政策对长春市农业农村发展的影响及评价

李晓文 田乙慧 张天柱

摘要    基于可视化云分析法，对长春市农业农村发展相关的83份政策、规划文件中的关键词进行词频统计，排在前5位的热词分别为“科技”“文化”“制度”“加工”和“资金”。农业政策的发布和实施明显促进了长春市农业现代化的发展，加快了新农村建设步伐，但还存在乡村发展动力不足、农民增收困难等问题。建议结合乡村自身优势和特点，抓住政策红利，寻找长春市乡村发展的内生动力源，拓宽农民增收渠道。

关键词    农业农村发展;可视化分析;政策演变;吉林长春

中图分类号    F323        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）12-0240-04                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

Impact  and  Evaluation  of  Policies  on  Agricultural  and  Rural  Development  in  Changchun  City

LI Xiao-wen 1    TIAN Yi-hui 1    ZHANG Tian-zhu 1，2 *

（1 Institute of Agricultural Planning Science， China Agricultural University， Beijing 100083; 2 College of Water Conservancy & Civil Engineering， China Agricultural University）

Abstract    Based on the visualization cloud method， the key words in 83 policies and planning documents related to agricultural and rural development in Changchun City were counted. The top five hot words were science and technology， culture， regulation， processing and funds. The promu-lgation and implementation of agricultural policies had obviously promoted the development of agricultural modernization in Changchun City and accelerated the pace of new rural construction. However， there were still problems such as insufficient rural development power and difficulties for farmers to increase their income. It was recommended to combine the advantages and characteristics of the village itself， seize the policy dividend， look for the endogenous power source of rural development in Changchun City， and broaden the channels for farmers to increase income.

Key words    agricultural and rural development;visual analysis;policy evolution;Changchun Jilin

改革開放以来，在一系列农业农村相关政策指导和推动下，农业生产、农村面貌、农民收入都发生了翻天覆地的变化，“三农”发展取得可喜成绩。国内农业农村相关政策演变大致分4个历程。一是家庭联产责任承包阶段（1982—1984年）。建立了以家庭联产承包责任制为主要形式的农业生产方式，开启了以公有制为主体的多种经济成分并存的发展格局[1]。二是农业市场化和乡镇企业发展阶段（1985—1998年）。开始将市场机制引入到农业和农村经济发展中，鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇企业，农业生产结构、农村经济结构趋于多元化，乡镇企业也得到蓬勃发展。三是农村改革深化期（1999—2016年）。包括全面取消农业税，稳定土地承包关系，建立新型农村社会养老保险，建设社会主义新农村等政策[2]，保护农业生产、支持农民增收、减轻农民负担和促进农业发展。四是农业农村现代化和新农村建设阶段（2016年至今）。重点破解“三农”问题，先后调整了农业补贴政策，实行农村承包地“三权分置”，实施乡村振兴战略等。本文通过对长春市农业农村相关政策的可视化分析，来探讨相关政策对长春市农业农村发展的影响评价。

1    国家政策对长春农业农村发展的影响

农业农村政策对长春市乡村振兴具有较强的导向和调节作用[2]。农业农村政策可以调控农产品的供求关系，调节粮食价格，通过种粮直接补贴、农机购置补贴、良种补贴等政策调节农民收入;有效引导资金流向农业农村，改善农村基础设施和人居环境;调整农业种植结构，指引农业产业发展方向，调动农业经营主体的积极性;确保粮食主产区的地位，全面推进农业农村现代化和乡村振兴。

