新中国成立70年来图书馆服务社会的历史、经验和展望*

粟 锋

（1.国防科技大学文理学院 长沙 410073； 2.湖南理工学院马克思主义学院 湖南岳阳 414006）

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视和关心图书馆事业。我国图书馆作为文化教育的公益事业机构，是积极建设新时代中国特色社会主义的重要力量。习近平总书记在2019年9月9日给国家图书馆老专家回信中，赞誉新中国成立70年来一代代图书馆人坚守“传承文明、服务社会”的初心与使命，为传承中华文明、提高国民素质、推动经济社会发展作出重要贡献[1]。新中国成立70年来，图书馆人既秉承联合国教科文组织《公共图书馆宣言》“促进社会与个人发展”的国际职业标准，又勇担服务中国社会改革、发展与稳定的历史使命。可以说，新中国的图书馆史就是图书馆服务社会进而丰富人民文化生活、拓展群众公共权益的历史。从图书馆服务社会的视角探析新中国成立70年来我国图书馆事业发展的历史、经验与愿景，对于当下我国图书馆治理具有薪火相传、知往鉴来的重要意义。

1 理论框架与研究设计

1.1 概念厘定：图书馆服务社会

图书馆服务社会是图书馆学研究的核心要旨。第一，从图书馆学的理论脉络来看，1917年沈祖荣、余日章等图书馆学的早期开拓者借鉴美国新图书馆运动，发起中国近现代史享有盛誉的“新图书馆运动”，强调改造中国封建的藏书楼私有制，与新文化运动渐成呼应之势，开辟了我国图书馆公有公享、面向社会、面向人民大众的思想传统。当代图书馆学的主要奠基人杜定友先生于1933年在《图书馆与成人教育》中提出图书馆的全部社会功用在于以适当的图书供给适当的读者，提高全民智力，实行全民教育[2]。新中国成立以来，图书馆事业步入新纪元，图书馆学界对图书馆服务社会的研讨愈加深入。刘国钧先生认为图书馆的根本性质在于自动化、社会化、平民化，并在1957年发表《什么是图书馆学》，提出“要素说”，主张“读者第一”[3]。黄宗忠先生在1962年从矛盾关系入手阐述图书馆“藏与用”的辩证关系，认为解决“藏用”矛盾的关键是图书馆必须符合社会大众的文化生活需要[4]。第二，从权威政策文件来看，2018年开始施行的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）是中国第一部图书馆专门法，其第四章就图书馆服务社会作出法律规定，一是“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”，二是“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆与公共图书馆开展联合服务，向社会公众开放”[5]。第三，结合图书馆学研究的理论脉络与相关政策文件，文章认为图书馆服务社会是指由读者、图书、馆员、设备、工作方法所构成的图书馆系统受到外部政策调控，不断改善内部运行机制，进而增进社会公共福祉的动态博弈过程。

基于上述分析，图书馆服务社会可以为探析新中国成立70年来我国图书馆事业发展提供典型视角。当前从国家宏观层面对图书馆发展进行考察的核心期刊论文较少，其中有代表性的是“改革开放前后两个30年我国图书馆事业发展回顾”[6]、“改革开放40年民族地区公共图书馆事业发展的成就与经验”等[7]。这些研究高度评价了图书馆事业的社会贡献，但侧重于规范描述，历史分期比较粗糙，在科学方法与数据支撑上也有所缺失。而图书馆服务社会的概念框架把新中国成立70年来图书馆事业的发展嵌入到相关政策的变迁历程，通过对政策文献的质性分析，较为科学、直观地反映图书馆事业的演化路径，进而总结新中国成立70年来图书馆发展的基本经验。

