如何让人大审议意见转化为政府的行动

杨云彪

审议意见不被重视，整改意见一提再提，问题屡提屡犯，直到灰心丧气——一提这个问题，有些人大代表和人大工作者就有一种无力感。

在人民代表大会制度框架下，人大代表或者人大常委会组成人员通过对议题的审议，形成审议意见，再交付议题相关方予以研究处理，这是目前各级人大普遍的做法，也符合地方组织法、代表法和监督法的有关规定。

不过，对审议意见如何处理，地方组织法和代表法语焉不详，仅有监督法对专项报告、计划预算报告、审计报告和执法检查的审议作出了较为详细的规范。如监督法第十四条规定，“人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告”。

监督法对计划预算和审计报告的审议也大致如此。只是在执法检查报告的审议意见处理方面，规定是向人大常委会提出报告（而不是书面报告），并且增加了一个环节，即“必要时，由主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查”。

法律规范的对象属于同一序列，但是规范内容不同，不难看出立法的差异化安排和立法的价值旨趣。也就是说，专项报告、计划预算和审计报告的审议意见处理，采取的是向人大常委会提出书面报告的方式，主任会议听取即可，并不需要提请人大常委会审议。而执法检查的审议意见处理，应当向主任会议口头报告，再由主任会议决定是否提请人大常委会审议。

这样的差异化安排，显然将执法检查报告的价值序列提升了，但并不意味着人大常委会对专项报告、计划预算和审计报告的审议意见处理情况报告务必采取降格的处理方式。这只是赋权各级人大常委会可以根据各自情况灵活处理。因为一旦做出程序规范，就是法定职责。

差异化的处理，只是常态化的安排。由于主任会议有动议权，即使书面报告并没有规定要提交人大常委会审议，也可以由其动议提请人大常委会再审议，法理上并不违和。

2007年监督法实施以来，将监督工作纳入严格的法定程序，无序化的监督受到遏制。无论是专项报告、计划预算报告、审计报告或者执法检查，人大常委会通过将审议意见提交“一府两院”研究处理，形成了监督工作的常态化。但是，实际来看，效果依然差强人意。主要表现在：

一是不尊重程序。议题相关方主要责任人并不列席听取组成人员的审议意见，不与提出批评意见的组成人员沟通，甚至会后都不向人大常委会提出审议意见处理报告;

二是不解决问题。组成人员指出的问题、人大常委会转交的审议意见得不到解决，下一次例行报告依然存在，形成痼疾;

三是其他监督形式不能形成对审议意见的共振效果。在监督法的七项方式上，上述三种方式较为温和，且主要关涉“一府两院”日常履行法定职责的检查或者批准，并不直接涉及问责。而除了备案审查外，询问质询、特调和撤职，更类似为上述三种监督行为保驾护航。但实际上，除了专题询问外，其他配套监督手段在地方人大鲜有启动。

上述问题的存在，不仅影响了组成人员的积极性，也影响了人大作为权力机关的权威。

问题的发生，与监督法的制度设计有相当大的关联。比如，对于审议意见处理情况报告不满意的，即使是执法检查报告，也仅仅是赋权主任会议可以提请人大常委会审议，未能形成刚性化的约束。于是，难免会出现议题相关方会外汇报、个别交流，从而降低了问题本身的敏锐度。一个良好的问责制度，应该具有终局性。这个终局性应该体现问责主体的责任意识。审议意见是组成人员提出来的，也应该由组成人员判断其处理效果。

因此，不应该按报告内容做出价值排序。一部法律的执法检查是不是就一定比100个亿的预算调整更重要呢？有鉴于此，可以将审议意见处理情况报告提交人大常委会审议常态化。

同时，人大常委会可以通过议事规则来决定如何有效监督审议意见的处理，这就要依靠各级人大常委会的努力。

各级人大常委会的努力，不仅是修订议事规则，也要研究如何将监督法规定的权限用到最大，以及如何通过规范自己的行为以形成权威性。比如，监督法在处理专项报告、计划预算和审计报告的时候，就规定人大常委会认为必要时，可以对报告作出决议。因此，各级人大常委会如果认为某项报告较为重大，亟待解决的问题较多，可以通过决议的方式将组成人员的意见反应出来。这种决议，既可以是重大事项决定，也可以将审议意见作为决议的附件提交给“一府两院”，以提升监督的刚性。

此外，还可以通过将报告审议与专题询问、质询等方式结合起来，实行组合监督。近年来，全国人大常委会多次在审议大气污染防治、水污染防治等执法检查报告时开展专题询问，云南昆明、浙江丽水、江苏淮安等地通过质询的方式，对社会各界关注或者组成人员审议意见整改不力的问题予以监督，收到很好效果。浙江丽水甚至将质询案交付政府办理，期限两年。

特别需要指出的是，审议意见是否合理，也较大程度地影响了其监督效果。除了提升审议质量明确整改目标外，监督法规定的特定问题调查，也是审议意见应该受到有效处理的监督利器。近年来，浙江云和、常山、嘉兴，湖南靖州和江西省人大纷纷采用特定问题调查的方式，对社会关注的问题进行监督。而2015年浙江云和的首次特定问题调查，正是针对政府在计划预算中提请借债时，对存量资金的调查。

无论是专项报告、计划预算报告、审计报告还是执法检查中发现的问题，通过特定问题调查形成结论，有利于精准监督。人大如果放弃这种监督手段，而只揪住审议意见不予整改不放，就会陷入“公说公有理、婆说婆有理”的局面，從而影响监督效果。

审议意见是否有权威，除了通过决议的方式予以明确，就是通过特定问题调查报告形成结论了。而后者，更能令被监督者形成确信。

一个法定监督行为，只有它能令人确信，才能具有权威，以及得到实施。