国际产业补贴规则新动向及中国应对策略

王雅

摘 要：一直以来，中国与美欧等发达国家在产业补贴模式上存在较大分歧。为了阻止中国产业链的升级能力，美欧谋求在WTO框架下推行国际产业补贴新规，通过中国入世承诺来限制中国产业补贴，谋求扩大公共机构范围及禁止性补贴范围，并强化补贴执行透明度。我国必须确立接受产业补贴新规的底线思维，对处于充分竞争行业的国有企业要重塑其商业性，通过博弈建立产业补贴负面清单，积极回应欧美国家关于补贴透明度要求，为相关谈判奠定良好基础。

关键词：产业补贴;国有企业;产业政策;WTO

2018年美国总统特朗普单方面向多个重要贸易伙伴发起贸易战，并不断升级对华贸易制裁措施，不仅给世界经济、中美经济带来不利影响，也对全球产业链布局产生深远影响。作为快速崛起且在国际产业链上不断攀升的新兴大国，中国不仅承受着来自美国单方面大幅加征关税等各种贸易保护措施的极限施压，还承受着来自其他发达经济体在各种场合提出的所谓“非市场导向政策”和不公平竞争的指责，尤其需要警惕的是，美欧等正联合推出新的国际补贴规则以限制中国产业升级的能力。维护并支持我国在国际产业链地位和发展，就必须对国际产业补贴规则的变化进行预判并积极参与规则博弈。

一、中国与美欧关于产业补贴模式之争

（一）产业补贴及国有企业作用的争议

为了避免在产业和科技竞争中被淘汰出局，各大国纷纷推出各自的产业政策规划，期望通过国家力量或市场力量确保在新兴产业变革中保持优势地位，或实现追赶并超越他国。此外在重构全球产业链的动态发展进程中，只有保障产业链完整，才能最大限度地保障就业和促进经济增长，并为科技创新及技术转化提供基础。因此，加强全过程产业链塑造成为当前大国产业政策的一项主要任务。

美国政府从奥巴马时期就一直强力推动制造业回流计划。2017年4月26日，特朗普政府公布税改计划，大幅削减企业税税率，推出从35%降至15%的减税措施，还将跨国公司海外收入的税率降为8.75%;同时在联邦、州土地和公共设施服务等方面给予巨大的优惠，以促进制造业回流美国。2019年2月，美国联邦政府推出以《美国未来工业发展规划》为核心的一系列总统行政令。同一时期，英法等国都推出了不同程度的减税方案。在高新技术及高端制造业领域，各大国更将相关战略置于国家发展的首要位置。2019年德国政府将《德国2020高技术战略》修订为《国家工业战略 2030》，加大对高端制造业和高新技术产业的支持力度。因此，产业政策成为大国产业竞争的核心，为取得竞争优势，欧盟内部强烈呼吁修订现有的产业补贴政策，以保护欧洲企业的利益，提高欧洲企业的国际竞争力，并限制外国企业进入欧洲市场。

从经济学角度看，狭义上的产业补贴指的是为了保护特定产业、企业而制定出的支持政策，包括贸易保护、税收优惠、财政补贴、信贷支持、科研补助、出口援助等。本文的产业补贴是基于狭义产业政策定义和WTO补贴协议的基础上，为保护或者促进特定产业、企业和目标团体，由政府或任何公共机构提供财政资助并实施的政策。对产业补贴模式，应该采取市场机制还是国家动员机制，换言之，是强调政府主导作用还是主张市场机制作用，以市场来调节资源配置，在理论和实践中发生过持久的争论。但无论是发达经济体还是发展中经济体，均重视产业补贴对产业发展的支撑作用。美国政府同样通过各种产业补贴，包括税收减免、直接贷款和保险、风险投资、政府的建设合同和采购直接给予特定产业以支持。

但是，美欧等实施的是自由资本主义市场经济，采取的产业补贴措施是以市场和行业为导向。例如，美国的产业补贴政策包括对本国企业或明或暗的研发补助、资金信贷、风险投资等，苹果、英特尔、联邦快递都曾经是美国政府风险投资的受益者，但这些企业都不是国有企业。欧盟的国有企业不仅比中国国有企业规模小，通常是处于市场失灵和外部性影响较大的行业，例如公用事业，而且欧盟有政府援助法限制对国有企业的补贴。

