大城市社区治理中应急管理机制构建

杨涛

摘 要：大城市社区治理中应急管理机制构建得到了很多关注，作为一种保障性机制，应急管理机制构建中涉及的内容较为多样。通过分析可以发现，大多数社区在社区治理框架下并未较好构建应急管理机制，应急管理机制构建中更是存在很多不足。本文将分析相应应急管理机制构建中的不足，并就如何更好构建应急管理机制提出合理建议。

关键词：大城市;社区治理;应急管理机制

社区治理理论中，社区治理状况通常是社区发展的一种反映，同时也会对社区发展产生较为直接的影响。大城市的社区数量众多，人员流动性较大，社区治理的复杂程度也相对较高。大城市社区治理中应急管理机制的构建十分重要，但同时也具有一定难度，相关难点性因素影响下，应急管理机制构建层面很容易出现这样或那样的问题，这也导致应急管理机制构建层面出现了很大的不确定性，一些具体不足也会随之产生。大城市内绝大多数社区都积极的机遇社区治理视角进行应急管理机制构建，但实际状况并不良好。鉴于此，探寻出更为有效的应急管理机制构建策略十分必要和重要。

一、大城市社区治理中应急管理机制构建概述

（一）社区治理中应急管理机制的含义

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。在社区治理中，治理的主体较为多样，将社区治理看做一个具体的机制时，其中也包含着应急管理机制这一重要内容。应急管理机制是指为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，而建立起来有机体系。

（二）大城市社区治理中应急管理机制的具体功能

大城市社区治理中应用管理机制的构建十分重要，这与其自身具备的重要功能密不可分，正是由于应急管理机制具备较多功能与作用，社区管理主体也越发注重社区治理视角下的应急管理机制构建事宜。

一方面，社区治理与应急管理之间具有密切联系且相互影响，是否具有完备的应急管理机制作为支撑也会对更高层次的社区治理机制运转状况产生影响，应急管理机制存在的意义也在于支撑社区治理机制的稳定运转，为社治理活动的开展提供必要支撑和保障。

另一方面，社区治理中应急管理机制具備预防危机事件、弱化危机事件负面影响的作用。应急管理机制中的预警机制能够起到一定的预防作用，而危机事件的处置预案等可以帮助社区相对轻松的进行危机事件应对，从而弱化具体危机事件的冲击性影响等。

可以看出，在大城市社区治理中，应急管理机制的功能十分显著，但相应功能能否有效发挥则会受到很多因素影响。其中，应急管理机制构建状况是否良好，其是否能够较好运转也是相关功能能否正常发挥的前提与基础。

二、大城市社区治理中应急管理机制构建现状

（一）应急管理机制构建环境分析

大城市社区治理中应急管理机制构建必然会受到一些环境因素的影响，由于新冠肺炎疫情在武汉等大城市中蔓延的较为迅速，大城市社区治理力度的加强，相应应急管理机制构建上的紧迫感也在不断增加。大城市的社区治理规范化程度较高，市民群体对社区治理中应急管理机制的构建也越发关注。政府作为公共管理主体，其实际上也十分看重社区治理状况，以及不同社区的应急管理机制构建状况，应急管理能力水平。这表明，大城市社区治理中应急管理机制构建的环境较为良好。此外，无论是社区治理理论，还是应急管理理论都十分成熟，这可以为应急管理机制的构建提供很多理论指导。单纯从应急管理机制构建环境的角度看，大城市社区管理中应急管理机制构建的整体环境较为良好，但同时也面临着一些外部压力，特别是不同社区的运转状况，内部环境，业主素质等存在一定差异时，应急管理机制的构建往往会带有一定的特殊性和负载性，这也可以看作是应急管理机制构建中的环境影响体现。

（二）应急管理机制构建趋势分析

大城市社区治理中应急管理机制的构建趋势十分明显，即应急管理机制构建中应当更好迎合社区治理层面出现的显变化，且应急管理机制的全面性需要得到更好提升。不得不承认的是，即便是大城市内一些成熟社区中，社区治理框架中的应急管理机制也并不理想，应急管理机制存在的弊端在一些危机事件产生后也被不断放大。2020年新冠肺炎的影响提升了人们对社区中应急管理机制构建的重视程度，构建高质量应急管理机制的呼声也不断增加，这都表明，应急管理机制在构建上需要进行更有针对性的调整与优化，对固有应急管理机制的不足予以具体弥补也是应急管理机制构建中的基本趋势。未来一段时间里，大城市社区治理中应急管理机制构建势必得到更多关注，政策上的导向性作用等很可能别进一步放大。国内很多城市都在倡导智慧型社区的建设，智慧型社区建设中，相应应急管理机制在构建中势必也会应用一些新的技术、设备。因此，迎合智慧型社区建设趋势，构建相应应急管理机制也是一个基本趋势。

