退牧还草政策经济影响分析

王晓轩 耿天学

[提要] 本文阐述退牧还草政策和经济影响，通过文献回顾，认为退牧还草政策确实发挥效果，对农户的经济产生影响。

关键词：退牧还草;经济影响

基金项目：内蒙古社会科学研究项目：“民族地区转移支付与公共服务均等化、标准化研究”（项目编号：16B20）

中图分类号：F812  文献标识码：A

收录日期：2020年4月28日

一、退牧还草政策回顾

退耕还林、退牧还草是政府强制实施恢复生态的政策。2005年农业部提出了《关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》，2011年8月国家发改委、财政部、农业部印发《关于完善退牧还草政策的意见》。以《退耕还林条例》为主体，我国初步形成了法规和配套政策。退耕还林、退牧还草工程的准则和依据都是国务院及相关部委、地方政府的规定和条例。退牧还草政策具有风险小、效率高、对农户影响积极等特征。退牧还草的政策、条例对退牧还草中的产权关系进行界定，政策具有平衡利益的功能，主要针对生态、经济和农村发展等价值领域进行平衡，促进利益群体之间的平衡。退耕还林、退牧还草的政策会导致农业结构的改变和农业经济发展的加速或减速。退牧还草的政策结果是必须进行考察的关键，这也是本研究的目的之一。

由于退牧还草存在政策时间效力和空间效力的差异，导致政策发挥的作用在范围和程度方面不如预期效果。然而，退牧还草的政策影响究竟有哪些？在文献研究中少有体现。

从目标看，退牧还草对已经退化的草原进行保护，在生态系统平衡的目标下，退牧还草还存在着以下一些认识：（1）退牧还草政府政策意图非常明确，但是实施途径单一。目前，退牧还草主要以围栏禁牧、人工饲草、补播、棚圈项目为主。在调动农户禁牧、转变生产方式、调整生产结构方面存在着局限性。（2）政府配置资源要符合退牧还草的目标，但是在配置资源中，采用市场化模式不足，调动民间资本的力量不足。（3）退牧还草实施中，农户利益冲突明显，农户意愿变化迟缓，虽然对农户的补偿缓解了利益冲突，但是本质上退牧还草是政府强制的行政手段。（4）退牧还草主要是对草原不合理使用进行矫正，通过禁牧缓解草地资源过度破坏，并重建生态。

二、退牧还草经济学指导理念

退牧还草是政府实施的减少草原承载力、减少水土流失、改善生态环境的政策。在政策实施中，存在着矛盾或不一致的利益关系者，从利益博弈角度看，如何平衡和妥协博弈相关者的利益是退牧还草持续发展、良性循环的关键。退牧还草的三方博弈中，地方政府与中央政府的博弈是资金、政策的博弈，农户与中央政府的博弈是土地权力的博弈，而地方政府与农户的博弈是利益得失、补贴的博弈。农户退牧的利益损失与政府的博弈关系中，存在着两个纳什均衡，政府提高补贴，农户退牧的收益得到补偿，农户会选择禁牧;农户退牧的收益得不到完全的补偿，农户将选择偷牧等行为。

（一）退牧还草指导理念。政府对恢复生态环境的理念将会促使政府建立合适的退牧还草持续激励机制，中央政府持续激励机制是否适用，还需要实践进行检验。但是可以肯定中央政府对地方政府和农户的补偿是必需的，补偿的长期性仍然需要进行实践讨论和分析。农户与地方政府的利益损失（农户的养殖收入下降，地方政府农业经济产出减少）是否会得到长期、分阶段的补偿是退牧还草可持续性的关键。在利益补偿和利益平衡中，首先需要明确的是退牧还草的效益和成本，这是退牧还草的重点。退牧还草构造了一个农户与政府之间的间接契约，在委托代理模式下，形成固定地租契约、分成契约。而且对草原权属的问题在退牧还草中也需要予以明确和解释。

退牧还草是草原自我更新、自我修复的最有效办法，应同时开展人工饲草等项目提高农户饲养能力，补偿禁牧导致的饲养能力下降问题。但是目前对农牧业生产结构和生产模式与草产业组成的复合系统仍然没有充分的经验。退牧还草工程主要目标是恢复生态和环境，但是生态和环境的恢复需要若干年，时期长、跨度大。因此，对退牧还草工程的持续性提出了严格的要求，如果工程的持续性不强，那么后续的退牧措施很难发挥积极的作用。现有的可持续调查中，路慧玲（2015）对退牧的可持续性进行了定量的评价，认为调研区域的退牧还草工程处于弱可持续状态。在退牧中，一些干扰因素始终不能得到很好的解决，如偷牧问题。

（二）退牧还草、退耕还林的管理措施。退耕还林和退牧还草需要妥善安排各种利益关系，首先需要处理农户土地问题，稳定农户土地权属，而进一步缓解草原生态恶化的不良趋势。退耕还林、退牧还草由于涉及利益群体广泛、关系生态环境安全等重要影响，因此对管理措施提出了很多挑战。主要的管理策略应该根据实际和建设情况，逐步地解决农户、地方政府、中央政府之间的利益矛盾等问题。有学者提出为了促进退耕还林、退牧还草的长期性，应该制定“土壤银行法”，通过“土壤银行”推动土地流转，稳定农村经济，提高农户收入。也有学者认为在退牧还草、退耕还林管理中，从权属安排、权属组合和权属的时空差异等角度稳定退耕还林、退牧还草的权属，应该建立稳定的、有效的、能妥善解决利益矛盾的退牧还草权属关系。

