关于上海市次要备塘废除机制的研究

姚 倩，濮 勋，宋 晨

(上海市水利工程设计研究院有限公司，上海滩涂海岸工程技术研究中心，上海 200061)

上海市位于我国海岸线与长江入海口的交会处，东濒东海，南临杭州湾。由于特殊的地理位置，上海沿江沿海经常遭受风暴潮的袭击。海塘作为第一道防线，对保障城市安全运行起到关键作用。

上海市海塘按照地理位置和功能要求的不同分为主海塘、一线海塘和备塘三大类，主海塘是指达到国家防御标准，对大陆和三岛陆域起主要防御作用的堤防工程。一线海塘是指保护主海塘外水库、港区等小范围特殊用地的最前沿堤防工程或新圈围工程中的前沿堤防工程。主海塘和一线海塘是目前海塘管理的重点。备塘又分为主备塘和次备塘。主备塘是指分布在内陆区域，能与主海塘共同形成封闭区域，且长期保持原有堤防形态，将继续发挥防汛功能的海塘。次要备塘是指分布在内陆区域，除主海塘、一线海塘和主备塘以外的海塘。

随着上海城市空间不断外延，海塘工程布局发生了很多变化，内外海塘层层叠加形成了目前多道海塘的防御体系。一些次要备塘实际已处于第四、第五道防线，而有的次要备塘由于种种原因已被部分挖除。不论以上哪种情况，这些次要备塘对于防汛安全的贡献非常小，但仍然占用了相当大的管理资源。因此，对于这类次要备塘是否仍需按照海塘进行管理，废除后是否对区域防汛安全产生影响，都是值得研究和探讨的问题。

1 研究意义

1.1 海塘管理压力大

根据《上海市海塘调查资料(2018年)》(简称《调查资料》)，目前全市共有主海塘505.17km，主要备塘237.4km，次要备塘185.14km。由于近年来圈围造地及外侧主海塘达标工程的不断实施，主海塘防御能力不断提高，加之部分次要备塘在土地优化整合和整理过程中被挖除或侵蚀，导致现状次要备塘分布比较零散，防汛功能已基本丧失，但仍在按海塘进行运行、管理及维修养护，给相关的海塘管理部门带来了较大的压力和人力、物力的浪费。

1.2 现行审批流程长

由于工程建设，经常需对次要备塘进行开缺、破堤、废除等，取得相关行政许可的流程较长。而且，建设单位在缺乏类似工程经验的情况下，容易造成未经审批论证就违规动工的乱象，等发现后再进行审批论证往往会影响主体工程的推进。

1.3 社会经济发展需要

随着社会经济快速发展，产业布局不断调整，许多大中型企业落户海塘沿线，层层叠加的海塘分布使得企业规划布局、道路布置及管线排布等等都受到影响。企业在进行规划设计时，都提出部分或整段废除次要海塘，为后续企业发展提供便利条件。因此，在不削弱整体防御能力的条件下，废除部分次要备塘是符合现实情况，也是合理的。

因此，通过对目前全市范围内的次要备塘进行梳理分类，在满足防汛安全的前提下，研究次要备塘的废除条件和废除机制，对减轻不必要的海塘管理负担，简化废塘审批流程，探索科学合理的次要备塘废除机制，整合土地资源，加快城市化发展进程具有重要指导意义。

2 次要备塘废除名录

2.1 次备塘废除的原则

次要备塘的废除与否与其外侧主海塘达标情况密切相关。根据目前外侧主海塘达标情况及该区域主备塘分布情况，本研究将次要备塘进行以下分类：

当外侧主海塘未达到规划防御标准时，该区域防汛风险较大，次要备塘能有效的阻止或延缓淹没灾情的扩大和蔓延，有效控制受灾范围，减轻风暴潮引起的灾害损失，在区域防汛中发挥较大的作用。因此，此类次要备塘不能进行废除。

当外侧主海塘已达到规划防御标准，但区域内无主备塘或主备塘不连续时，在发生超标准风暴潮的情况下，次要备塘能够阻挡涌入的潮水进一步向内陆区域前进，在区域的防汛中发挥了一定的防御作用。因此，该类次要备塘不能废除。

当外侧主海塘已达到规划防御标准，且主备塘连续时。该区域已形成了两道完整的防线，此时，次要备塘对区域防汛作用微乎其微，对防御能力几乎不会产生影响。因此，可根据该区域的经济社会发展需求适当废除。

因此，次要备塘的废除原则(如图1所示)为：外侧主海塘已达标，且主备塘连续的次要备塘。

图1 次要备塘分类原则

2.2 防御能力复核及废除名录确定

基于《调查资料》，结合现行的规划防御标准，重点选取主海塘外侧河势滩势变化比较明显的27个典型岸段进行防御能力复核计算，如图2所示。经复核，外侧主海塘达标情况与《调查资料》中现状统计情况基本一致。根据废除原则及复核结果，提出了《上海市次要备塘废除名录》，见表1。经梳理，全市可废除的次要备塘共计31条，总长度约

表1 上海市次要备塘废除名录

29.18km，占上海市现有次要备塘总长度的15.74%，主要分布在浦东新区、金山区、奉贤区、宝山区及长兴岛，崇明岛及横沙岛暂无可废次要备塘。

图2 典型岸段计算点位置图

3 现行海塘废除机制

3.1 上海市现行废除机制

目前，我市海塘废除办法主要参照《上海市海塘管理办法》第十二条“(原海塘的保留和废除)新建大堤纳入海塘统一管理后，市水务局应当根据新建大堤和原海塘的防御要求，结合所在地的防汛情况，会同市防汛指挥部对原海塘的保留或者废除作出确认。对确认保留的海塘，按照本办法统一管理；对确认废除的海塘，按照国有土地的有关规定进行管理。”