改革开放以来，国家和地方出台了大量政策文件，显著促进了长春市乡村经济发展，长春市农业和农村也发生了翻天覆地的变化。主要表现在以下几方面：一是国家推行家庭联产承包责任制时期，国务院决定在东北三省建设商品粮基地，长春市外五县被列为其中。二是国家加快发展乡镇企业及工商业时期，东北老工业基地在加快改造，综合开发农业资源，发展深加工，形成全国重要的重化工基地和农业基地。三是农村改革深化期，东北老工业基地不断振兴。2002年，江泽民提到要支持东北地区等老工业基地加快调整和改造。2003年国务院正式启动实施东北地区等老工业基地振兴战略。2003—2016年，国家先后出台了一系列继续支持和完善东北地区等老工业基地振兴的重要文件和新举措，重点在国有企业改革、产业发展、农业农村基础条件建设、对外开放、对口合作等方面。吉林省和长春市在机制体制改革、产业结构调整、农民增收、就业创业、脱贫攻坚、民生改善等方面出台相关的政策，推动乡村发展。四是国家加快推进农业农村现代化和新农村建设时期，长春市重点从产业、人才、文化、生态和组织等方面进行乡村振兴。

2    长春市农业农村相关政策的可视化分析

2.1    詞频分析与可视化云图

词云（ Word Cloud） 是指对文本中出现频率较高的“关键词”予以视觉上的突出，形成 “关键词云层”或“关键词渲染”。这种表达方式可以过滤掉大量的文本信息，以快速领略文本主旨[3-4]。基于词云分析方法，对国家、东北、吉林省和长春市与农业农村相关的83份政策、规划文件中的关键词进行词频统计和词云可视化分析，共选择了40个关键词（表 1）。

结果发现，排在前5位的热词分别为“科技”“文化”“制度”“加工”和“资金”，其中出现频率最高的为“科技”。在农业产业方面，提到最多的是“加工”，共提到865次，其次为“产业融合”;在农业生产方面，比较重视“环境保护”和“农产品质量安全”，提及次数分别为170次和148次;在农业经营方面，“科技”提到的最多，为1 817次，其次为“品牌”，提到629次;在新农村建设方面，排在前3位的分别为“文化”“扶贫”和“乡村振兴”，提及次数分别为898、433、247次;在农业的发展定位方面，“农业现代化”提及次数最多，为262 次，其次为“绿色有机农业”;在其他方面，“制度”和“资金”提及较多，分别为873次和797次。

2.2    热词分析与发展方向研究

分析热词的变化情况有助于把握政策文件核心思想脉络，同时新出台政策文件中的新热词能够反映相关领域的新指向[5]。因此，选取与长春农业农村比较相关的15个热词，并对近5年这15个热词出现的频率（表2）进行对比分析。

结果发现，这15个热词在2016年和2017年出现的频率较高，其中，每年“加工”“资金”“品牌”和“扶贫”这4个热词的出现频率较高。这4个词基本反映了长春市农业农村现状和特点，继续以农产品加工作为长春市第二大支柱产业，加快农产品品牌建设，加大资金扶持，重点落实健康扶贫政策，促进农村增收和经济快速增长。这15个热词变化波动比较大的有4个，分别为“资金”“扶贫”“乡村振兴”“返乡创业”。“资金”和“扶贫”这2个词，2015—2017年出现频率逐年大幅度增加，但2018年急速减少。2013年习近平提出“精准扶贫”这一概念以后，加大资金扶持，全面实行脱贫攻坚;“乡村振兴”一词，2015—2017年出现频率没有变化，但在2018年急速增加，主要是由于2017年国家首次提出乡村振兴战略，在2018年国家和省市分别编制《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，并大力实施;“返乡创业”一词，2017年提及次数最多，其他年份没有明显变化，这是因为2017年吉林省专门针对农民工等人员返乡创业出台了文件，为返乡创业人员提供培训和资金等支持，促进农民增收。

从热词的来源（表3）来看，这15个热词在吉林省和长春市出台的政策中出现的频率高于国家和东三省。国家对“乡村振兴”比较重视，在党的十九大报告中首次提出“乡村振兴战略”，在2018年和2019年“中央一号”文件中对乡村振兴的目标任务作出明确指导，随后一系列乡村振兴相关政策相继部署落地;吉林省关注点在“资金”和“扶贫”方面，2017年吉林省针对15个贫困县整合扶贫发展资金、财政涉农资金支持贫困户发展棚膜经济;长春市的政策中对“加工”“品牌”“互联网”“龙头企业”这4个热词提及的次数明显高于国家和吉林省，长春市农产品加工业已经成为长春市继汽车产业之后的第二大支柱产业，长春市正在向世界级农产品加工基地大步迈进。

