政府预算报告文本的规范性及其优化路径

周克清 吴红伯

一、引 言

预算，简单来说就是政府的收支计划；而预算报告则是政府展示预算的文本载体。通常来讲，预算报告特指中央政府的年度预算报告，就是财政部每年在全国人民代表大会上做的演讲报告，内容是对去年预算执行情况以及当年预算计划的说明。此外，政府还会公布与之对应的明细表、明细说明、部门预算文本等辅助文件。广义的预算报告还包括其他政府层级的报告。目前，政府部门编制预算报告时依据的法律较少，加上并没有规范的预算报告文本范式可以参照，因此出现了各地区预算报告差异性较大、编制预算的成本较高、预算报告文本内容较笼统、预算报告使用者无法从中获取详细信息等现象。一份规范的预算报告文本，到底应该具备什么样的要素呢？又应该包括哪些支撑性文本呢？或者说，政府预算报告应该包括哪些要素才算是规范的，其应该具有什么样的文本范式？

目前，国内外对预算报告规范性的研究并不多见。世界银行(World Bank)专家(1)Salvatore Schiavo-Campo, Government Budgeting and Expenditure Management: Principles and International Practice. New York: Routldge,2017.指出预算报告应包括预算评估和财政政策评估所需要的全部要素，同时要提交收入、支出和财政决策等文本。美国加拿大财政官员协会(GFOA)(2)GFOA， Making the Budget Document Easier to understand. (2017).http://www.gfoa.org/making-budget-document-easier-understand.指出预算报告文本应分为六个部分，即介绍和概述，财务结构、政策和程序，财务摘要，资产及负债，各部门信息，全文标准。国内部分学者对国内外预算报告进行了对比分析。比如，周美多(2013)(3)周美多：《澳大利亚年初预算报告研究及其对中国的启示》，《电子科技大学学报》2013年第3期。、李欣(2018)(4)李欣：《美国联邦政府年度预算报告的启示与借鉴》，《财政科学》2018年第9期。、刘翠微(2018)(5)刘翠微：《加拿大联邦政府预算报告分析及借鉴》，《财政科学》2018年第9期、景婉博(2018)(6)景婉博：《以预算报告的改进促预算管理改革——基于国外预算报告的分析和借鉴》，《财政监督》2018年第12期。等分析了美国、加拿大、澳大利亚等国家预算报告的特点，从各国预算报告的经验出发对我国预算报告提出了具体建议。部分学者从我国预算报告文本的编写过程、发展历程、地方质量、内容构成等具体方向展开了研究。比如，李俊生(2015)(7)李俊生：《让预算报告更加简明易懂、科学合理》，《北京人大》2015年第7期。探讨了丰富预算报告内容并提高其科学合理性的办法；马洪范(2018)(8)马洪范：《我国政府预算报告的调查与分析》，《经济研究参考》2018年第12期。从社会公众的诉求出发探讨了完善预算报告编写过程的具体措施；马蔡琛(2018)(9)马蔡琛，苗珊：《激荡十年的中国政府预算改革(2008—2018)——基于政府预算报告的文本分析》，《财政科学》2018年第6期。基于政府预算报告文本分析阐述了中国政府预算改革的发展历程；胡兴旺(2018)(10)胡兴旺：《提升政府预算报告质量研究——以河南省为例》，《财政科学》2018年第7期。以河南省为例论述了提升地方政府预算报告质量的具体措施。

实际上，一份合格的预算报告文本既要降低报告编写者的编撰难度，又要满足使用者的信息要求。换句话说，从编写者的角度看，一份合格的预算报告文本必须能够清晰展现政府预算执行情况和相关工作意图；如果能够有相应的标准框架和结构，那么编制难度也能够相应降低。从使用者的角度来看，预算报告文本中既要有宏观层面的数据支撑，又要有微观层面的事实和细节，不仅要具备规范性和准确性，而且要有可读性和亮点，让使用者能够迅速获取足够的数据和信息。那么，我国现行政府预算报告的规范性到底如何呢？

二、中央政府预算报告文本的规范性

现阶段，中央预算报告文本大致包括两个方面的内容：中央本级财政预决算和地方财政预决算。按照文本分析的基本方法，本文通过分析2015—2020年中央政府预算报告的结构、篇幅及内容等，探究中央政府预算报告的规范性问题。

