从社会“管理”到“治理”的转变

改造社会、创新社会、为人民谋幸福，是中国共产党始终不渝的奋斗目标。党在全国范围执政后尤其是党的十一届三中全会后，伴随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国经济社会环境发生了历史性巨变，新情况、新任务、新形势层出不穷。为适应时代的变化，党始终把社会建设放在重要位置上，并逐步实现了从社会“管理”到社会“治理”理念的转变。

改革开放前，由于当时情况比较特殊，我国建立起高度集中的计划管理体制。这个时期，国家几乎垄断了所有重要的资源，不仅包括各种生产要素，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对经济和社会生活实行了全面而严格的控制。单位和公社分别是城市、农村实施社会管理的组织依托，户籍则是管控城乡之间人口流动的一项重要制度。国家、企事业单位、个人利益也基本是一体的。这种管制性制度架构，对于保持社会的基本安定有序十分有效，缺点是社会活力明显不足。

事实上，在计划经济时代，国家对几亿人口的社会管理，简单来说就是用三张纸管住的。第一张纸，就是户口本。每一个人出生以后，进入这个社会就有户口，这是判断一个人是否具有合法性以及能不能在社会中生存发展的一个依据。第二张纸，就是粮油关系证。根据个人户口获得粮证、粮票、油票、糖票、肉票等各种票证，这是生存发展所必需的资源的依据。第三张纸，就是劳动人事关系证明。个人一旦离开学校走上工作岗位以后，就建立了劳动人事关系，离开这个单位就要转关系，凭这张纸拿工资，维系自己的生存和发展。改革开放前，我们就是靠这三张纸管住了整个社会，保持了社会的稳定有序。

改革开放后，尤其随着我国向市场经济的转型，经济及社会组织运行方式都发生了重大变化。其中，非常重要的一个变化是国家不再控制全部资源，市场在资源配置中逐步发挥基础性作用，极大地激发了经济活力。同时，经济转型也从根本上改变了国家管理社会的基础，给管理社会提出了许多新的挑战。如：（1）单位制的功能弱化和公社的取消，导致社会管理的基层组织依托几近丧失。随着城镇经济体制改革的推进，公有制企业的社会职能逐渐弱化，而新成长的非公有制企业从一开始就没有主动承担社会管理职能。在农村，家庭联产承包责任制取代了集体经济，公社取消后，农民的经济、社会生活全面非组织化。（2）改革开放带来利益分化，增加社会管理的难度。利益分化发生在多个层面，企业不再是政府的附属机构，而成为独立的利益主体，在社会管理方面不再直接听命于政府;社会阶层迅速分化，私营、外资企业主，企事业管理人员，农民工等新的阶层出现，利益诉求各不相同，利益矛盾增加;还有一个不能忽视的事实是，随着以放权让利为主要特征的改革的实施，地方政府角色发生了变化，逐渐成为一个相对独立的利益主体。（3）大规模的人口开始流动，给公共服务提供和社会秩序维持带来巨大压力。改革开放以后，国家逐渐放松了对人口流动的控制，大量农村劳动力进入城镇就业，成为我国经济快速增长的重要支撑。但同时，大规模的人口流动给当地社会秩序的维持带来了巨大压力，对公共服务提出了很大需求，而以地方财力为主的公共服务供给模式很难满足这种需求，带来了各种问题。

面对这些新的问题和挑戰，原有的社会管理体制缺乏足够的弹性应付复杂多变的社会环境。因此，如何通过社会管理体制创新和政府职能改革，对社会进行有效的管理，调节纷繁复杂的社会生活，保持良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量之间的动态平衡，成为改革开放新时期面临的一个新的课题。

要破解这一新课题，必须在理念和体制上找到新的办法，现代意义上的“社会管理”概念就是顺应这一需求而产生的。早在1993 年党的十四届二中全会上，我们党就提出了社会管理的概念。在这次全会讨论的国务院机构改革方案中，着重提出要强化社会管理职能部门。之后，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：“政府要加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”，“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定……建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制”。1998年3月，《关于国务院机构改革方案的说明》强调，按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来;加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。从这些重要文献可以看出，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们党已经充分认识到经济与社会管理职能部门协同发展、加强社会管理的重要性，并认识到加强社会管理是国民经济正常运行和良好社会秩序构建的重要保证。

经过20世纪90年代的快速发展，尤其是随着加入世贸组织，中国的经济步入快车道，国家的综合国力不断提高，这就为推进全面社会建设准备了充分的条件。同时，由于我国社会当时还处在转型时期，从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。在这样一个剧烈变革时期，不仅历史上长期积累起来的深层次社会问题会显现出来，而且还会出现新的社会问题和不确定因素，与原有的社会问题相互交织在一起，使得社会系统性风险加大，或者说使得社会的脆弱性加剧，隐含潜在的发展风险。

