中共党组制度的历史逻辑、运作机理及实践要求

摘 要：党的十九届四中全会提出，坚持和完善党的领导制度体系，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。作为党的领导制度体系的组成部分，中国共产党党组在党的组织架构中具有特殊重要作用，其历史演进过程体现了党对执政规律、治国理政认识的不断深化。通过组织嵌入、成员同构、职权交叉，党组制度促进了党的领导与依法执政的有机统一，成为加强党的全面领导，提高党依法执政水平的重要制度形式。在党组制度运行实践中，要把法治要求贯穿于党组工作的始终，完善党组的组织建设，优化党组议事规则、规范决策程序，不断提升党的长期执政能力和科学领导水平。

关键词：中国共产党;党组制度;执政规律;依法执政

作者简介：胡南，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向：宪法基础理论、政党制度（E-mail：89370361@qqcom;湖北 武汉 430072）。

中图分类号：D262 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2020）03-0005-12

在现代政党政治运行过程之中，每一项政治制度的产生和发展都有着特定的历史逻辑和价值支撑，其背后包含了一整套遵循现代政治运行逻辑的理论体系。从传统的西方政党政治来看，政党的组织和活动主要围绕选举活动展开，几乎没有党的组织在行政、司法等机关之中直接设立或活动，即执政党主要通过进入政府中的党员个人来实现政党意志。与此相异，中国特色社会主义政治体制之中，由于执政力量的特殊性、唯一性，中国共产党扮演着领导核心的角色，这使得党更多地承担着为国家发展提供价值引领、政治动员、组织资源等功能。这一角色的扮演所依赖的路径，很大程度上就来自于党自身的强大组织体系，由此党通过各项组织嵌入国家的运行与治理之中，成为中国所特有的国家建设机制。这其中，就包含了极具中国特色的党组制度——作为社会主义政党领导和治理国家、社会的重要组成部分。2019年5月，党中央颁布实施《中国共产党党组工作条例》（以下简称《条例》），对党组的设置、职能等都作了具体规定，这为进一步发挥好党组作用、做好党组工作提供了规范指引。长期以来，作为国家权力体系中的重要部分，党组在处理党政关系、加强党的领导等方面发挥着重要作用，但对该制度的理论研究与其在国家治理体系中所处的地位不相匹配，这也使得实践中对该制度的认识有些偏差。本文拟对党组制度演变的历史逻辑、理论蕴涵进行梳理，探析制度生成和发展的特定条件和内在机理， 提出实践中需要注意的问题，以期更好地促进和完善党组制度的实施和运行。

一 历史逻辑

历史制度主义者认为，组织制度必须不断地对其要素进行调整及优化来适应变化的环境，以保持组织的存续和发展。因此，要回答党组制度“为什么”这一问题之前，必须首先通过历史回溯来探寻制度形成的“初心”和演进过程，进而发现该制度生成、变迁的内在逻辑。现有的研究表明，党组的前身可以追溯到德国社会民主工党的党团制度，经过俄共（布）的移植与改造，成为无产阶级政党实现对国家领导的一项重要制度创设。作为“以俄为师”的中国共产党，中共党组制度与俄共（布）党团制度密不可分，但具体到中国革命、建设实际，其所面临的特定的历史环境、具体的历史任务又不甚相同，因而制度的形成和发展又呈现出不同特点。

（一）建立和实现党的领导，带领人民群众赢得革命胜利的斗争策略。对无产阶级政党来说，领导权始终是核心问题。列宁指出，“无产阶级自发斗争如果没有坚强的革命家组织的领导，便不能成为无产阶级的真正阶级斗争”。中国共产党在成立之初是以“共产主义研究小组”形式存在的，由于党员数量极少，因而要“把一切都组织起来，按某种方式组织起我们领导下的、普遍性的政治斗争”，加速将年幼的党建成群众性的政党，以适应革命斗争的需要。开展这种普遍的政治斗争，除了意识形态的宣传动员之外，关键是要形成强有力的组织模式，这种模式必须满足两个条件：一是建立党的领导，只有这样才能形成以党为核心的斗争运动;二是依靠较少数量的党员渗透进各类群众性组织之中，通过一定的革命策略和斗争方法，组织人民群众参与革命斗争。因此，为了完成特定的历史任务，组织工人群众参与革命斗争，党组的前身——党团应运而生。