(一)预算报告的文本结构

通过对近5年的预算报告进行解构分析，可以发现当前政府年度预算报告的文本结构比较固定，主要分为三个部分：一是工作总结，二是工作计划，三是工作部署。工作总结部分在预算报告文本的开端，是对国家前一年预算执行情况的复盘，具有总结性和指导性特点，具有初步决算的意义。工作总结的内容具体包括三个板块，即上一年预算收支的执行情况、财政工作落实情况以及问题和不足。工作计划部分在预算报告文本的中段，包括本年度财政总体要求、主要财政政策、预算收支预测三个板块。工作部署部分在预算报告文本的后段，主要阐述本年度财政改革和管理工作。

(二)预算报告的文本篇幅

从表1可以看出，政府预算报告篇幅除2016年比2015年有所下降之外，从2017年到2020年基本呈上升态势，2018和2019年的篇幅都已经超过了之前峰值的2015年，但2020年受疫情防控和全国人民代表大会会期压缩而篇幅略有下降。随着预算报告文本篇幅增加，相关信息渐趋详细化，但是文本篇幅会受到演讲时间的限制，不能无限制地延长。

表1 2015—2019年中央政府预算报告文本结构

表格来源：作者自制。

随着政府预算报告整体篇幅上升，文本各部分的内容篇幅基本呈上升趋势。比如，收支执行部分从2016年的1777字上升为2019年的2914字，2020年略有下降为2369字；财政政策部分从2015年的3312字上升为2019年的7387字，是上升幅度最大的一个板块，但2020年下降为6952字；而总体要求部分从2015年度的893字上升为2019年的2038字，但2020年下降为14767字；工作落实情况在2016—2019年变化不大，但2018年和2020年均超过5000字；其他部分如问题与不足、收支预测和工作部署部分的篇幅变化不大。

从相对值来看，占比最高的是总结部分的工作落实情况和工作计划部分的财政政策，均高于20%；占比居中的板块包括总结部分的收支执行情况、工作计划部分的收支预算及工作部署部分，占比在10%～20%之间；占比低于10%的板块包括总结部分的问题与不足、工作计划部分的总体要求。其中，问题与不足的占比低于2%，而2019年的财政政策板块则高达33.4%，2020年略有下降也达到了32.7%。进一步的研究表明，工作计划部分的占比接近总篇幅的一半，且与工作总结部分呈现出此消彼长的状态。特别是，工作计划部分的收支预测占比近年来呈下降趋势，而预算报告文本的重点本来应该是预算计划。

(三)预算报告文本的语言表述

纵观五年的预算报告文本，我们发现文本的语言表述方面出现了三个比较明显的转变。第一个转变是分析性语言的增加。比如，2018年之前的文本大多仅仅对预算收支变动进行数字化描述，但2018年开始文本对部分预算收支变动的原因进行了分析，出现了解释原因及变动过程的分析性语言。第二个转变是内容条理性更加清晰。比如，从2018年开始财政政策部分不再是简单的政策堆砌，而是分六个方向说明相关政策内容；2020年的文本则从十个方向说明相关政策内容。第三个转变是文本内容逐年细化。比如，对各项政策的执行情况描述得越来越详细、各项财政工作部署也非常细化。

当然，现有预算报告文本的表述也存在一些问题。一是部分财政政策缺少数据支撑。比如，近年来预算报告文本会提到乡村建设和农村改革的相关政策，但是并没有提到相关政策将投入多少预算资金，以及预算资金与往年相比的变化等相关数据。二是部分预算数据缺少解释与说明。虽然文本的分析性语言有所增加，但是总体来看细节性的论述还比较缺乏。比如，财政政策板块中会列示预算资金安排和变化率，但大部分没有提及发生相关变化的原因。若单纯地列举数据，会导致使用者不知其所以然。