废塘的具体审批流程依据防汛工程设施废除的审批，具体办理的流程如图3所示。市水务局根据国家和本市有关规定，对申请项目进行审查。如需实地踏勘、技术评审和征求有关部门(单位)意见的，由市水务局组织实施。

3.2 国内其他省市相关机制

我国海塘主要分布在东部沿海地区，其中浙江省、江苏省以及福建省的海塘规模较大。故本次也调研了这些省相关的废塘机制。

《浙江省海塘建设管理条例》第三十三条明确：海塘所在地人民政府应当保持二线海塘和隔堤的完整、连续、封闭，不得废弃或者改变原设计功能。确需废弃或者改变原设计功能的，应当按照规定由有审批权的水行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。

图3 防汛工程设施废除审批办事流程

《江苏省水利工程管理条例》中指出：擅自开发利用河道、湖泊、湖荡、海堤和沿海港河管理范围的，县级以上水利部门可责令其纠正违法行为、退出所使用的水利工程、恢复工程原状、赔偿损失或者采取补救措施，并可处以警告、没收违法所得和一万元以下的罚款。

《福建省沿海滩涂围垦办法》第二十一条指出：滩涂围垦工程及其设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏。禁止在海堤及其管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、挖砂、取土、修坟等危害海堤安全的活动。禁止在海堤上建房、放牧、垦植、开渠、挖窑、损坏植被、存放物料、进行集市贸易等影响海堤安全的活动。禁止非工程管理人员操作海堤上的闸门以及其他设施。

3.3 现行废塘机制的弊端

(1)从全国范围来看，目前海塘废除机制在海塘管理中仍是比较薄弱的环节，大多数省市仅在相关的管理条例中对废塘有所提及，但都缺乏具体的审批依据。

(2)上海市现行的废除机制较为被动，大多是由于建设项目的需要，由建设单位向海塘权属单位提出废塘申请。但建设单位缺乏相关经验，往往等到项目报批甚至开工的时候方才知悉需要办理该手续，造成拖慢主体工程进度，甚至需更改原设计方案，增加项目投资的后果。

(3)办理的流程较长。由于工程建设，经常需对次备塘进行开缺、破堤、废除等，一般对公用岸段的备塘进行废除，建设单位需组织编制废塘专项论证报告，并向相应的区(县)级海塘管理部门提出申请，经得同意后，再以区(县)级海塘管理部门的名义向市水务局提出申请，中间审批环节较多，审批时间较长。

4 废除机制研究

4.1 审批流程

基于本次研究成果，为尽量减少审批环节，缩短流程，本次对废塘审批流程提出简化建议，具体为：申请人提交废塘申请表后，上海市水务局依照《上海市次要备塘废除名录》，如拟废除次要备塘在“名录”内，申请人填写“次要备塘废除登记表”进行备案后，予以废除；如拟废除次要备塘不在“名录”内，则根据现行的审批流程进行审批。具体流程详如图4所示。

图4 审批流程图

4.2 次要备塘废除后土地权属的变更

根据现状次要备塘的分布，本次对现状次要备塘的土地权属和土地用途进行了初步调查。除极少数次要备塘如浦东向阳圩(张家浜南)、奉贤四团塘撑塘、横沙岛共青圩西岸及长兴岛毛竹圩南岸等土地权属为集体外，其余均为国有。土地用途分公路用地、公共基础设施用地、河流水面、滩涂、养殖水面、水工建筑用地等等。经初步统计，可废次要备塘占地面积约为1.31km2(次要备塘宽度考虑两侧20m保护范围)。可以直接废除的次要备塘土地用途大部分为水利设施用地，占地面积为0.987km2，占可废除次要备塘面积的75%。

次要备塘权属基本属于各区县的海塘管理部门，目前，次要备塘废除后，土地权属直接转至废塘的申请单位，通常作为建设用地使用。从减少海塘管理部门自身负担，减少管理养护人力、物力角度出发，对于在“名录”中的次要备塘，各区县的管理部门可以主动提出废除。但废塘后，土地权属无人“接手”，海塘所仍是权属单位。因此，在主动废除后，土地权属问题仍需要进一步解决。

4.2.1作为水利设施用地

对于一些堤线比较长，或紧邻河道的次要备塘，可以考虑在废除后实地开挖成景观河道，或将原河道进行拓宽。一方面可以扩大水面积，缓解我市水面积不足的情况，增加区域排涝调蓄能力。另一方面，配合一定的景观布置，可以改善周边的生态环境。这样土地权属以及管理职责也从海塘管理部门移交至河道管理部门。

4.2.2用于置换水利设施用地

对于一些堤线较短，较为零散的次要备塘，难以形成大的水面积。这些次要备塘废除后可以考虑统计其相应的占地面积，将其转化为建设用地，农用地等，并按照一定比例置换相应面积的水利设施用地。

4.2.3作为道路

对于一些现状路面较好，且有一定通行量的次要备塘，在废除后可以考虑将其权属转至道路管理部门，作为普通市政道路进行统一管理。

5 结语

本研究形成的《上海市次要备塘废除名录》可作为上海市水务局次要备塘废除审批的依据性文件，为简化相关流程打下坚实基础。本次提出的“名录”是基于规划防御标准、水情、工情及河势进行评估形成的。随着防御标准的提高及主海塘达标建设的不断推进，可废次要备塘统计数据应相应更新调整，原则上与《上海市海塘调查资料》同步，每五年更新一次。

同时，对于海塘管理部门主动废除次要备塘后土地的权属问题，本次仅从水利管理部门的角度提出了几种建议。实际上这是一个涉及多个部门的综合问题，需规土、市政、交通等多个相关单位的协调沟通。