而在中国，国有企业天然具有其他形式企业所不具备的政治优势。我国宪法第七条明确规定国有经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。在国家做大做强国有企业的政策导向下，我国政府对国有企业的支持措施较多，特别是对大型基础设施建设、能源资源保障、国防军工和战略性新兴产业等领域更是给予大力支持。对此许多外国企业高管和政府官员认为，中国自2010年通过限制外资市场准入、加大技术创新支持等产业补贴政策，使得中国国有企业迅速崛起，能够在全球范围内与大型跨国企业开展投资竞争。

（二）遏制中国产业补贴及国有企业的行动

当世界500强企业中出现越来越多中国国有企业的时候，引发了西方国家越来越多的关注，他们认为中国支持国有企业的新兴产业政策模式以牺牲外国企业利益为代价，外国私营企业无法与受到补贴的国有企业开展公平竞争;这些“国家领军企业”是实施国家产业政策、 积累独立生产和技术能力的工具，能够向下游企业以优惠定价或双重价格等方式提供补贴， 以强化中国经济内部的相互联系，推动中国向产业价值链的上游移动;中国对某些处于破产困境中的国有企业给予补贴以防止其裁员或破产，实际上是将更多成本转嫁给其他没有实施此类补贴的国家;中国产业补贴模式特别是对国有企业的补贴与政府的经济战略是一致的，甚至成为中国对外经济政治输出的工具;中国国有企业已经成为国家资本主义，是对西方自由资本主义的威胁。

中国国有企业不断向中高端产业链的攀爬和进取，侵蚀了美欧等国企业的垄断利益。在此背景下，中国的补贴模式受到美欧等国的不断指责。2018年3月22日，美国贸易代表 （USTR）公布《中国贸易实践的301条款调查》，指责中国通過强制技术转让、国家支持国有企业到境外投资并购等手段侵犯美国知识产权。2018年7月26日，美国向世界贸易组织总理事会提交一份名为《中国破坏贸易的经济模式及其对WTO的影响》的意见书，不仅指控中国的产业政策和国有企业导致严重的产能过剩， 损害美国的知识产权、 创新与技术发展， 还把矛头直接直指中国政府和中国共产党所构建的“社会主义市场经济体制”， 认为党和政府通过国家对关键经济活动所有权的控制以及发布行政指令等手段，直接或间接地对资源分配实施控制，政府主导的经济模式给WTO其他成员国带来巨大的经济压力和严峻挑战。

美国一方面通过贸易战要求中国进行所谓“结构性调整”，另一方面，与欧盟、日本联合行动谋求制定更为严格的产业补贴规则。2018年5月31日，欧美日三方联合发布了《美欧日三国贸易部长三方会议联合声明》，就强化对非市场主导的经济政策、产业补贴政策、 国有企业规则等进行了深入探讨，特别是在如何制定有效规则解决国有企业扭曲市场的行为和对抗特别有害的补贴实践方面制定了相当详细的对策。可见，在发达经济体之间已经形成了基本共识，即认为非市场经济国家产业补贴政策和国有企业带来的不公平竞争问题根源在于经济体制本身，世界贸易组织在处理铝、钢、显示器等关键产业产能过剩问题上存在制度能力不足的问题。这些西方大国力图推出新的国际产业补贴规则应对上述问题带来的挑战。

二、美欧谋求在WTO框架下制定产业补贴新规

（一）运用中国入世承诺特定条款限制中国的产业补贴

在《补贴与反补贴协议》（SCM协议）中，补贴是否具有专向性，是判断该项补贴是否应该适用反补贴措施的前提，但是专向性标准非常复杂，专家组也认为通过具体规则来区分可诉补贴和不可诉补贴是十分困难的，很难让专家组在处理贸易争端中采用其规则定义。中国在加入WTO的时候，接受了西方国家对国有企业补贴的认定标准与规则。中国接受西方国家关于国有企业补贴的标准和规则，是作为一种西方国家同意中国加入WTO的对价交换。按照《中国加入WTO议定书》的规定，中国政府对国有企业提供的各类补贴和政策支持被视为具有专向性。特别是当前对某些垄断性国有企业、行业提供补贴被欧美国家视为具备完全的专向性。这就意味着，一旦其他成员国认为我国对国有企业的补贴可能对其市场及产业带来不利影响，就可以将之视为可诉补贴而采取反补贴措施。《议定书》第15条b款规定，如果贸易伙伴按照SCM协议来确定对中国实施反补贴措施有困难的时候，可以采取特殊的方法来进行认定，如衡量补贴利益等方法。正是因为《议定书》中对“特殊困难”的开放式措辞，为他国针对中国实施反补贴措施提供了广泛的余地。因此，美欧主张应利用这一开放承诺来约束中国。