除预算报告主体文本外，政府还会提供一些支撑性文本。支撑性文本为主体文本提供进一步的解释说明，可归入预算报告的组成部分。预算报告支撑性文本主要包括两类：第一类文本是明细表和明细说明，比如2019年中央政府公开了29张明细表以及5个明细说明。近年来，明细表内容逐渐走向规范化，需要公开的类款项都逐步公开化，但是明细表、明细说明和预算报告三者之间存在脱节的现象。举例来说，2019年明细表中成人教育预算增长近70%，但是在预算报告中并没有提及成人教育方面的变动和政策导向。在明细说明中提及成人教育预算增加是由于成人广播教育支出增加，但是缺乏进一步的解释和信息。第二类文本是部门预算报告。当前，部门预算文本的框架已经形成，分为部门概况、预算表格及说明、其他情况说明、名词解释四个部分，但部分预算文本依然缺乏一些关键内容的信息。比如，当前部门预算文本会列示工资福利支出，但是并没有部门人员构成的说明，导致监督者缺乏信息对部门工资支出的合理性进行审核。

三、省级政府预算报告文本范式的规范性

对于省级政府预算报告，本文选取了2020年31个省级政府(11)本文选取的省级政府不包括港、澳、台地区政府。预算报告进行文本分析，原因有两点：(1)对多个省份预算报告文本进行分析，可以窥探出预算报告在全国的整体情况；(2)本文重点关注当前的预算报告文本范式，因此在文本量足够的条件下，只选取了最新一年的省级预算报告。

省级政府预算报告的文本结构和中央政府基本相同，大部分省份遵循三个部分的文本结构，但个别省份将工作计划部分中财政政策内容和工作部署部分内容合在一起说明，比如山西省、贵州省、天津市等。由于将工作计划和工作部署合并的文本难以明确拆分，我们把31份省级预算报告文本按照工作总结和工作计划两个部分进行分类，并统计了各自的最值、中位数和平均数。详见表2。

表2 2020年省级政府预算报告文本结构

表格来源：作者自制。

(一)预算报告的文本篇幅

从总字数来看，2020年各省预算报告的均值为16388字，中位数为15155字，与中央政府预算报告(2015—2016)的篇幅基本相当。超过2万字的包括云南、新疆和广西，与2019年中央政府预算报告基本持平；低于1万字的仅有辽宁和江苏；最大值与最小值之间相差接近4倍。从内部结构来看，各地区的差异也比较大。比如，辽宁省公布的预算报告工作部署部分只有74字，而江苏省的工作总结部分只有3745字。显然，文本字数较少致使部分预算信息浅尝辄止，甚至无法覆盖到全部重要预算内容。各省份字数差距较大的主要原因是预算文本不够规范，缺乏统一的文本结构和内容模板；同时也说明个别省份对预算报告的重视程度还不够。

(二)预算报告文本的语言表述

从预算报告文本的语言表述来看，各省之间的优劣差距更为显著。部分省份文本内容比较充实且具有创新性。比如，广东和浙江在文本中增加了征询意见建议情况的板块，对处理人大代表建议方面进行了总结；山东在文本中列举了十项省级重点支出项目的金额和措施；天津在文本的最后附录了名词解释；广东还在文本中加入了9个图表进行辅助说明。

与之对比，部分省份文本内容缺乏规范性，主要表现为缺乏必要信息或者描述不足。比如，辽宁没有对本省预算工作的不足和问题进行总结；江苏缺乏对本省收支形势的分析；山西将财政政策和工作部署进行合并表述，且仅列举了五点内容。

尽管各省财政预算计划与其实际情况相关，预算文本内容和结构或多或少会存在不同，但个别省份出现文本重要内容缺失，从侧面反映了预算文本不够规范的问题。

(三)预算报告的支撑性文本

从各省预算报告的支撑性文本来看，主要有两个特点：一是各省份在支撑性文件的展现形式和内容方面存在较大差异。部分省份预算报告支撑性文本的规范性和创新性较强。比如，山东在支撑性文件中展示了58张明细表和23个明细说明，对于预算报告进行了进一步的解释。广东在预算报告文本中采用了“见某附件某页”的注释形式，把预算报告和与之对应的支撑性文件里的细节联系了起来。陕西在预算报告文本的最后附上了附件的链接，可以直接通过链接进入支撑性文本。相比而言，部分省份出现了附件缺失、明细表的数量和明细说明文本内容较少、附件对预算报告支撑不足的现象，导致预算报告使用者无法获取全面有效的预算信息。