党团最初在工人运动中是作为斗争策略而存在的，这一策略的目的是保证党领导工人运动的胜利。彼时，作为群众性组织，工会的成员数量庞大、成分比较复杂，这决定了客观上需要有一支组织成熟、精明强干的干部队伍来领导他们。同时，由于党员人数屈指可数，而全国工会组织的工人运动此起彼伏，因此，“党应当并且一定力求用自己的思想影响行业工会，使工会服从自己的影响”。在这种情形之下，党将在领导工会运动的领导机构（比如罢委会）中的党员组织起来，成立了秘密组织——党团，以贯彻党的政策、執行党的纪律，制定工人运动斗争的计划、方式等，后者逐步成为了工会斗争的领导核心。实践证明，成立党团这一组织策略，不但达到了在工人组织中建立和实现党的领导之目标，也让工人运动有了主心骨，既有效扩大了党的影响，也提高了工人运动的斗争性和影响力。从1922年1月到1923年2月，中国共产党领导的工人运动形成了第一次高潮，期间爆发的罢工斗争达100多次，参加罢工的工人达30万以上，其中大部分是党通过成立党团领导工会组织直接发动的。可以说，通过党团的有效联结，让工会组织紧密团结在党的周围，成为了党的外围组织。这一时期，党团的形态开始从斗争策略不断向常态化、制度化演进。此后，在工人运动中获得成功的党团组织，也被复制到农会等其他群众性组织的领导机构之中，为后来党对群众团体的普遍性的领导，奠定了制度基础。

随着革命形势的变化，1923年，共产国际关于《中国共产党与国民党的关系问题的决议》要求共产党员以个人身份加入国民党。一方面，很多共产党员对“国共合作”的模式心存疑虑，担心加入国民党之后会存在党组织被消融的危险;另一方面，共产国际也有着这方面的担忧，要求中共“必须保持自己原有的组织和严格集中的领导机构”。为了解决这一问题，党决定在国民党中秘密建立党团，贯彻党的政策、执行党的纪律、统一党的行动。1925年，党的四大通过了《对于组织问题之议决案》，其规定，在国民党中应组织党团，从中支配该党的活动。1926年，第三次中央扩大执行委员会通过的《关于组织问题议决案》指出，党团的作用是“为实现党的政策，加重党的影响于各种非党组织”，在组织上“并不是一个独立的单位或者自成一个系统，而是依随党的组织，在各级党的机关之下成立，并受其管理”，在性质上“多临时的，常为变动的，由各级党部规定其存在”，“和党的支部组织及作用均不同”。1927年，党的五大通过了《对于组织问题议决案》，其认为，“在党面前，将来又有一个问题，即集中各方面的指导，在工会，在农会，在国民党及其他团体”，要求“为着这个，必须明显组织党团，严密服从党的指导”。通过秘密党团组织的有效策应，党在组织上迅速发展壮大，在全国革命中的影响也逐步壮大，不但在各级国民党党部中成立党团，也在工会、农会等群众性机构中建立了党团，甚至在军事组织中也建立了党团。大革命虽然失败，但是经过革命实践考验的党团这一组织形式被保留下来，并被作为一项重要的组织形式加以强化。1928年，党的六大对党团设立范围、发挥作用、组织关系、运作原则、纪律要求等，都作出了更加详细的规定，至此，党团作为一项重要的组织形式，开始从临时性策略走向制度化、程序化。

（二）巩固和完善黨的领导，正确处理党政关系的重要组织形式。政党之所以通过不同方式进入政治过程，是为了参与国家权力的运作，从而影响和主导政治过程。作为无产阶级先锋队组织，党的一个重要目标是为了执掌政权，实现无产阶级专政。1931年11月7日，中华苏维埃第一次代表大会在江西瑞金召开，中华苏维埃共和国宣告成立。“中央苏维埃政府的建立是我们党建立人民政权的探索和尝试，……扩大了党的影响，也为抗日战争、解放战争时期根据地建设，以及后来新中国政权建设，提供了丰富的历史经验。”