（三）应急管理机制构建的影响因素分析

大城市社区治理中的应急管理机制会受到很多因素影响，正是由于影响因素众多，相应应急管理机制在构建上行也较为复杂。机构设置、法治建设、技术支持、运行程序、资金保障等都是应急管理机制构建中的好具体影响因素。此外，社区治理机制运转状态，应急管理机制构建中经验的多寡等也会对应急管理机制构建状况产生很大影响。加之不同社区带有一定特殊性和差异性，应急管理机制构建的影响因素也越发多样。由于不同社区的应急管理机制构建能力存在一定差异，且构建条件不同，具体影响因素的影响性很难得到有效明确。即便是同一影响因素，其在不同时期对应急管理机制构建的影响也并不相同。部分社区在应急管理机制构建中暴露出了具体不足和问题，这实际上是相应因素共同影响和作用下的一个结果。在影响因素十分众多的情形下，相应应急管理机制在构建中也要对多个方面的内容，以及多个方面的影响因素进行系统分析。

（四）应急管理机制构建水平分析

大城市社区治理中应急管理机制的构建水平处于不断提升这一状态之中，但提升速度相对缓慢，这也是多种因素共同作用下的一个结果。社区安全事件与危机事件发生的风险一直存在，且这种风险无法完全消除。但社区治理中的小区交通秩序治理等层面存在的不足较为多样，这些不足也严重制约了应急管理机制构建水平的提升。不得不承认的是，大城市政府虽然十分看重社区治理，但对社区治理中应急管理机制构建的重视程度有待进一步加强。相当大一部分社区中，应急管理机制均十分老旧，且存在着不完善的现象。但固有的应急管理机制能够发挥出一些效用，这也使得应急管理机制构建的积极性常年处于较低水平，主观上并未进行应急管理机制评价，并未结合相关不足的弥补构建应急管理机制时，应急管理机制的构建水平自然较低，且很难得到有效提升。从积极的层面看，大城市社区治理中应急管理机制构建的大环境较为良好，且后疫情时代，应急管理的“神经”越发紧绷，价值规划化进行社区治理是一个基本趋势，社区治理中应急管理机制的构建水平也会继续处于不断提升的状态之中。

三、大城市社区治理中应急管理机制构建的不足

（一）对危机事件的预防较为忽视

大城市社区治理中应急管理机制构建上存在很多不足，其中，对危机事件的预防较为忽视这一现象十分明显，而这也成为了一个共性的应急管理机制不足表现。在一般的应急管理机制构建逻辑中，对具体危机事件进行应对与处理是相应机制存在的重要意义，尽可能快速响应危机事件，弱化乃至消除危机事件对社区居民生命、财产安全的威胁十分重要。在这一思维影响下，危机事件的应对和处理往往成为了应急管理机制构建中的核心事宜，而危机事件的预防则处于被忽视的状态之中。对危机事件的预防较为忽视时，应急管理机制便会处于一种失衡的状态之中。应急管理机制构建中的“厚此薄彼”对其运转中的作用发挥也会产生影响。即便响应机制可以在具体危机事件应对和解决上发挥出较多作用，但无法成为弱化潜在风险的一道有利屏障，这种应急管理机制也是一种不完善，即存在固有缺陷的机制。从这一层面看，对应急管理机制认识上的不全面，忽视危机事件预防也是应急管理机制构建中的一个不足表现。

（二）应急管理人员综合素养偏低

新时期，大城市社区治理中的应急管理机制构建进程中，“人”是最为核心的部分，无论是具体机制的构建，还是具体机制的运转都离不开人的有效参与与支持。但很多社区内，应急管理人员的综合素养偏低，社区治理主体也忽略了相应机制构建对应的人才队伍建设事宜。熟悉现代社区治理中应急管理机制构建的人才相对较少，这很容易拖慢应急管理机制的构建效率，诸如认识上的不全面等也会加剧应急管理机制的具体不足。而应急管理本身需要具体团队作为支撑，相应团队，即人才队伍的建设也是应急管理机制构建中的主要内容。应急管理人员综合素养偏低主要体现在应急管理人员的危机意识薄弱，危机事件处置经验欠缺等层面。不仅如此，很多应急管理人员已经适应了固有的社区治理以及应急管理机制，新机制构建中，其无法较好参与，或无法提供一些实质性信息辅助应急管理机制构建时，具体的应急管理机制在购机上也会变得十分困难。这表明，应急管理人员综合素质偏低不仅是应急管理机制构建中的一个具体不足，同时也是科学应急管理机制构建中的难点。