（二）谋求扩大“公共机构”的含义

由于SCM协议规定补贴的提供者只能是政府和公共机构，并没有明确规定国有企业是否具备补贴提供者的资格，导致“中美双反措施案”（DS379案）中围绕国有企业和国有商业银行能否成为“公共机构”发生了激烈争辩。上诉机构将“公共机构”的范围严格限定在行使政府职能的实体之内，意味着国有企业不应被认定为“公共机构”，但是美国根据自己的标准论证中国某些国有企业是公共机构，而且美国在TPP、UCSMA中通过“非商业援助”等规定使得国有企业成为非商业援助（即补贴）的主体，绕过了“公共机构”的争议。因此，在WTO改革谈判中，欧美大国正在谋求扩大“公共机构”含义，认为中国将某些国有企业指定为行使政府关键职能的机构，在国有企业中设立党委，提高党委在国有企业生产经营决策中的作用，由此表明这些国有企业已经拥有政府的职能。

（三）扩大禁止性补贴范围

从各方建议看，在现有SCM协议基础上，建立不可诉补贴和禁止性补贴清单成为各方博弈的焦点。美欧对禁止或限制的补贴可能采取两种方式进行规定。一是直接列举方式，例如2018年9月的美欧日联合声明就专门列举了他们认为扭曲市场的几种补贴，包括国有银行对资信不佳的国有企业发放贷款;政府或政府控制的基金（如国家集成电路投资基金）以非商业性条件进行投资;非商业性债转股（例如我国银行对国有企业的贷款被转为股权）;对原材料和能源价格等投入品进行优惠定价;对僵尸企业提供补贴使其继续生产带来产能过剩等。二是概括需要禁止的补贴类型。美国、欧盟一直指责中国的非市场化政策和产业补贴政策扭曲了国际市场，因此，在未来推动的补贴新规则中还可能对导致或维持产能过剩的补贴进行管制。

此外，美国极有可能推动对中国省一级产业补贴的约束。TPP国有企业规则在附件17-D中将地方政府拥有或控制的国有企业，以及地方政府授权垄断的企业按照各国最终谈判接受的情况来区别对待。这就使得我国大部分地方国有企业不适用TPP的国有企业规则。虽然TPP已经演变成CPTPP，而且美国也退出了TPP，但新近出台的《美墨加协定》和《欧日EPA》中的国有企业规则继承了TPP的国有企业规则。美国一直认为中国地方政府在实施包括补贴在内的许多产业政策方面发挥着关键作用，是补贴的重要提供者，所以2019年1月30日在向WTO补贴和反补贴措施委员会就中国关于补贴未能履行全面通知义务，质疑中国在补贴清单中为什么没有就地方补贴项目提供完整的通知。在中美贸易战进入关键时刻，美国商会（Chamber of Commerce）和中国美国商会（American Chamber of Commerce in China） 2019年1月16日向美国贸易代表罗伯特·莱特希泽提交了一份名为《美中贸易谈判的优先建议》的联合报告，指出中国省级官员仍然持续努力推行中央政府制定的《中国制造2025计划》， 说明美国高度关注我国省市一级的各类补贴是有现实依据的。美国还认为，我国众多中央部门关于战略性新兴产业（SEI）计划和许多潜在的出口补贴项目，没有向WTO履行通知义务，而这些补贴一旦被认为给美国国内产业带来损害，美国都将采取反补贴措施。

（四）强化补贴透明度的执行

在WTO反补贴实践中，透明度履行情况并不理想，补贴的自愿通知制度没有发挥应有的作用，许多国家完全忽视或拖延向WTO提供补贴通知。WTO秘书处最近编写的一份背景说明指出，1995年至2017年期间，未提交通知的成员数量急剧上升。截至目前，仍有77个WTO成员未提交2017年补貼通知，62个WTO 成员未提交 2015年补贴通知，55个WTO成员未提交2013年补贴通知。为解决这一问题，美国建议如果一成员方质疑另一成员方补贴措施时，补贴和反补贴委员会应规定被质疑一方答复的截止日期，如果在截止日期未能答复，即可认定其放弃抗辩权利。由于一些发展中成员继续反对任何包含强制性截止日期的提案，美国在2018年修订了其提案，要求成员国同意在非强制性截止日期前提交书面答复，期限是60天，并尽可能在30天内答复后续问题。2019年4月1日，美国、欧盟、日本等提交了一份提案，要求对补贴通知确定明确的时间表。