这其中，就包含了在苏维埃中建立党团，并通过党团对苏维埃进行政治领导，处理党的领导与人民当家作主之间的关系。

在苏维埃中建立党团，主要有两个因素：一是通过党团活动，使得中共拟定的“中华苏维埃共和国的根本宪法，土地、劳动、经济政策等法令，红军决议案、苏维埃组织法等草案完全通过，并立即公布施行”;二是通过向苏维埃推荐党员担任领导职务，从而最大限度地保证党的意志得以贯彻，党的方针、政策能够落实。事实证明，通过在苏维埃中建立党团，较好地实现了党对政权的政治领导，从而达到执政的目的。由此，中央认为“苏维埃是群众直接的政权，因此必须经过群众代表选举，禁止党部或军队委派苏维埃，党对苏维埃的关系必须经过党团作用，绝对防止党命令苏维埃的毛病，无论哪一级的苏维埃已经成立必须事实上实行一切权力归苏维埃，使群众了解苏维埃是他们的政权而绝对的拥护。”

1937年之后，中共先后组建了陕甘宁苏维埃政府党团、陕甘宁省苏维埃政府党团、甘肃省苏维埃政府党团、陕北省苏维埃政府党团，等等。这些党团在局部执政实践中，总体上发挥了较好作用。通过在苏维埃政权中设置党团，正确处理党与苏维埃政权的关系，既保障了执政党在政权中的领导地位，也实现了人民当家作主的内在要求;既避免国民党“党国不分”“以党代政”所造成的弊端，也是中共法治意识的萌芽和开端，进而成为党初次执政的基本经验。至此，党团制度逐步走向成熟，其性质与内涵也由群众性运动中的临时机构和群众性团体中的领导核心，逐步转型成为党与国家政权发生关系的中介性和联结性机构。1945年，党的七大将党团正式改名为党组。

新民主主义革命胜利之后，“党的执政地位使党获得了更大的发展空间，执政党通过党组织的拓展来建立国家的制度体系并重组中国社会”。新中国成立之初，政务院所属各委、部、会、院、署、行等机构中有许多党外人士担任领导职务。为实现党对政府工作的有效领导，使党的路线、方针和政策通过政府得以全面贯彻执行，1949年11月，中央下发《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，由中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组，党组必须保证执行中共中央一切有关政府工作的决定。此后，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察署成立联合党组，其他人民团体和地方各级国家机关中也陆续建立党组。通过这套党组系统，党实现了对各级国家机关和人民团体的领导。

1953年“新税制”事件发生之后，党组的地位、作用和任务都发生了变化，国家政治生活中不同程度上出现了党直接管理政府工作的现象。1958 年中共中央《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》和1962 年毛泽东在《扩大的中央工作会议上的讲话》，使得政党行政化、行政政党化的情况更加严重，高度集权的领导体制逐渐形成，党的各级组织进一步架空了国家机关的权力，国家机关几乎成为党的组织体系中的一部分，党组的活动空间不断缩小、逐步被边缘化。“文革”中，党组制度一度被废止。党的九大、十大党章中都删除了关于党组的条款，直到党的十一大才被重新写入。

党的十二大再次修改了党章，新修改的党章对党组设立的原则、任务、党组与党委的关系等都作了清晰的表述。党的十三大吹响了政治体制改革的号角，认为“政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党组负责，不利于政府工作的统一和效能”，因此决定调整党的组织形式和工作机构，对此类党组“要逐步撤消”。据此，党的十三大党章取消了在政府机关、经济组织和文化组织中设立党组的规定，并将第四十六条 “在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”，改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组。”