二是多数省份在部门预算报告文本中对重大项目和重点领域支出的描述较少。实施重大项目的资金变动主要体现在财政支出端，当前各级政府预算支出编写是按照支出功能和经济性质分别列示，各部门按照这种方式在实际编写时，往往是在历年类、款、项的基数上直接增减资金，而缺少对重大项目的增减、实施范围、过程、金额等分析和描述，从而造成文本内容缺乏，报告使用者无法从部门预算文本中直观地看出每个部门将要做什么，有哪些重大的项目和措施准备实施，以及项目投入的资金量等信息。

总体来看，我国政府预算报告文本的规范性尚有待进一步加强，存在的问题主要有：(1)在文本结构和篇幅方面，现有结构下预算工作计划部分论述不充足；(2)在文本内容方面，对于工作总结和计划部分的内容列示不足，预算数据和财政政策之间缺乏相互支撑；(3)在支撑性文本方面，部门预算报告内容不够全面，缺少对于重大项目支出的说明文本。可以发现，中央预算报告逐步趋于完善，但是各省份在文本篇幅和内容、编写格式和方法上面存在较大差异，省级预算报告缺少统一的文本格式与规范。

四、加强政府预算报告文本规范性的路径选择

(一)以预算法律法规为基础提高文本规范性

预算报告文本规范化的前提是预算法治化，即在预算报告的编制、审批、执行等各个环节都要有法律的约束和指导。目前，我国预算相关的法律法规有《预算法》 《政府信息公开条例》，尚缺乏预算法实施条例。相关法律法规对预算报告公开范围缺乏说明，没有具体规定预算报告编制范式，且各省的重视程度不一，从而导致各省预算报告文本的巨大差异，甚至个别省份预算内容缺失。

为此，我国亟需加快出台预算法实施条例，增加对预算报告编制内容说明。现行的《预算法》中对预算编制过程有较详细说明，但是通篇仅有一处涉及预算报告，缺乏对预算报告的结构、内容以及表达形式的规定。在《预算法实施条例》中，可以考虑制定预算报告的规范化范本和模板，对预算报告的文本框架、文本内容进行立法，建立对预算报告公开范围、内容的法律支撑。

在预算审查环节，不仅要对预算文本的实质性内容进行审查监督，而且要按照《预算法》及其实施条例对预算文本的规范性进行审查。比如，预算文本的要件是否具备，预算文本是否对重点项目进行说明，对财政政策落实情况进行分析等。

(二)构建完善的政府预算报告文本体系

要推动预算报告从单一报告形式向系列文件形式转变。预算报告文本文件除预算报告主体文件外，还包括部门预算、预算明细表、明细说明、历史文件等支撑性文件。将预算报告系列文本进行汇总，通过制作成册或者网页等形式，供使用者监督和审查。

1.优化预算报告主体文件

优化预算报告主体文件，重点是将工作总结部分从预算报告中剥离出来，单独成文。如果将总结部分单独写成决算报告，就可以避免演讲时间对文本篇幅的限制，也不需要再兼顾两部分的比例是否合适。预算报告的编写者还可以根据条件充分扩充篇幅，增加决算和预算的文本内容。财政部门负责人在各级人大会议上主要对预算工作计划和工作部署进行演讲。

在决算报告(总结)部分，要进一步细化财政落实情况。要详细报告相关政策或者项目到底花费了多少支出，节约了多少资金，哪些项目与预算偏差较大，偏差较大的原因是什么。同时要增加对问题与不足板块的分析。前文提到，问题与不足板块占比历年均不超过文本总字数的2%，占比过低。实际上，如果不对存在的问题与不足进行深入的分析，那么来年这些问题又可能会再犯一次。因此，应重点对预算执行情况存在的问题与不足进行分析。比如，哪些预算执行得不好，哪些财政工作没有完成，为什么没有完成，哪些工作没有落实到位？

在工作计划和部署部分，要增加对国内外长期经济社会变化的形势与风险分析。对经济和社会变化的预测是政府制定预算的依据之一，并且能够推动预算编制的科学性和完整性。面对经济与社会变化中的风险，预算报告中要有与之对应的预算收支政策。

当然，也可以考虑编制演讲版、完整版两个版本的预算报告文本。演讲版即演说稿，要具有更强的可读性。演讲版内容可以在现有的文本范式下进行完善，突出重点信息、删掉图表和注释、语言做到简练全面等。完整版则需要在现有文本条件下进一步细化预算细节。完整版本中可以增加目录、注释、表格、图示、链接等内容，让预算报告使用者更加全面和便捷地获取信息，让监督者更有效地监督。