3    相关政策对长春市农业农村发展的影响评价

3.1    政策对长春市农业三大体系的影响评价

3.1.1    农业政策持续强化长春市农业生产体系。从2003年开始，吉林省和长春市也相继出台了一系列强有力的政策措施支持长春农业生产，内容主要涉及高标准农田建设、农田水利建设、农业机械化生产、农产品质量安全、耕地治理与保护等方面。长春市在政策的推动下，农业生产取得了一定的成效，主要体现在以下几个方面：一是长春市超额完成了高标准农田建设任务。从2016年开始，长春市对省下达的高标准农田建设任务都能超额完成。长春市通过高标准农田建设，耕地质量有较大提升，到2017年全市高标准农田面积达47万hm2，占耕地面积的比例只有36%左右。二是农业生产水利设施条件得以改善。长春市朝阳区、双阳区等区积极建设农田水利设施，老旧设备逐步换代更新，农业灌溉条件得到了较大改善。2017年，全市现有大中小各类水库196座，总库达容26.2亿m3，建成万亩以上灌区28处，拥有机电井2.9 万眼，有效灌溉面积达23.48万hm2，占总耕地面积的21%。目前，拥有灌溉、排涝设施的行政村占全市行政村总数的67.49%。三是农业机械化水平提高至86.5%。政策推动长春农机购置、技术创新以及农机服务组织发展迅速，机械化水平得到较大提高。2018年，长春市共落实农机购置补贴资金35 218万元，农机化作业服务组织达到3 379个，拉动农民投资超过10亿元，长春农业综合机械化率提高到86.5%。关键环节农业机械发展迅速。农民购买玉米、水稻收获机械、免耕播种机械、深松机械的积极性明显提高，对长春市农业机械化的均衡、快速发展起到了极大的推动作用。四是绿色优质农产品生产力度逐年加大，农产品质量逐步提升。长春市“三品一标”取得了较好的成果，“三品一标”产品已被广大消费者认可，品牌效应带动生产加工企业快速发展，生产基地规模逐步扩大，品种和产量不断增加，销售形势明显改善，经济效益明显提高。2017年，长春市绿色有机农产品认证达400个以上。2018年长春市对农产品质量提出更高的要求，启动绿色有机农业示范区、水稻控药控水示范区和玉米农药使用量减量示范区建设，新增绿色有机环境监测面积达6.33万hm2，农产品质量监测合格率保持在97%以上。五是耕地质量标准等级得到较大提升，土壤地力标准得以提升。长春市在推进增粮能力建设中，结合大型田间整治项目，普遍组织开展了培肥地力的沃土工程，主要采取秸秆还田、保护性耕作、农机深翻深松整地、增施农家肥、中低产田治理改造等综合性措施，耕地质量标准等级得到较大提升。

长春市农业生产虽然在政策驱动下有较大提升，但还存在一些问题。政策的不连续性和多变性，如玉米补贴和黑土地保护补贴减少，对农民增收和农业生产的积极性产生了一定的影响。