在政治体制改革的大潮之中，很多国家机关和人民团体撤销了原来的党组。但此后的一系列实践证明，撤消了党组的中央和地方国家机关、经济组织、文化组织不仅未能理顺党政关系，反而导致很多工作难以开展。因此，这些机关后来又将党组恢复起来，尚未撤消的党组则加以保留或调整。党的十四大党章再次恢复了关于在中央和地方国家机关、经济组织和文化组织中成立党组的规定，并在党组的任务中，增加了“讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组的工作”的内容。党的十六大根据党的执政实践，对党组制度进行了再次修改。其中，将第四十七条“党组的成员，由批准成立党组的党的委员会指定……党组必须服从批准它成立的党的委员会领导”，改为“党组的成员，由批准成立党组的党组织决定……党组必须服从批准它成立的党组织领导”，从而保证党的基本路线的全面贯彻落实和中国特色社会主义事业的顺利发展。

（三）全面加强党的领导，推动国家治理能力现代化的重要制度保障。党的十八大提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。作为执政的唯一力量，党的组织优势、理论优势为国家治理提供了组织支撑和理论支持，党的治理体系与国家治理体系已经深度融合。因此，党的现代化过程或者说党的价值理念、组织形式等要素的现代化，直接影响和推动国家治理现代化。换言之，国家治理现代化目标的实现取决于党的领导方式、执政能力的现代化程度和水平。党的十八大以来，中央组织制定修改了90多部党内法规，包括制定和修订廉洁自律准则、新形势下党内政治生活若干准则、巡视工作条例、纪律处分条例、问责条例和党内监督条例等，为党的组织现代化，提供了源源不断的制度供给。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平;必须坚持党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。这其中，就包含了对党组制度价值的挖掘，即通过规范和细化党组制度，使之成为中国特色社会主义领导制度体系中的重要组成部分。加强党组制度建设，主要包含两重含义：一是作为党内一项重要的组织制度，这是落实全面从严治党要求、进一步提升管党治党水平的重要举措;二是作为党与国家、社会之间发生联系的重要制度保障，这是提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平的重要手段。因此，健全和完善嵌入国家和社会组织之中的党组制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

党的十八大之后，中央政治局制定了首部專门规范党组工作的基础主干党内法规——《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》），在党的历史上，这是首次将党章规定的党组制度体系化、规范化。《条例（试行）》共8章39条，在总结历史经验的基础之上，结合新情况、新任务、新要求，全面规范党组的设立、职责、组织原则、议事决策等，还规定了监督检查、责任追究等条款，为党组制度的设立、运行等提供基本的法规遵循。各地区也按照要求，结合本地实际，对《条例（试行）》进行了细化，有效防止了一些国家机关、人民团体、文化组织等党的领导弱化、党的建设虚化、从严治党空化等现象。但在《条例（试行）》的运行实践之中，一些地方和单位对于党组究竟应当承担什么职责、如何发挥领导作用，在理解和执行上还有一些偏差。例如，有的党组对业务工作大包大揽、事无巨细都去抓，有的只管干部、对业务工作不闻不问，有的错误地认为抓党建是党组工作的“副业”，等等。

针对这些问题，党的十九大党章对党组职责作了充实，进一步明确了党组管党治党的政治责任，将党组的任务中“指导机关和直属单位党组织的工作”修改为“领导机关和直属单位党组织的工作”，凸显了党组的领导核心作用，并通过对党组的任务的补充、改进，赋予党组纪律处分等权限，理顺了党组与机关党委、机关工委之间的关系，解决了其管党治党权限缺位等问题。为此，在总结《条例（试行）》实践经验的基础上，中央政治局对党组设立范围、职责任务、组织原则以及党组性质的党委等进行了修改，正式实施《中国共产党党组工作条例》（以下简称《条例》），进一步强调党组履行全面从严治党的政治责任，使得该制度更加完备、更加成熟。

要之，作为马克思主义政党，无产阶级政党须根据具体的历史环境以及由这种环境所产生的任务来调整自己的组织结构和形式。党组制度的形成和发展过程，恰恰映照了党面临的各阶段的历史环境，以及党的历史任务的阶段性变化。虽然，党组的性质历经了从工人运动中斗争策略演变成为保障党的领导重要组织制度的转变，但其核心目标——加强党对非党组织的领导——不但没有改变，而且走向了制度化、规范化。我们还要看到，这个历史变迁的过程不仅体现了中共与时俱进的组织创新力，也彰显了党组制度本身的强大生命力。

