试论盐业市场监管检查中如何认定食盐批发行为

聂英智

【摘  要】在日常生活中，食盐非常重要。因此，国家一直非常注重对盐业市场的监管。论文主要对在《盐业体制改革方案》发布后盐业市场监管检查中如何认定食盐批发行为进行探讨。

【Abstract】In daily life， salt is very important. Therefore， China has been paying great attention to the market supervision and management of the salt industry. This paper mainly discusses how to identify the salt wholesale behavior  in market supervision， management and inspection of the salt industry after the "Salt Industry System Reform Plan" was issued.

【關键词】食盐;批发行为;市场

【Keywords】salt; wholesale behavior; market

【中图分类号】TS37                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）04-0048-02

1 引言

2016年5月，国务院发布《盐业体制改革方案》，其核心内容在于放开食盐产品价格、取消食盐产销区域限制、允许原有食盐定点生产企业进入流通销售领域、食盐批发企业可以开展跨区域经营，其最终目的是促进良性竞争、释放市场活力[1]。

《盐业体制改革方案》的发布，标志着历经多年酝酿的盐业体制改革终于启动，跨区经营、产区经营、批发配送等方式的介入，全面释放了我国食盐市场活力，但也对质量监管带来了前所未有的挑战。

2 食盐经营主体的现状分析

新修订的《食盐专营办法》虽然对食盐经营主体的身份、资质、条件等予以规范，明确规定“国家实行食盐定点批发制度”，即经营食盐批发业务，必须依法取得“食盐定点批发企业证书”，对食盐批发主体界定非常清晰[2]。2019年，为进一步规范食盐定点批发企业经营行为，工信部、发改委、卫健委联合印发《关于进一步加强食盐专营管理有关工作的通知》，对食盐定点企业开展食盐批发业务的方式又予以明确，即“食盐定点批发企业可通过与其他食盐定点批发企业合作、自建分公司或销售网点、委托第三方物流配送等方式，以本企业名义（获证名称）开展跨省经营食盐业务”[3]。各省（直辖市、自治区）、市、县（区）大多以原有盐业公司为批发经营主体，加之其他不同经营主体跨区参与，极大地激发了食盐市场活力，在食盐品种的丰富、食盐价格的调整等方面均产生了积极影响，方便群众、惠及群众，盐业体制改革的初衷已然显现。与此同时，市场上又出现多种形式的经营主体与生产厂家签订用工合同或配送合同，实则开展食盐批发业务，缺乏严格的身份界定与认定，身份很难厘清，为后续的食盐监管增加很大的难度。

兼之，这些本不具备食盐批发资质的经营主体由此以合法食盐批发主体自居，或再多头代理或市场价格多变或混淆视听，为市场监管部门的管理带来了诸多困难。同时，经营主体以多个身份经营，经营场所多变，库房隐蔽。此外，食盐流通环节采购销售记录不规范、信息不清晰，票证链条缺失的问题，质量追溯体系未能有效运行，也对食盐监管的跟进带来了诸多阻碍。鱼龙混杂是当前食盐批发经营中出现良莠不齐、最为普遍、最难以界定的问题，也是影响和扰乱食盐经营市场秩序最为严重的问题，其易于诱发恶性竞争，与盐业体制改革的初衷相悖。特别是涉及食盐监管的职能部门众多，市场监督、卫生、公安等部门因功能与职责范围不同，信息共享不畅，难以形成公开、透明的食盐批发主体安全信息披露、通报、共享制度，难免出现漏洞或真空状态，增加了食盐管理难度。

3 食盐批发行为识别困难的原因分析

食盐既是普通商品，又因其关系群众日常生活而倍显特殊。由于两千余年的食盐垄断经营，加之国家持续实施食盐专营政策，位这一古老行业蒙上了神秘面纱，食盐专营为国家消除碘缺乏危害，普及合格碘盐供应起到了至关重要的作用。各省（直辖市、自治区）、市、县（区）均以单一国营盐业公司的形式予以推行食盐供应，并辅之以强有力的食盐执法力量对盐业市场进行监管，政企合一的经营、管理体制使盐行业愈加与众不同。而随着新修订的《食盐专营办法》和《盐改方案》及国家统计局《批发和零售业统计报表制度》指标解释，其实也从商业批发要素环节正确地鉴别了食盐批发行为，但在实际操作中，难以快速识别和区分问题存在[4]。特别是在食盐监管中，现场处理涉盐行为，因界定难势必会引发新的矛盾和纠纷，甚至会导致某些商业活动的经营资质受损。