3.1.2    以市场化为引领，优化长春市农业产业体系。近年来，国家和地方在种植、养殖、农产品加工、物流业、旅游业等产业方面给予发展指引。一是玉米适当调减，农产品品质迅速提升。近年来，由于国家和吉林省对粮食结构的调整，长春市玉米产量呈现稳中有降的趋势，水稻与其他作物稳步增加。2017年长春市调减籽粒玉米3.862万hm2，增加水稻和大豆种植面积。2019年，长春市将适当调减籽粒玉米面积，增加绿色水稻、优质大豆、特色杂粮、专用饲用玉米面积，全力打造绿色大粮仓。二是规模化、标准化、生态化养殖稳步推进。长春市自“十二五”规划期以来，全力实施畜禽养殖“退户入区”战略，规模化、标准化养殖比例逐年增加，生态养殖、无抗养殖等健康养殖稳步推进。截至2016年，全市标准化规模养殖小区达到3 020个，规模化养殖比重达到85%，标准化养殖比重达到80%，粪污无害化处理率达到50%以上，环境污染得到有效控制。2019年，德惠市以建设现代化畜牧业为主要目标，不断壮大龙头企业规模，积极有序推进规模化、标准化畜牧业项目建设，促进畜牧业转型升级。三是农产品加工向精深加工方向发展，产业链进一步延伸拓展。近年来，长春市农产品加工业取得了迅猛发展，已成为支撑长春市经济发展的第二大支柱产业，拥有大成、正大、皓月、华正、德大等多个全国闻名的农产品加工业品牌。其中，大成是长春市有名的特大型玉米深加工企业。四是物流业将面向国际。长春市物流业快速发展，物流公司不断崛起。为积极融入“一带一路”建设，2018年长春国际港正式开通，标志着长春新区建设国际物流枢纽取得了重要进展。长春新区规划建设国际物流园区，打造全球领先的国际内陆港及综合物流枢纽中心。五是休闲农业与乡村旅游快速发展，不断提档升级。近年来，长春市通过推动休闲农业与乡村旅游企业提档升级、广泛开展市级休闲农业与乡村旅游示范点评定、对新晋升的市级和国家级休闲农业与乡村旅游企业实施奖励等有效措施，极大地推动了长春市休闲农业与乡村旅游业发展。2019年，长春市休闲农业与乡村旅游收入逾20亿元，接待人数逾400万人次。

政策在推动长春市农业产业发展的同时也给农民带来了一些局限性，如环保督查对养殖大户和企业发展带来了消极的影响;调整玉米、大豆种植结构，短期内很难促进农民增收。

3.1.3    政策对长春市农业经营体系的影响。随着农村劳动力大量向二、三产业转移以及新生代农民工对土地的“陌生”，留守农业人群呈现出总量相对不足、整体素质偏低、结构不尽合理等问题，导致劳动生产率和农民收入较低。国家为改善这一现状，在新型经营主体、农产品品牌、农业信息化建设等农业经营方面提出一些政策支持。在政策驱动下，长春市农业经营体系不断壮大和完善。一是新型经营主体快速成长。长春市新型农业经营主体快速成长，经营能力进一步增强。自2014年以来，长春市新型职业农民培训工程已超额完成全市计划目标。2018年，长春市农民专业合作社和家庭农场发展到20 561个，新增1 666个。培育示范社（农场）602个，农村土地流转55.8万hm2。二是品牌强农成效显著。长春市实施品牌引领，在品牌强农上迈出了坚实步伐，效果显著。自2010年起，长春市连续4年開展了名优农产品的评选和认证工作，共评比认定了长春名牌农产品110个，加上国家和省认定的农产品品牌，全市共计拥有农产品品牌近 200个。截至2018年底，全市农产品商标注册总量达3 000件。未来，长春市将坚定实施品牌发展战略，靠品牌拓市场、求发展，推进现代农业发展。三是农村电商蓬勃发展。长春市加快培育农村电子商务，推动农村电子商务成为农村经济新引擎。德惠市与阿里巴巴合作搭建第三方农村淘宝电子商务平台，销售德惠小町米和本地农特产品。

长春市农业经营体系方面还存在一些难题。新型农业经营主体总体上规模还偏小，竞争力、带动力不强，与农民利益联结还不够紧密。农业龙头企业有品牌有影响的不多，农民合作社很多运作不规范，家庭农场实力不强。农业品牌虽然数量多，但是在全省甚至全国的影响力较小，还有待进一步提升。农业信息化推广应用难，主要是由于农民文化素质低、思想落后、学习能力差导致。建议继续加大对农民的培训，提高农民的认识，从而使其更好地接受新技术。