（三）退牧还草对土地利用、人口的影响。退耕还林、退牧还草以后，土地、草原的利用和投入产出都发生了较大的变化。林地、草地在土地结构中逐步占据一定比例，农户耕地和牧场将会减少，农户耕种种植结构也因为养殖业变化而发生变化，低价粮食作物的耕种面积和经济作物的耕种面积将会发生改变。农户不再是自给自足的小农经济，而是商品经济下的作物经济。退耕还林、退牧还草对耕地、草原资源的利用效率和效益也产生了影响，退牧、禁牧导致农户养殖方式转变，退耕导致农户对耕地的利用方式转变，耕种集约化、劳动用工和化肥使用量等都出現了增加。退牧还草恢复草原生态，导致传统的草原利用方式转变，草原不再是农户放牧增收的主要途径，而是生态、环境的良性发展的主要载体。

三、退牧还草的经济影响分析

退耕还林、退牧还草是解决 “三农”问题的重要手段。退耕还林、退牧还草通过一定的经济补偿，促使农户改善农业经营模式和生产方式，从而转变农业结构，提高农户收入。通过退耕还林、退牧还草工程补偿农户可以改变农户长期以来全面放牧的局面，通过禁牧、舍饲棚圈、人工饲草等项目可以促进农户经营模式转变。

退牧还草虽然是一项政府强制工程，但是农户仍然存在着参与和不参与的潜在的选择。从参与退牧还草的动机看，政府提供的退牧补贴是农户的动机，而理性的农户会对退牧还草的收益和补偿进行对比。因此，退牧要综合考虑农户的利益损失，在政策强制实施中，农户的利益被扭曲问题。尊重农户利益，补偿农户损失，以便于实现退牧还草的可持续发展。

退牧還草提高了农户收入，2002～2010年，农户收入均有较大幅度提高。卢爱英对2001～2008年的退耕还林工程进行调查，发现退耕还林导致耕作人口下降，外出务工人口增加，还导致了农村经济产业结构调整和经济收入增加。

而退牧导致的农户劳动力转移是农户收入提高的重要影响因素。在退牧还草实施中，农户的畜牧业收入增长、种植业收入增长，劳务收入也出现增长，但是补贴收入是增长最快的。由于退耕还林、退牧还草等政府公益工程的实施，补贴收入出现了巨大的增长，农户获得了政府的补贴，平衡了农户退牧的利益损失。但是也有学者质疑退牧还草，认为退牧工程实施导致补助水平低下，农户生活水平下降，农户返牧、偷牧现象较高，退牧还草政策不成功。王小鹏（2011）在对农牧交错带农户的分位数回归分析中，认为退牧还草实施后，农户收入结构未发生质的转型。

退牧还草提高农户收入，但是收入提高的内在原因需要明确，收入可能是由于外部因素，例如粮食价格的上涨;也有可能是通货膨胀等因素。安玮玮（2016）利用倾向值匹配的方法对农牧交错带的农户收入进行了分析，认为农户收入增加不能完全归因于生态政策的实施，外部的因素也可能是农户收入提高的原因。

退牧还草可能导致家庭经营结构发生改变，农户的牧业可能是由于退牧而逐步弱化或停滞。而农户更多的以补贴、种植、打工为主要生活来源。在相关文献中，认为退牧还草没有达到改变农户家庭经营结构的效果。退牧还草是否会导致家庭经营方式转变，已有的研究认为，短期内并没有出现明显的变化，通过草原畜牧业规模化经营也没有实现。退牧还草还导致了畜牧业生产成本上升，畜牧业纯收入短期下降。而在畜牧产品价格下跌的情况下，农户亏损情况严重。退牧还草导致农户的养殖成本上升，对农户的冲击较大。

在生态方面，退牧还草减少了牧业对草场的破坏，沙尘天气明显减少，通过围栏项目、补播项目、划区轮牧等可以促使草场恢复生机。以“整体遏制、局部好转”为第一阶段目标，退牧还草扭转了生态持续恶化的局面。

退牧还草加速了农牧业产业化，退牧工程是工业反哺农牧业，降低了草原承载力，形成了新格局。解决农户养殖困难问题，政府通过舍饲棚圈项目和人工饲草项目给予农户补贴，但是饲草料种植成本高，产量低，难以完全满足饲料需求。而补贴也存在着数额偏低，有悖于政策，并且生态补助等资金不足以对农户经济状况产生根本的影响。因此，退牧还草持续发展存在着挑战。

四、结语

本文通过对退牧还草政策历史的回顾，分析了退牧还草的政策对农户的经济影响，从农户收入、农户人口迁移、农业产业化、生态问题等角度阐述了退牧还草的实际影响。本文通过经济影响反馈退牧还草的理念实施情况，通过退牧还草理念的阐述以及理念的执行分析，本文验证了退牧还草理念的可执行力。

主要参考文献：

[1]路慧玲，周立华.基于农户视角的盐池县退牧还草政策的可持续性分析[J].中国沙漠，2015（7）.

[2]高宝兰，乌尔高娃.退牧还草工程的贡献和几点建议[J].内蒙古草业，2010（9）.

[3]王晓君.农牧交错带沙漠化逆转区禁牧政策下农村经济可持续发展研究[J].资源科学，2014（10）.

[4]王艳艳.甘肃省退牧还草工程的农户响应及其影响因素[J].中国草地学报，2009（4）.

[5]王小鹏，赵成章.退牧还草政策下农牧民家庭收入影响因素的分位数回归分析[J].中国草地学报，2011（2）.

[6]安玮玮.基于倾向得分匹配法分析生态政策对农户收入的影响[J].中国沙漠，2016（5）.

[7]郭红霞.基于退牧还草模式的农牧户家庭经营实证研究[J].中国草地学报，2009（11）.

[8]高翠玲.退牧还草与草原畜牧业经营方式转变研究[J].管理现代化，2013（3）.

[9]姜冬梅.退牧还草工程在牧户中的响应[J].林业经济，2007（4）.