（三）社区居民安全意识与自救能力薄弱

大城市社区治理中的应急管理机制构建中，相应机制的影响性需要得到进一步提升，社区居民实际上也应当成为具体机制的有机组成部分，并为机制的正常运转，作用的具体发挥等提供一些必要帮助。但很多社区在应急管理机制构建中葫芦了社区居民安全意识与自救能力的培养事宜，具体机制中也缺乏社区居民安全意识与自救能力培养的内容。从实际看，社区居民安全意识强弱与否会对社区治理中的安全管理环境产生很大影响，而自救能力较高时，应急管理上的压力能够得到有效缓解。过度在应急管理机制构建中强调具体危机事件的解决，强调危机事件解决方式方法选用的做法较为可取，但应急管理资源市场处于相对有限，乃至较为紧张的状态之中。应急管理机制构建中一旦忽略了社区居民安全意识与自救能力的培养，社区居民安全意识与自救能力便会长时间处于较低水平，这一状态下构建出来的经营管理机制也很难有效运转，并发挥出固有的作用和价值。

（四）应急预案科学性与可行性不足

应急预案是针对各种突发事件类型而事先制订的一套能迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案，旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急管理相关资源调度、使用等进行的一种具体安排。在大城市社区治理中应急管理机制构建进程中，应急预案是十分重要的组成部分，應急预案科学性与可行性不足也势必会成为一种应急管理机制的不足表现。应急预案科学性与可行性不足实际上也蕴含着极大的潜在风险，即一旦爆发了较为严重的社区治理危机事件，应急预案的不足会直接暴露无遗，这对社区治理中应急管理体系的冲击性影响十分巨大，相关危机事件也容易不断发酵。因此，应急预案可U型诶选哪个与可行性不足必然会传导至应急管理机制构建与运转的层面，这一不足无法得到有效弥补时，应急管理机制存在的意义也会大打折扣。

（五）相应预警机制不健全

在应急管理机制中，预警机制同样是十分重要的组成部分，预警机制能否较好运转，发挥出风险警示作用也会影响到应急管理中的主动权。社区治理中的应急管理机制通常要应对消防、治安、卫生等突发的风险事件与危机事件。通过分析近几年较为知名的大城市社区火灾、卫生疾病危机事件案例可以发现，预警的不到位往往使得应急管理机制处于十分尴尬的地位之中，且后续的应急管理与社区治理压力会陡然提升。及时发现相应危机事件的重要性要远大于对危机事件进行的应对与处理。但即便是大城市的成熟社区内，应急管理机制中的预警机制健全程度也有待进一步提升。这不仅是预警机制构建受重视程度不足这一因素影响下的结果，同时也与预警机制构建本身具有一定难度有关。特别是社区内可能产生的危机事件较为多样时，适配大多数危机事件的预警机制构建极为复杂。因此，预警机制构建在应急管理机制构建中自然不会得到更多关注，而预警机制的不健全，不成熟也成为了社区治理中应急管理机制构建中的具体不足。

四、大城市社区治理中应急管理机制构建的具体策略

（一）确立危机事件预防的核心地位

大城市社区治理中应急管理机制构建的意识、观念需要得到及时调整，确立出危机事件预防的核心地位，给予危机事件预防足够重视也十分重要，且能够较大程度上弥补常规的应急管理机制不足。例如，北京市八里庄社区便将危机事件的预防作为了应急管理机制构建的主要内容，除了给予各种危机事件处理足够关注外，社区同时也通过加装治安足够数量的治安摄像头，从多个角度进行危机事件的预防。“防治结合”可以成为新时期大城市社区治理中的一个指导性理念，与此同时，其也可以成为相应应急管理机制构建的指导性理念。这一理念影响下，应急管理机制构建中可以通过成立专门的巡查小队，强化危机事件预防宣传等途径，丰富应急管理机制这一具体体系。不仅如此，具体社区也可以基于以往的社區治理与应急管理经验，结合主要的危机事件类型，以及不同危机事件预防的重要性，开展对应的预防性工作。诸如定期进行危机事件评估，以及自身应急管理能力评估等也能达到较好的危机事件预防目标。