正是在这样的时代背景下，我们党提出构建社会主义和谐社会，这标志着我国社会管理和发展进入一个新的历史阶段。2002年，党的十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。在第五部分“政治建设和政治体制改革”中，在谈到“维护社会稳定，完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”时指出，“要坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。在这里，社会管理被列为维护社会稳定的具体途径。

党的十六大以后，我国社会管理理念逐步升华，社会管理体制也逐步成熟起来。2003年，党的十六届三中全会从完善社会主义市场经济的视角，提出“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。这就把社会管理和全面建设小康社会紧密联系起来。2004年，党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的角度，突出了加强社会管理的重要性，并对如何加强社会管理作出了重要部署。更为重要的是，这次全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一论述表明，社会管理的创新途径在于坚持党的领导，实行政府负责，实现社会协同，积极调动社会公众参与。这就改变了以往强调单一政府管理的模式，突出了政府、社会和公民的协同管理，标志着党对社会管理认识的深化。2005年，党的十六届五中全会从行政管理体制改革的角度强调了加强社会管理的必要性，提出“要着力推进行政管理体制改革，政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动”。同时指出，“加强社会建设和完善社会管理体系是构建社会主义和谐社会的必要条件”。2006年，党的十六届六中全会对加强社会管理具体路径进行了战略部署。这次全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“社会管理体系更加完善”作为“2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务”之一，提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”;强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。这表明党对社会管理的认识实现了从宏观层面到中观和微观层面的转变，也表明党对社会管理的认识进一步深化。

经过党的十六大以来的努力，尤其是构建社会主义和谐社会的提出，我国社会管理理念和体制实现了巨大飞跃。在此基础上，2007年，党的十七大从实现全面建设小康社会新要求的角度，对建设更加健全的社会管理体系提出了新的要求。党的十七大报告在重申“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的同时，提出了“要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的新要求。这与构建社会主义和谐社会的要求相一致，体现了党的社会管理思想逐步成熟。2008年，党的十七届三中全会将“农村社会管理体系进一步完善”列为“2020年农村改革发展基本目标任务”之一，并从促进社会和谐、建设社会主义新农村等角度突出了加强和完善农村社会管理的重要性。这就突破了传统意义上的城市层面的社会管理，使得社会管理的内涵更加丰富。2009年，党的十七届四中全会从加强党的建设、保持党的先进性的角度强调了党提高社会管理能力的重要性和紧迫性，强调党在社会管理方面发挥着至关重要的作用，并将提高社会管理能力作为建设高素质干部队伍的重点工作。2010年，党的十七届五中全会从建立健全基本公共服务体系的角度提出“加强和创新社会管理”，强调把“社会管理制度趋于完善”作为“‘十二五时期经济社会发展主要目标”之一，并从法律、体制和能力建设方面对加强社会管理进行了部署。2011年，党的十七届六中全会从文化体制改革的角度强调了社会管理的重要性，提出“创新文化管理体制。深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系”。2012年，党的十八大将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容，实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变，并且在社会管理体制中增加了“法治保障”这一新内容。这就体现了社会管理与依法治国的结合。同时，党的十八大还对社会管理的措施提出了新要求。如提出“社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”;提出“改进政府提供公共服务方式”;提出社会管理的重点工作在于“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。由此可以看出，随着实践的发展，我们党关于社会管理的内涵与外延有了很大变化，这也意味着党对执政规律的认识日益深化。

进入中国特色社会主义新时代后，以习近平同志为核心的黨中央面对世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧的外部环境，面对我国经济发展进入新常态等一系列深刻变化，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，迎难而上，开拓进取，取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。伴随着新时代的历史性巨变，我们党对治国理政的认识发生了深刻变化，实现了从“社会管理”到“社会治理”的新飞跃。

“社会治理”概念的正式提出，是在党的十八届三中全会上。2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一。这次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章部署创新社会治理体制，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等方面对如何创新社会治理体制进行了阐述。这是新中国成立以来在党的重要文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着我们党执政理念的新变化。随后，党的十八届四中全会对社会治理领域的相关战略进行法制建设的部署，指出加强社会组织立法，推进多层次多领域依法治理，推进社会治理体制创新和法律制度建设。党的十八届五中全会提出社会治理精细化的要求，构建全民共建共享的社会治理格局。至此，社会治理的战略布局逐步向精细化和系统化发展，社会管理战略得以提升并确立社会治理战略，一个多元互动、上下联动、系统协调、公正法治的社会治理体系不断完善、发展和创新。

从“社会管理”到“社会治理”的转变，顺应了新时代我国经济社会发展的客观趋势和人民群众的呼声，表明了党对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，体现了党与时俱进、开拓创新的精神，标志着党的执政理念实现重大转变。