3.2    政策对长春市农村建设的影响评价

近年来国家大力推进新农村建设，长春市新农村建设取得了阶段性成果，主要集中在农村基础设施、农村环境整治、美丽乡村创建示范等方面。一是农村基础设施建设步伐加快。2019年，长春市在新农村建设中确定了“百村示范配套推进、城乡一体、全域提升”的发展思路，重点打造了榆陶线、科铁线、长农副线、102线、长吉北线、长吉南线、长青双蒋U型线、环长春周边、环机场周边的“七线两环”美丽乡村示范带。二是农村环境明显改善。长春市组织实施了“百村示范、千村提升”“幸福乡村”“厕所革命”等一系列重大工程，加快农村基础设施和公共服务体系建设。每年春、秋两季组织开展农村人居环境整治行动，新农村建设取得显著成效，农村社会面貌发生巨大变化，农民幸福指数不断提升。截至 2018年年底，长春市共打造美丽庭院7 381个、干净人家20 442户。三是美丽乡村创建成效显著。从2015年开始，长春市集中力量打造了一批美丽乡村，截至目前，共创建省级美丽乡村80个，约占全市行政村总数的4.8%，在全省各市（州）中比例相对较高。为深入推动美丽乡村创建活动，长春市设立了美丽乡村奖补资金和长春市“最美乡村”创建活动。2020年，长春市美丽乡村建设也将提档升级，将加大投入，集中摆放建设项目，高标准规划，努力建设美丽宜居乡村。

长春市在新农村建设过程中还存在一些问题。一是在统筹推进建设上有差距。缺乏统一规划，财政资金投向相对单一，基本集中在道路和水利设施方面，各职能部门齐抓共建的机制尚未健全，难以形成合力。二是在更新思想认识上有差距。在建设中重硬件、轻软件，重建设、轻管理，对建设的长期性、艰巨性认识不足。“一刀切”思想严重，“哪里容易抓哪里”的现象还较为突出，对事关农村长远发展，如农业生产、农民增收等问题，缺乏足够重视和得力措施。三是在发挥主体作用上有差距。大多数村民文化水平、技术能力低，对新农村建设的意义、内容和措施了解不够。四是在激励村组干部上有差距。长期以来，农村基层干部面临两大难题，即集体经济空壳和村级历史债务大，导致建设成效不明显。

4    结语

国家、东北、吉林省和长春市发布的关于农业农村相关的政策文件中，比较重视“科技”“文化”“制度”“加工”和“资金”。农业政策的发布和实施明显促进了长春市农业农村的发展。在农业生产方面，耕地质量和农产品品质明显提升，农业生产水利设施条件得以改善，机械化水平得到较大提高;在农业产业方面，长春市农业种植结构调整成果显著，规模化、标准化、生态化养殖比例增加，农产品精深加工产品种类增加，物流枢纽建设初具规模，休闲农业与乡村旅游蓬勃发展;在农业经营体系方面，长春市新型农业经营主体快速成长，经营能力进一步增强，在品牌强农上迈出了坚实步伐，效果显著，农村电商蓬勃发展，将成为农村经济新引擎;在新农村建设方面，基本实现村村通，农村环境明显改善，农村社会面貌发生巨大变化。

国家和地方高度重视“三农”问题，在政策制定上，既要着眼于宏观，寻求解决农民增收问题的治本之策，加大对农村、农业的政策倾斜力度，又要立足微观，采取见效快的具体增收措施，使农民切实感受到政策带来的实惠，以此来制定促进农民增收的农业政策[6]。长春市要结合乡村自身优势和特点，抓住政策红利，寻找长春市乡村发展的内生动力源，拓宽农民增收的有效途径。

5    参考文献

[1] 孙甜甜.中国农业政策转变研究[J].安徽农业科学，2015，43（16）：346-348.

[2] 孔玉生，谢沅辰.农业政策视角下我国农村经济的可持续发展探究[J].农业经济，2014（1）：51-52.

[3] 袁在成.可视化工具“词云”在英语教学中的应用研究[J].中国教育学刊，2016（增刊1）：102-103.

[4] 唐家渝，孙茂松.新媒体中的词云：内容简明表达的一种可视化形式[J].中国传媒科技，2013（11）：18-19.

[5] 薛冰，肖骁，姜璐，等.东北老工业基地振兴政策与规划实践的可视化比较[J].辽宁大学学报，2018，45（1）：71-80.

[6] 苏明政，徐佳信，张满林.东北振兴政策效果评估[J].上海经济研究，2017（4）：112-117.