1.2 研究设计：图书馆服务社会的政策范式

范式（Paradigm Theory）是由美国科学史学家托马斯·库恩（Thomas Kuhn）在1962年提出并系统阐述的一种元理论，主张科学发现的偶然性为必然性开辟道路，科学革命是不断迎接难以通过“计划”得来的新范式，科学演进永远不会终结在某个具体的理论形态[8]。公共行政学家彼得·霍尔（Peter Hall）引入范式理论改造公共政策的科学传统，认为政策范式是领导者制定决策时习惯适应一定政治、经济的社会框架，这个稳定的框架不仅体现政策目标的性质，而且还表明了所要解决问题的具体内容。由此，霍尔把政策范式归纳为政策的总体目标、一整套政策工具、具体的政策策略三个组成部分[9]。政策范式理论被我国学者广泛运用在对各个领域的历时性考察，如“新中国70年财政货币政策协调范式”[10]、“中国农村扶贫政策范式的变迁与未来趋势”[11]等研究。笔者借鉴已有的研究成果，运用政策范式理论分析新中国成立70年来图书馆服务社会的基本状况，对应政策目标设置、文本成型、具体执行三个环节，把图书馆服务社会的政策范式分析框架提炼为政策机构、政策工具、政策策略三个变量。其中，政策机构（Policy Institution）是图书馆服务社会的领导力量，是对图书馆事业进行组织、治理、评估和监督的权力机构；政策工具（Policy Tools）是政策机构为达成图书馆服务社会这一根本宗旨而使用的政策载体；政策策略（Policy Strategy）是由政策工具规定的促进图书馆服务社会的具体活动策略。

党和国家关于图书馆事业发展的公共政策文本，是领导图书馆发展的权威机构所代表的公共意志的集中表达。通过分析行政部门政策文本的外部特征，特别是各部门联合发文情况，可以展现政策机构之间合作与博弈进程。通过分析图书馆公共政策文本的内部逻辑，特别是图书馆公共政策文本的主题与策略，可以展现政策工具与策略的动态演进[12]。文章以中国知网法律知识资源总库法律法规库和北大法宝网为主要数据来源，以中央政府及文化和旅游部、教育部、财政部等相关部委网站为补充参照，以“图书馆”为关键词、主题词、标题等进行检索，结合《建国以来我国图书馆事业发展政策文件选编》，通过逐一阅读，剔除地方政府发布的政策文本以及批复、函等程序类政策文本，并征询在图书馆研究领域有多年经验的专家，最终选定1949年以来国家发布的权威政策文本224份，以此作为研究样本，运用定性与定量相结合的方法，进行质性分析。

2 历史演进：新中国成立70年来图书馆服务社会的发展历程

新中国成立70年来，国家综合实力和人民生活水平发生了翻天覆地的变化，图书馆服务社会的实践历程既符合其自身发展的内史规律，也体现了与时代同行的外史特征。文章立足于中国社会建设和改革的历史，构建图书馆公共政策文本的话语谱系，归纳不同历史时期图书馆服务社会的政策范式，勾勒图书馆服务社会的发展历程，为进一步总结新中国70年图书馆服务社会的基本经验提供科学依据。利用ROST CM软件提取新中国成立70年来图书馆公共政策文本的高频词，把握图书馆政策文本高频词的内在逻辑关联和演化规律，同时结合中国国史、党史的基本概况，将新中国成立70年来图书馆服务社会的发展历程分为四个时期。确定历史分期之后，笔者在对高频词进行分析的基础上，统计并凝练高频词的一级编码、二级编码、三级编码，得到表1所示的政策话语谱系。图书馆服务社会的政策话语谱系表明，新中国成立70年来图书馆事业在不同历史时期受到的外部政策调控有明显差异，图书馆服务社会的政策范式发生了重大调整。

2.1 1949—1978年：图书馆服务社会政治化时期

新中国成立初期内忧外患，受长时期战争的影响，各项事业百废待兴。为了巩固新生的社会主义政权，图书馆工作不可避免地打上意识形态的政治烙印。与我国社会主义初步探索进程相适应，图书馆建设在改革开放前30年虽然开局良好，过程却一波三折。从1949年到1956年，图书馆事业的基本路线是为建设新民主主义文化服务、为“向科学进军”服务，党和国家完成对旧图书馆的社会主义改造，把旧式官办图书馆、洋办图书馆、私办图书馆纳入政府领导，建立一大批集体所有的社会主义公共图书馆，为图书馆服务社会奠定基础。从1957年到1977年，我国先后兴起“大跃进”“人民公社”“以阶级斗争为纲”的政治方略，图书馆事业的基本路线转向为反右倾服务、为阶级斗争服务，把知识分子（资产阶级尾巴）与工农兵（革命主力军）两类读者对立起来，一些主张图书馆服务社会要超越阶级性的学者专家受到批判，图书馆服务社会遭遇重大挫折，趋于停滞。从1949年到1978年，这一时期图书馆公共政策话语体系具有高度政治色彩，“工农兵”“劳动锻炼”“政治挂帅”等高频词说明图书馆服务社会被政治口号裹挟，偏离行业自身发展的客观标准和规律。