二 运作机理

共产主义政党历来重视组织建设，“组织问题”一直是核心问题。列宁就明确提出“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织而外，没有别的武器。无产阶级所以能够成为而且必然成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想统一是用组织的物质保证来巩固的。”

党组作为党的组织体系中的重要一环，有着极强的适应性和独特的内在价值，这种适应性以及内在价值就体现在制度的运作机理之中。

（一）组织嵌入性。嵌入性理论（embeddedness theory）是经济社会学的重要理论。“在社会学领域，嵌入性通常是指某种社会联结镶嵌于其他社会联结之中”。该理论被引入治理研究领域后，广泛应用于解释政党、国家与社会之间的治理关系问题。一般来说，政党的嵌入性治理，是指政党将其组织内嵌于其他组织之中，从而实现领导或参与对国家、社会进行治理的目标，政党的嵌入性，有利于减少政党周边的不确定性，获得、维持和巩固政党权威，通过具体的行为嵌入到社会关系网络之中，能够有效地获得社会的认同感，从而获得社会的支持。胡德平等认为通过党组的嵌入，使党组既发挥了主导作用，又适应了非党组织的特点，从而规避了传统党政、党社一体化体制;既实现了党与国家、党与社会的适度分离，又使非党组织处于可控状态，还能使得党在非党组织中汲取资源，也正是由于组织形态的嵌入性，在对社会进行整合的同时，实现了党的领导以及对国家、社会的治理。

诚然，在党领导国家的逻辑之中，党在国家、社会之外建立了一套严密的组织体系，这套组织体系通过正式（法律的强制性规定）和非正式（政治录用和意识形态）的形式，渗透进国家政权和社会组织之中。它们虽非国家权力的组成部分，却是执政党施政不可或缺的工具，发挥着政治领导、组织动员和政策落实的重要作用，既可以通过政府渠道来治理社会，也可以对社会发挥直接的影响。这其中，党组就扮演了联结党与国家、社会间的中介角色，以内嵌进入国家和社会组织的领导机构的形式，实现了党对国家与社会的治理。

党组内嵌性的特殊逻辑，主要关涉三个方面：一是将党的组织与其他组织进行“整体性”区分，即所谓的组织只有两类性质——党组织与其他组织;二是在其他组织的领导机构中建立党组;三是党组接受党委的授权，对组织中的普通党员和党员领导干部进行管理，并通过他们实现对该组织的政治领导。通过这种嵌入式的组织建制方式，党的组织与政权组织、经济组织、文化组织和社会组织实现了充分融合，从而使得党不仅垄断了权力的合法性资源，而且控制了非党组织的组织生产或管理社会的权力。质言之，党组在非党组织中的建构，主要是通过嵌入机制实现的。一方面，党组嵌入国家政权机构，通过党组、分党组、党组性质的党委等形式，向国家机关纵向和横向交织延伸。另一方面，基层党组织也嵌入了非国家政权组织，例如传统的工会、妇联等人民团体，以及文联、作协等文化组织，将其纳入党的领导范围之中。

在嵌入型逻辑之下，党组在其所设立的组织机构中的任务是多维的，既要承上启下，将中央和上级党委、党组的决策部署贯彻到所在组织，保证该组织履行好党的意志;又要联系左右，通过向党委请示报告，来协调和处理同一地区或行业中其他非党组织之间的关系。

（二）身份同构性。党组的嵌入并非是领导机构的再造，而是与非党组织行政领导机构的融合，即党组的组成人员与所在组织的行政领导机关组成成员的领导身份具有高度的“同构性”，换言之，是党的政治精英和技术官僚精英角色的“二元重合”，这种身份的同构性一定意义上强化了党组的合法性和决策的正当性。以国家政权机关为例，从法律上讲，党组与其所在的政权领导机关并无直接法律关系，而是作为党委的执行机关，接受批准其设立的党委领导，并对党委负责;但是，由于党组成员的身份同构性——党组成员的党内干部身份与政权机关领导机构的干部身份重合——要求他们必须既要遵循党内法规的约束，又要按照法律法规办事。

