集中供热、供暖锅炉燃料废渣等。(参见《环境科学大辞典》编辑委员会编：《环境科学大辞典》，北京：中国环境科学出版社，2008年，第381页。)

②相关研究主要有Kerrie Macpherson，AWildernessofMarshes：TheOriginsofPublicHealthinShanghai，1843-1893，Hong Kong：Oxford University Press，1987；朱德明：《近代上海租界卫生史略》，《中华医史杂志》1996年1期；朱德明：《三十年代上海公共租界环境卫生治理概况》，《中华医史杂志》2001年第2期；刘岸冰：《近代上海城市环境卫生管理初探》，《史林》2006年第2期；彭善民：《公共卫生与上海都市文明(1898—1949)》，上海：上海人民出版社，2007年；廖大伟，罗红：《从华界垃圾治理看上海城市的近代化(1927—1937)》，《史林》2010年第2期；严娜：《上海公共租界卫生模式研究》，博士学位论文，复旦大学，2012年；罗振宇：《上海工部局公共卫生管理研究(1954—1937)》，博士学位论文，华东师范大学，2016年；严娜：《以“卫生”之名的扩张——上海公共租界近代卫生体系的形成》，《复旦学报(社会科学版)》2019年第5期。其中彭善民在《公共卫生与上海都市文明(1898—1949)》中以公共卫生的视角探讨了战后上海清洁区制的推行、里弄卫生管理与垃圾处理的状况。

③《关于清除南市区旧仓街开明里垃圾》，1946年1月，Q131-4-2337，上海市档案馆藏。

④《关于清除八仙桥恒茂里垃圾》，1946年2月，Q131-4-2342，上海市档案馆藏。

⑤《关于清除老马安里垃圾》，1946年1月，Q131-4-2343，上海市档案馆藏。

⑥《为老闸区第一联保第四保保长呈请设置垃圾箱等》，1945年12月，Q400-1-3647，上海市档案馆藏。

⑦《上海市清除垃圾工作报告》，1947年2月，Q400-1-3612，上海市档案馆藏。

⑧《上海市垃圾倾倒办法》，1946年5月，Q400-1-1374，上海市档案馆藏。

⑨《上海市利用日俘修补道路清除污秽计划》，1946年4月，Q400-1-2611，上海市档案馆藏。

⑩《推动市民砌造里弄垃圾箱会议记录》，1946年1月，Q400-1-3647，上海市档案馆藏。