与此同时，部分持有食盐定点批发企业证书的企业，在实际经营过程中因故意混淆概念，不当宣传致使一些无食盐批发资质的经营主体在不知情的情况下从事批发行为。因其涉及面广，食盐监管难度更大。另外，食盐生产企业通过自建渠道等方式，走产销一体化之路，拓宽市场本意是好的，但在运行过程中由于缺乏根本的规范性，使自身的批发行为发生偏移，也对食盐监管带了新的难题。

4 鉴定和识别食盐批发行为的方法

随着国家简政放权改革的进一步深化，新的《食盐专营办法》发布和《盐业体制改革方案》实施，我国盐业体制发生了重大变革，释放市场活力，使人民群众共享到盐改带来的成果，也体现了市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革方向。

4.1 食盐批发行为要以盐业法律法规来认定

盐改不是否定食盐专营，而是进一步完善食盐专营，随着新的《食盐专营办法》颁布，食盐批发经营各环节更趋完善，有法可依、有法必依的食鹽管理法治化外部环境趋于成熟，“两手抓、两手硬”的食盐经营、管理体制进一步深化。

4.2 食盐批发行为要以是否构成要件的行为来认定

根据《食盐专营办法》第十二条“国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”;第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐”。国家统计局《批发和零售业统计表制度》指标解释“以出售给国民经济各行业用于生产、经营用的商品为批发范围”来识别食盐的商品批发，售给其他食盐定点批发企业和食盐零售商或售给食品加工业的食盐、售给餐饮业的食盐，构成食盐批发。

4.3 食盐批发行为要以具体事实来认定

《盐业体制改革方案》和修改后的《食盐专营办法》对食盐批发予以了法律性规范，但在具体操作环节中，亦要结合批发企业和零售商的具体事实，全面收集证据，禁止有责推定。其中，核心问题就是随着商品经济的深入发展和商品交易方式的日新月异，尤其是当前互联网、电子商务的兴起，商品批发与零售的概念和边际已经逐渐模糊，且面临淘汰的风险，这就要求更严格地从事实出发，厘清行为界定，尊重客观事实，指导和帮助各环节规范自身行为，使之明晰界限。

4.4 食盐批发行为要以物流渠道来认定

针对持证企业，一是自建的物流系统，要检查是不是持证企业直接从厂运至当地零售商、食品加工用盐单位、销区分公司仓库;二是检查企业自建的物流系统的资质是不是公司或子公司，是否具备持有经营范围为“物流服务”或“货物运输”的营业执照、货物运输经营许可证;三是检查自建的物流系统配送盐产品是否根据销售订单系统、销售合同执行，渠道检查认定中要明确;四是食盐批发不能委托，食盐配送可以委托。

4.5 食盐批发行为要以有效票证来认定

建立和完善食盐质量监管和追溯体系，是形成食盐批发“闭环”的关键节点。索证索票，规范购进销售渠道，一是从经营者的角度而言，盐品来源清楚，质量保障;二是从消费者的角度而言，批发专营，购买放心;三是从主管部门巡查、抽查的角度而言，追根溯源、标本兼治。因此，有效票证的提供、保留、存档、检查显得尤为重要，既可确认批发经营主体和批发行为，又可营造安全经营、安全消费理念，还能增强法律意识，强化法治氛围，更可最大限度地为涉盐违法行为提供证据链支撑，便于行政监管与执法处理。

5 结语

盐业体制改革的初衷是释放市场活力，是引入良性竞争机制。在确保质量安全的前提下进一步丰富盐种供应，满足不同层次的食盐消费需求，这也是社会主义市场经济发展的根本要求，而从源头上识别食盐批发行为，也是规范运作、质量安全保障的必然要求。为此，应从法律法规、构成要件、具体事实、物流渠道、有效票证等方面来加以认定，既坚持原则，又把握实际，创新工作方式，激发市场潜力，推动食盐改革深入、持久的开展。

【参考文献】

【1】国发〔2016〕25号.盐业体制改革方案[Z].

【2】中华人民共和国国务院令第696号.食盐专营办法[Z].

【3】工信厅联消费〔2019〕92号.关于进一步加强食盐专营管理有关工作的通知[Z].

【4】国家统计局.批发和零售业统计报表制度[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjzd/gjtjzd/201909/t20190909_1696761.html.