三、中国的立场与对策

（一）确立接受产业补贴新规的底线思维

新结构经济学认为，产业政策是解决市场失灵，应对高新科技产业对资本、人才规模化要求所带来的巨额投入和国家间日益激烈竞争的产物。但是如果产业政策目标错误或采取了无效率的产业刺激方式时，将会对经济社会发展带来难以估量的损失。作为后发国家，我国政府一直奉行“有为政府+市场驱动”的理念，不断探索政府与市场关系完善的途径。通过考察发达国家所实施的高新科技行业战略规划和产业政策后发现，发达国家政府已不再针对具体项目进行审批或干预定价，而是鼓励通过加强技术研究来强化技术研发和企业生产经营的对接，支持企业加大人才培养力度等，以此引导产业升级。“企业创新、市场选择、政府支持”是有效和理性的做法，政府通过减税、高质量公共服务为境内企业创建公平的竞争环境，对鼓励发展的产业予以宏观间接政策引导，为企业创造更完善的成长环境和市场制度，而不是直接进行资源配置。

我國应该逐步实现产业补贴对资源的公平配置，而不是通过产业补贴将资源对国有企业进行倾斜。我国国有企业分类改革正在进行，商业类国有企业分为主业处于充分竞争行业域的商业类国有企业与主业涉及国计民生的重要行业、自然资源垄断行业、关键领域等几类，对于后者要求国有资本绝对控股，而这些企业能够在国家产业政策引导下对经济社会发展发挥重要作用。这些企业政企不分等固有问题必然存在，但是它们负有完成社会目标和实现国家战略目标的任务，对美国在贸易战中提出的改革要求不应妥协。

在未来涉及产业补贴规则的谈判中，需要在底线思维下确定我国经贸领域核心利益。包括三个方面：第一，不能降低中国在全球价值链和产业链中的地位;第二，不能动摇中国国有企业在中国经济结构中的地位;第三，应为中国在全球价值链和产业链中的地位上升提供一定的空间。但是，我国也应对美欧所关注的技术强制转让、市场准入、不合理补贴等予以积极回应。因此，我国应坚持科技研发补贴、新兴产业补贴的合法性，为产业升级谋取空间。

（二）对处于充分竞争行业的商业类国有企业要重塑“商业性”或“中立性”身份

对处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股。对充分竞争行业和领域的商业类国有企业，其竞争性业务应按照市场化方向进行混合制改革，引入竞争中立的原则，塑造这类国有企业“商业性”、“中立性”的投资者身份，淡化国家所有制性质，在国内建立公平竞争的秩序和环境，让此类国有企业按照商业考量和市场规律自主经营，而不是继续采用政策性优惠贷款、债转股等补贴政策来对其生产经营进行支持。

（三）通过博弈建立产业补贴负面清单，积极回应补贴透明度要求

美欧日势必推动将所谓扭曲市场的补贴纳入禁止性补贴清单，这对我国产业结构调整和升级带来巨大压力。我国可以通过加大改革来清理僵尸企业，放弃对某些国有企业的非商业性补贴，但是对主业涉及国计民生，或有垄断资源、 承担特殊任务的国有企业，包括输电、自来水、铁路运输、管道燃气、水利基础设施建设等领域的国有企业，因其承担的公共职能和特定任务，国家可以考虑给予不同于一般商业类国有企业的政策。但这类政策很容易被他国认定为不公平的补贴，考虑到WTO对补贴透明度的要求，中国政府可以公开补贴清单，以便让这类企业为西方国家接受，从而能够以普通商业类企业身份参与国际市场竞争。大国产业竞争的焦点是尖端科技，我国对尖端科技产业的扶持不应因为外界的压力而放弃。一方面我国需要通过博弈建立产业补贴负面清单，并争取产业补贴负面清单下对高新科技产业补贴的例外豁免;另一方面需要在补贴发放方式上逐步改革，采取向社会招标方式，让接受补贴的行业和企业能够完全市场化经营，以消除外界疑虑。最后，我国可以在博弈中对美欧较高的透明度要求予以积极回应，作为谈判成功的良好基础。