从逻辑上讲，政权机关的領导机构实质上是按照法律规定的权力范围、运行规则构成，本质上是人民意志的实践者、执行者;而党组是按照党内法规规定，并由党内法规授权形成的党内组织，其代表着执政党的意志。虽然两者在本质上相统一，但对于国家政权机关来说，党组毕竟是独立于其外部的政党组织机构，是政党通过非法律授权而直接嵌入国家政权机关的行为，目的是保证政党的权威性和控制力。而身份同构性恰恰在政治与法治的转换之中，消弭了两个体系之间的隔阂。当然，党组成员与政权机关领导机构成员的“身份同构”，无论在价值上还是在实践中都没有形成政权机关的领导机构与党组之间的相互吸纳，两者之间仍然包含着不同的价值理念以及运行规则，共同保证政权机关的社会主义特征，实现党的领导与依法执政的统一。

“身份同构”的优势还在于党既可以通过法律和政策来调节政府与社会的关系，也可以通过执政党的政策直接调节政府与人民群众的关系，有利于缓解经济快速发展、社会阶层快速变动所产生的国家与公民之间的紧张状态，特别是官僚组织治理所带来的文牍主义、官僚主义等作风问题。比如，党会通过意识形态引导、开展主题教育活动等政治动员，打破行政领导与群众之间的隔阂。同时，“身份同构”还解决了党组的权责统一问题，即党组在行使职务行为之时受到的党纪国法的双重约束，实践了党组“坚持依据党章党规开展工作，在宪法法律范围内活动”的法治精神。

（三）职权交叉性。在西方政治中，政党通常被归结为社会力量，其本身并不能与国家化、权力化相提并论。但是，在中国特色社会主义政党体制下，“党和国家”语境之中，“国家”的内涵已经发生了变化，特别是作为通过武装斗争夺取国家政权并建构新的国家体制而形成的执政党，中国共产党本身就积累了大量的合法性资源，从某种意义上讲，国家政权从属于执政党，而且这种变化也意味着国家和政党共同组成了完整的“公权力”。很多学者认为，党的权力更多应该体现为“领导权”，领导权是一种政治号召力、说服力，政党领导权是基于人民的自觉接受和信从，需要靠政党理论的先进性，路线、方针、政策的正确性和政党自身的模范作用来行使，其与国家权力有着本质区别。郭道辉把党的领导权作为社会权力的一种，将其视为一种思想政治上的领导权威，它是执政党的政治权利或者说“潜在权力”，必须通过一定的方式转化为国家权力。在这个意义上讲，不能否认的是，党的领导权在实际运行中涵摄了公权力的部分属性。

但是，这并不意味着党与国家拥有的权力性质、行使权力的方式相同。党的“公权力”性质更接近于政治性的领导权，即依靠传统和惯例形成的政党权威，通过严密的政党组织体系，行使对其他机关的领导权。国家的公权力是行政权力，其运行是通过国家行政机关及有关社会组织运用多种形式执行国家法律、管理国家事务和社会事务的过程。虽然两种职权属性都有强制性的特点，但前者的直接作用对象是党的组织和党员，间接效用对象是全体社会成员;后者是经过法律授权、执行法律规定的职权，其对象是全体社会成员，自主性主要体现在行政权力的自由裁量之上，同时，还有着行政救济的程序对抗权力的自主性、扩张性。

因此，党的领导权的“公权力”属性也意味着党的领导的制度化生成，即在国家权力体系之外形成了一整套配套的权力体系，并将其融入国家权力体系之中。这种具有整体属性的政治领导权，必须具备一定的实现路径，将“整体性权力”转化为具体职权，即将领导权转化为执行权。这一路径就体现为“转化器”的党组制度。具体到党组来说，党组本身并没有特定的领导权，它的领导权来源不同于党委——党内民主选举赋权并经由党员代表肯认，而是党委的直接授权。《条例》规定党组的设立，应当由党中央或者本级地方党委审批，党组讨论和决定本单位的重大事项。从本质上看，该授权是基于党的组织内部分工形成的，并不是法律的授权行为，从这个意义上讲，党组的领导权是政治性的，而非行政性的，但是由于组织嵌入和身份同构，党组与行政领导机构共同构成了该机关的“公权力”，事实上，由于无法严格界分，两者之间的职权呈现出交叉状态。