表1 新中国成立70年来图书馆服务社会的政策话语谱系

2.2 1978—1992年：图书馆服务社会经济化时期

1978年召开的十一届三中全会，使图书馆从暴风骤雨式的政治运动中解放出来。1980年中央书记处审议并通过《图书馆工作汇报提纲》，调整纠正“文革”以来图书馆一些不合时宜的服务方式，此时图书馆发展面临的最大阻碍是经费不足、人才欠缺。首先要解决的是人才问题。1981年文化部联合相关单位颁布《图书、档案、资料专业干部业务职称暂行规定》，制定馆员职称考评机制，鼓励钻研业务。其次是推进有偿服务。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》正式出台，辽宁、四川等省级公共图书馆有偿服务的做法引起图书馆界热议。1987年，国家文化部、财政部、工商局联合制定并颁布《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，有偿服务从业界探索上升为政策实践。从1978年到1992年，图书馆服务社会的政策话语体系中“经费”“馆舍设备”“以文养文”等出现频率较高，同时国家开始规划建设“少儿图书馆”。由于经费、人力匮乏，只能摸着石头过河，力图在公益性与有偿性之间谋求平衡，总体而言这一时期图书馆服务社会带有较强的经济属性。

2.3 1992—2012年：图书馆服务社会数字化时期

1992年，邓小平同志的“南方谈话”拨开了苏联解体和东欧剧变带来的思想迷雾，为进一步深化改革开放注入强劲动力。政策机构把目光聚焦在引进国外现代化的计算机网络技术和数据管理经验上，图书馆事业迎来史无前例的机遇期。这一时期，数字化成为图书馆服务社会政策文本的核心内容。一方面是加强数字资源建设。1997年，文化部提出图书馆要实施“知识工程”和“金图工程”，启动“中国试验型数字图书馆”项目，加大计算机信息自动化系统的集成使用。1998年，国家下达高等教育文献保障系统一期经费，高校图书馆启动CALIS项目建设，引进大量外文电子学术资源，构建了集团引进数据库的共建共享网络。另一方面是强化信息服务。2002年实施的“文化信息共享工程”要求图书馆灵活运用现代网络和通信技术，搭建全国数字文化服务网络，为读者提供书目推荐、信息检索、网上阅读等服务。“共享工程”相继列入“十一五规划”“十二五规划”及多个“中央1号文件”，图书馆信息服务成为国家重大文化民生工程的主要抓手。同时，文化部还以制定公共图书馆评估定级办法为契机，把信息服务、数据管理、集成共享等技术指标纳入图书馆考核体系。

2.4 2012年至今：图书馆服务社会智慧化时期

2012年党的十八大以来，图书馆服务社会作为培育文化自信的重要途径日益受到重视。十九大报告宣示社会主要矛盾转化为人民对美好生活的需要与发展不平衡不充分之间的矛盾，人民群众日益增长的美好生活需要包含对高质量公共文化服务的需要。由于数字化强调图书馆对信息技术的接受与应用，智慧化则更关注如何运用不断转型升级的新技术满足人对图书馆的需要。图书馆服务社会智慧化成为这一时期政策话语的主导理念。一方面，政府加强图书馆实体建设为智慧化服务提供支撑节点。2012年来国家加快推进县级图书馆总分馆制和乡镇文化站、村级农家书屋、万家社区图书室建设，大力实施“公共电子阅览室建设计划”，并设定全国统一的终端计算机配置标准和管理信息系统功能规范。通过建立健全图书馆的实体设施，以图书馆联盟、总分馆制、流动服务、数字远程服务等多种形式，拓宽图书馆服务社会的便捷渠道。另一方面，政府希望区块链、5G、人工智能等高新技术为图书馆服务社会智慧化插上翅膀。十九大报告提出要打造“智慧社会”，2017年以来国家先后发布《新一代人工智能发展规划》《教育信息化“十三五”规划》，图书馆学界召开“智慧图书馆建设与服务”系列研讨会，强调在构建“智慧社会”“智慧城市”“智慧校园”进程中提升图书馆服务社会智慧化的信息交互能力，进而优化公共文化服务的供给。