（二）加强应急管理人才队伍建设

知识经济时代下，无论是社区治理还是应急管理机制构建都需要专业人才的有效参与与支持。大城市社区治理中，应急管理机制的构建与运转也需要专业的人才队伍作为支撑。因此，加强应急管理人才队伍建设十分重要，应急管理人才也需要积极参与到应急管理机制的构建进程之中。例如，社区治理主体，即社区管理委员会与区、市级政府应当将具体社区的应急管理机制交由专业人员予以负责，明确应急管理机制构建的权责关系，引导并要求其在科学的社区治理与应急管理理论指导下，充分结合具体社区的应急管理状况，构建具体的应急管理机制。与此同时，为了确保应急管理机制能够较好同社区治理体系联系在一起，应急管理机制构建中需要对以往的社区治理经验与应急管理经验予以较好借鉴。此外，应急管理机制构建中需要包含应急管理人才队伍的建设，诸如定期开展一些应急事件处理模拟演练活动，强化相关人员的危机事件处置能力以及应急意识等也十分可取，这也是更好进行应急管理机制构建中的有效途径。

（三）多角度培养社区居民安全意识与自救能力

居民安全意识与自救能力培养等在具体应急管理机制构建中需要得到应有关注，应急管理机制构建中也应当包含相应内容。在社区居民安全意识与自救能力培养中，社区也应当借助有效的宣传，以及针对性更强的模拟演练活动。例如，在居社区居民安全意识培养上，社区管委会可以通过物业公司在社区内进行多渠道宣传，除了张贴一些危机事件处理的横幅、海报外，也可以借助社区公众号等从网络渠道进行相关知识的宣传与扩散，借此对社区居民的安全意识予以一定培养。在对应宣传中增加一些逃生技巧、避险技巧的讲解也可以在一定程度上促进社区居民自救能力的较好提升。为了尽可能提升社区居民的自救能力，特别是在危机事件处置中配合救援的能力，社区也可以定期组织防火防灾等演练性活动，在具体演练性活动中讲解相关知识、技巧。通过培养社区居民的安全意识与自救能力，社区治理压力可以得到有效缓解，而应急管理机制在构建中往往也能得到更多的参与与支持，且相应机制也能更为顺利的运转下去。

（四）科学制定与论证应急预案

在大城市的社区治理中往往需要具体的治理方案作为指导，应急管理机制构建中的应急预案也应当成为一种具体指导。且应急预案本身较为重要时，在制定上需要以科学的理论为指导，同时也要对应急预案的可行性进行多角度论证。例如，具体社区可以结合过去几年时间里发生的主要危机事件，联系社区治理以及应急管理状况，结合主要的危机事件制定不同的应急预案。这能够最大限度上确保应急预案与现实情况的一致性，预先分析自身应急管理能力，以及危机事件处置中可调配、使用的资源后，应急预案在实施上的可行性也能大为增加。为了提升应急管理机制的体系性和全面性特征与优势，在应急管理机制构建中也可以结合不同的危机事件，制定不同的应急预案，借此增强应急管理机制在危机事件应对和处置上的针对性。由于危机事件的产生带有不可预见性，因此，结合以往经验，参考具体的社区治理与应急管理状况，制定出科学、可行的多套应急方案也十分重要，这也是应急管理机制构建中不可忽视的重要环节。

（五）构建快速响应的预警机制

在大城市的社区治理中，应急管理机制中的预警机制需要发挥出屏障作用，预警机制的构建也是“防治结合”理念下应急管理机制构建中的主要内容。国内大多数社区缺乏应急管理机制中预警机制的构建经验，对国外的经验予以有效参考和解决也十分可取。例如，日本社区的应急管理机制中，地震等自然灾害的预警机制十分成熟，这与政府的预警机制十分成熟有一定关联，同时也与快速响应机制的健全程度高有直接关联。国内大城市社区治理的第一主体依然是政府，因此，政府需要结合城市自身应急管理机制中的预警机制特点，在具体社区内跟进式的构建具体预警机制。除了构建具体的预警机制外，确立相互适应的快速反映机制也十分中亚我，这也是尽早发现危机苗头，处置具体危机的有效途径。通过构建快速相应的预警机制，并结合具体经验，以及专人进行的风险排查、评估，预警机制的作用能够更好发挥，这对于环节应急管理机制的压力，发挥应急管理机制效用也有很大帮助，同时也是应急管理机制构建中的重要选择。

结语

可以看出，大城市社区治理中应急管理机制的构建并不简单，由于需要兼顾的事宜多样，社区规模相对较大，相应应急管理机制构建中很容易出现一些具体不足。新时期，社区治理视角下的应急管理能力需要得到更好提升，相应的应急管理机制构建紧迫感也会进一步提升。可以预见的是，后疫情时代，社区应急管理机制构建将会得到更多关注，大城市政府、社区管委会等不仅要对相应应急管理机制的构建给予足够关注，同时也要积极审视与分析应急管理机制运转状况，参考具体分析结果，更有针对性的完善应急管理机制，这也是应急管理机制构建中的有效途径。

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