综上，通过组织嵌入性、身份同构性、职权交叉性，党组顺利将党的领导权转化为执政权，将党的领导行为通过国家权力机关的强制力，变为具有普遍约束力的规范行为。这一过程也完成了党的角色转换：一方面，将党的权威融入到国家政权机关之中，通过政权机关的党组织和党员实现对国家政权机关的实际控制;另一方面，在国家政权机关之外，为其源源不断提供意识形态资源、政策路线指引等，从而实现党与国家意志的高度统一，党的领导与依法治国有机统一。与此同时，国家机关在决定重大问题时，党组向党委进行报告并征求意见后实施，也保证了党对国家事务决策权的控制。党组的设置如同法律审查的“前置程序”，这种“前置程序”解决了党的领导权与执政权之间的衔接问题，也解决了党的领导权与国家机关的行政权之间的冲突问题。“中共并未完全取代国家组织，而是使国家组织的存在更加有助于自身功能的发挥。这既有社会主义国家的一般特征，也有中国自己的特点”。换言之，就是党在非党组织内部嵌入了一套与国家机关相配套的组织系统——党组，这套系统运用有形（组织机构）与无形（意识形态）相结合的方式，牢牢掌握了对国家机关的领导权，形成了“以党领政”的有效模式。

三 实践要求

作为承载着党的领导与执政双重功能的特殊制度形态，党组制度的运行既要避免“党政不分”“一元化”的绝对领导，也不能过分强调“党政分开”“二元分离”，而是要在把握制度逻辑的基础之上，把依规领导与依法执政结合起来，把提高政治能力和领导水平结合起来，推动制度优势转化为治理效能，确保党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

（一）必须坚持法治精神，把依规领导与依法执政结合起来。法治是治国理政的基本方式，历史和现实都表明，党组制度设立目的之一就是为了解决好政治与法治关系的问题，《条例》对此有着明确的规定。实践中，首先，要深刻理解“全面领导”的内涵。目前，有的同志认为党组实施“全面领导”就是“党管一切”，对本部门、本单位行政事务进行全面管理;也有同志认为党的“全面领导”还是停留在对党的建设、人事管理等方面，不能直接干涉本组织的业务内容，这两种认识都背离了党组制度的设立初衷。一方面，在现代治理条件下，行政机关、国有企业、群团组织等各类组织的专业性、复杂性不断增强，党组不可能事无巨细地管理经济、文化、社会等各方面事务，而是要发挥党的政治优势，通过意识形态、政治录用等方式，把党的路线方针政策落实到行政领导机构的具体实践之中。另一方面，党组对本单位的“全面领导”，绝不是仅限于要做好政治、思想和组织工作，而是要在重大事项方面，发挥好“前置程序”作用，做好重大决策、重大业务的政治评估、政治监督。比如，国家机关党组要贯彻党委的政治意图、履行政治录用功能、研究本单位本部门重要政策举措、及时向党委报告工作中出现的新问题、新情况，监督本单位权力运行情况等;国有企业党组还要对事关企业长远发展规划、发展方向等全局性的事务进行政治评估，评估即将上马的重要项目、重要投资，能否落实党中央的新发展理念、有没有维护人民群众的根本利益等。因此，党组的“全面领导”并非“无限领导”，而是必须严格对标《条例》列举的十二个重大事项，推动党的主张、决策转化为法律法规、政策政令和社会共识。其次，要厘清党组的权力边界。《条例》列举的党组职责较为笼统，比如除按照《领导干部选拔任用条例》规定，干部任免是党组较为明确的职责之外，什么是重大决策、什么是重要项目、什么是大额资金使用，往往难以明确划分。实践中，一些应该由集体讨论的重大问题，仍由党组书记或分管业务的党组成员个人决定;而一些党组书记或分管业务的党组成员职权范围内的事务，却拿到领导集体的会议上去讨论。党政模糊的权力界限有可能会导致两种倾向：一是党组研究事项过于琐碎，容易陷入具体的行政事务之中，难免会有“以党代政”之嫌;二是党组对具体的业务不管不问，其制度功能势必有弱化趋势，容易产生“以政代党”的现象。此外，实践中某项工作是否交由党组会讨论决定，通常有两个渠道：一是由分管某项业务的党组成员建议，二是由党组书记提出，这就给权力行使留下了较大自由裁量空间。因此，党组应当紧密结合本单位实际，明确党组权力事项的清单，在具体操作过程中，还必须充分征求干部职工意见，同时报同级党委法规部门审查备案。再次，要逐步将党组的职权纳入非党组织的章程之中，健全党对这些组织实施领导的制度规定，推动党组职权的法定化、规范化。同时，要提高党组组成人员特别是“一把手”的法治意识、法治思维和法治能力。