2. 完善部门预算报告体系

完善部门预算的收支形势分析板块。预算报告文本中有财政收支形势的总体分析，但各部门面临的收支形势是不一样的，因而可以考虑在部门预算文本中分别对各部门的预算收支形势展开深入的分析。举例来说，农业部的部门预算中要涉及中国农业方面的收支形势、影响预算收支的重大因素、农业收支将面临的重大挑战、农业政策的着力点等内容。

细化每个部门下属机构的预算内容。一份规范的部门预算文本，要让使用者从文本内容中得到部门的日常工作、重点工作、资金花费等信息。比如，目前部门预算文本中列示的内容大多为整个部门的预算收支，而没有具体到各下属机构的收支，这给预算审计和监督带来困难。此外，需要在部门预算文本中增加部门和下属机构的人员数量和构成板块，以便监督者利用信息进行部门工资支出的合理性进行监查。

3. 增加重大项目预算文本

从财政支出端预算变动来看，维持政府运行的行政支出和员工福利支出每年变动相对稳定，出现较大财政支出变动的原因之一是重大项目和重点支出的增减。因此，预算报告文本需要对超出一定金额的项目的实施目的、资金用途及范围等进行说明，从而为每年预算编制的资金变化提供依据。重大项目预算文本的内容至少包括重大项目的内容、资金来源和去处、要达到的效果及资金绩效衡量标准等内容。

重点项目持续时间通常不止一年，因此编制重大项目预算有利于克服政府的短视性行为，推动政府从更长远的角度进行计划。要把重大项目预算编制和国家五年规划、政府工作报告紧密联系起来，重大项目预算要切实反映国家的政策方针。要利用重大项目预算编制推动我国中长期预算编制的建设，准确把握各项重点预算的发展变动趋势。要将重大项目资金与预算报告内容衔接起来。以防治污染举例，2019年中央预算报告提到在水污染防治方面计划安排300亿元资金，作为生态环境部的一项重大项目，预算报告文本中要描述项目实施年限与目的、资金具体对哪些企业进行补贴、资金将如何在各省份分配、资金绩效等内容。

4.加强预算绩效报告文本

近年来，预算报告文本开始关注预算绩效问题，但相关文本的分析和表述尚存在较大的提升空间。《预算法》规定各部门在编制预算时需要同步申报其绩效目标，而预算报告文本里预算绩效的内容非常少，难以与《预算法》对预算绩效的关注度相匹配。绩效报告文本主要涉及两个内容，一是工作总结部分(或决算报告)的预算绩效情况，二是工作计划和部署部分的预算绩效申报情况。无论是决算报告中的预算绩效还是工作计划中的预算绩效，都必须与预算执行与收支计划相衔接，做到“花钱必问效，无效必问责”。

(三)以预算报告文本的可读性提升规范性

要采取多种形式来表达重点文本内容。比如，采用注释或链接的方式，把预算报告文本和支撑性文件衔接起来。采用图表的方式，更加立体和生动的展示预算数据，从而避免文本的单调性。在文本最后增加附录，展现名词解释与历史数据等内容。

同时要利用互联网技术推动预算报告走向规范化。互联网技术的发展为提升预算报告文本的可读性和规范性提供了良好的条件。目前，各省持续推动预算联网监督系统建设，逐步实现预算数据上下级贯通，为预算报告编制提供更全面的数据支撑。同时，公众和人大代表的审查监督意愿较强，一旦设立好规范的预算报告文本范式，监督者很容易通过网络的途径，对各省份的预算报告不足之处提出建议和意见，从而进一步推动预算报告的规范化建设。

另外，也可以通过地区间预算报告文本的互学互评提升文本的规范性。通过各地区之间的交流，不断完善预算报告文本；在满足基本的规范下，鼓励各地探索新的预算报告展现方法和形式。

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算制度改革是现代财政制度建设的重要内容。现代预算制度建设不仅要从预算的内容上下功夫，还要从预算报告文本上下功夫，以提升报告文本的规范性和可读性，从而保证社会公众和报告使用者能够有效了解政府运作情况，并对其进行有效的监督。