3 基本经验：新中国成立70年来图书馆服务社会的实践反思

为总结新中国成立70年来图书馆服务社会的实践经验，笔者在图书馆服务社会的政策范式理论框架下，结合图书馆历史的背景知识，按照政策机构、政策工具、政策策略对不同历史时期的政策文本进行统计、凝练，最终得到表2所示的新中国成立70年来图书馆服务社会的政策范式变迁情况。表2说明新中国成立70年来图书馆服务社会的政策机构网络不断完善、政策工具逐步健全、政策策略日益精准。

3.1 组织维度：机构合作不断完善

领导图书馆发展的政策机构是推动图书馆服务社会政策范式变迁的主体力量。新中国成立70年来，图书馆服务社会的政策机构网络不断完善。从1949年到1978年，政策出台主要由文化部及其二级单位国家文物局单独发文，发文量少，样本未见政策机构联合发文。政治环境的变化使图书馆政策机构决策理念摇摆不定，“政治挂帅”使其难以把精力放在图书馆本身的业务规划上，缺乏图书馆服务社会的先进政策经验借鉴，处于社会主义国家的图书馆如何服务社会的艰难摸索时期。1978年改革开放以来，“以经济建设为中心”成为政策机构的指挥棒，决策者打破思想束缚，走出国门向发达国家学习图书馆服务社会的先进经验。1980年图书馆事业管理局的成立标志着图书馆服务社会有了专设的政策协调中心，参与制定图书馆服务社会政策的行政机构数量增多，图书馆服务社会的政策制定由文化部独自摸索转向规范化的部门合作。现代化网络和通信技术与图书馆结合是图书馆事业的一次革命，1992年以来，图书馆文化服务在覆盖范围、实效等方面进展喜人，政策机构围绕图书馆在惠民文化工程中的服务对象及方式大量联合发文，政策机构从碎片化合作转向以公共文化服务为核心的综合性信息技术治理，建立了体系化的政策合作网络。

表2 新中国成立70年来图书馆服务社会的政策范式变迁

3.2 工具维度：法律法规逐渐健全

图书馆服务社会的政策工具是政策机构贯彻自身意志所使用的规制手段，具有权威性。新中国成立70年来，图书馆服务社会的政策工具逐步健全，实现了由高度计划的管制到有市场的管理到多中心治理的飞跃。从1949年到1978年，政府对政策工具的选择较多使用部门工作文件，以“指示”“计划”“办法”“令”为主，图书馆作为政策对象处于高度服从和被管制的状态，图书馆事业的自身诉求和行业权益未得到体现。1978年以来，国家开始重视市场这只“看不见的手”，政策文件以“通知”“规定”“意见”“条例”等多种形式出台，赋予图书馆等文化产业有偿服务的权力，尽管迫于经费压力而有违公益性原则，但一定程度上释放了图书馆服务社会的自主空间。而在图书馆服务社会数字化、智慧化的政策范式时期，图书馆与信息技术的结合使图书馆服务社会在服务平台、服务内容、对象数量等方面呈现出复杂性，涉及多个部门的管理职能。图书馆服务社会逐步走向多中心治理，政策工具日渐多元化、集聚化、稳定化。特别是酝酿多年的《公共图书馆法》的出台施行，为图书馆服务社会提供了政策保障。

3.3 项目维度：活动策略日益精准

图书馆服务社会的政策范式是由具体活动策略组成的。新中国成立70年来，图书馆服务社会的政策策略从模糊泛化日益趋于精准。在图书馆服务社会政治化时期，政策策略对政治路线亦步亦趋，图书馆承担大量的政治性任务，图书馆服务社会的本质功能被忽视，具体的活动策略缺乏操作性，服务对象摇摆不定，在实际操作中强调“红”忽略“专”。1978年以来，在图书馆公共政策的制定过程中政治干扰因素大大减少，图书馆服务社会的政策策略逐渐回归到行业本身，增强了专业性和科学性。1983年图书馆事业管理局发布要求各级图书馆积极配合读书活动的通知，自1989年起每年都下发开展图书馆服务宣传周活动的相关文件。在图书馆服务社会数字化和智慧化的政策范式时期，政府围绕构建公共文化服务体系制定了持续深入的惠民活动策略，如“送书下乡工程”“文化信息共享工程”等。政策机构在实现全国公共图书馆免费开放的基础上，支持鼓励各地方图书馆因地制宜、自主探索，广泛开展阅读推广，营造全民阅读的社会氛围，涌现了深圳“图书馆之城”、浙江“城市书房”、广州“流动图书馆”等创新服务模式。

4 未来展望：图书馆服务社会的现实导向

文章以图书馆服务社会的政策变迁为研究案例，探究了新中国成立70年来图书馆服务社会的历史进程和实践经验。笔者引用彼得·霍尔政策范式理论作为分析框架，根据图书馆服务社会这一概念视角，并对其做了适度的修正与应用，把图书馆服务社会的政策范式细分为政策机构、政策工具与政策策略三个维度，通过收集、遴选我国图书馆重要政策文本，对其进行编码分析，构建了图书馆服务社会的政策话语谱系，凝练了图书馆服务社会的四个政策范式，不同政策范式在政策机构合作、政策工具设置、政策策略实施上存在明显差异。这一政策范式很大程度上也适用于图书馆出版服务、用户权利义务等研究，在这个意义上文章为图书馆学研究提供了一个新的研究视角。当前，图书馆服务社会仍处于智慧化的政策范式时期，新时代中国图书馆应当紧扣服务社会的核心宗旨，对接与支撑国家重大战略，在促进公共服务均等化、弥合城乡数字鸿沟等方面进一步发挥重要作用[13]。

4.1 建设智慧城市

城市历来是图书馆服务社会的主阵地。2014年国家发展与改革委、工业和信息化部等八个部委联合印发《促进智慧城市健康发展的指导意见》，第一次阐述图书馆在建设智慧城市中的作用，图书馆作为普惠化公共服务体系的关键组成部分，被纳入智慧城市建设的顶层设计。十九大“智慧社会”的提出更加凸显了图书馆在科研设施建设、数字文献保存、信息素养培育、网络阅读等方面的重要角色。图书馆服务社会应当对接“智慧社会”“智慧城市”的国家政策安排，以个体平等发展的包容性信息服务赋能“智慧人群”，面向所有城市居民（含城市农民工、残障人士等弱势群体）提供终身学习的实体与数字平台，培养适应科技发展和社会进步的智慧思维，依托创客服务、中小企业服务等渠道提升服务对象的劳动技能，使图书馆成为促使智慧城市生机勃发的“造血干细胞”。

4.2 助推乡村振兴

近年来，国家相关政策法规如《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》均指出图书馆要加大对贫困地区、革命老区、民族地区的服务力度，利用多种渠道向农村地区和贫困群众输入数字文化资源。在全国开展脱贫攻坚战的背景下，由国家、省级、市级和县级图书馆在贫困地区搭建基层数字图书馆服务平台，图书馆系统形成全国上下联动、逐级保障的文化扶贫格局，从“送书下乡”的输血式扶贫逐步走向消除“数字边缘化”的造血式扶贫。当前，正处于脱贫攻坚与乡村振兴的衔接时段，面向基层、面向农村，有效阻断贫困代际传递，是图书馆服务社会进而促进社会公平的使命。图书馆应当争取并盘活经费，贴合乡村基层群众（含留守儿童、老人）的需求，吸纳社会力量进行合作，以“图书馆+书院”等新模式引领乡风、民风、家风建设，服务于文化振兴。