此外，还有一种比较流行的观点，主张将国家机关党组书记与行政正职分设，并认为其有利于党政权力制约，让党组书记专心于党的建设、干部队伍管理以及对行政工作的监督。在实践中，各级地方政府部门党政分设的情况不少，但大多是出于安排干部的考虑。但是，如果实行党政正职“分设”，违背了党组制度的初衷，党组是由行政领导成员中的党员组成，即成为党组书记首先必须是行政首长，不能搞所谓的“党政制衡”，即使是“党政分设”也只是为了某一阶段改革所采取的临时过渡措施，不利于提高行政效率，容易出现相互推诿、扯皮的现象，也不利于班子团结。

（二）必须加强和完善组织建设，健全党组对非党组织实施领导的制度规定。组织建设是党组发挥作用的基础所在。在《条例》颁布之前，有关党组的规定较为笼统，只有党章所列举的几条原则性规定，由于缺乏可操作性的规范指导，导致各地的做法千差万别。为了加强党组制度的可操作性和统一性，《条例》将党组的组织建设作为重点，采取列举形式，规定了六类应当设立、两类可以设立以及七类不设立党组的情形，将实践中遇到的新情况或者存在争议的情形明确化、规范化，同时，对党组组成人员的构成、职责等作了具体规范。实践中，既要按照“应设尽设”的原则，确保党的领导不缺位，又要防止党组设置的盲目扩大，从而削弱党的领导权威。其中，应当设置的情形需要重点把握两类：一是关于县级以上政府设立的有关管委会的工作部门。改革开放以来，各地县级以上政府设立了大量的开发区、高新区和工业园区，通常情况下都设置了管委会，这些管委会大部分设立了党工委，少数较小的园区设立了党组。《条例》没有统一规范管委会是否设置党组问题，但明确要求这些管委会的工作部门都需要设立党组，比如成都高新区管委会发展规划局、苏州工业园区管委会金融管理服务局等部门，都需要设立党组。二是关于市级以上人大常委会、政府、政协机关。实践中，各地对人大常委会、政府、政协机关党组的设置不统一，有的地方以办公厅（室）党组代替机关党组。《条例》针对这些情况，统一规定了市级以上的人大常委会、政府、政协机关必须设立机关党组，不再设立办公厅（室）党组。不设立党组的情形需要重点把握四类：一是关于党政合署办公机构。党政合署办公既是一种党政机关组织编制形式，也是党领导政府的一种工作方式。按照《中国共产党工作机关条例（试行）》相关规定，党的工作机关根据工作需要，可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公，合并设立或者合署办公仍由党委主管。因此，党政合署办公之后，其直接接受党委领导，没有必要设立党组。比如，北京市各区委的社会工作委员会与区民政局合署办公之后，民政局不再设立党组。二是关于由党的机关代管或者管理等并納入党的机关序列的机构。是指由党的机关作为主管部门管理的，负责党委、政府特定业务，并行使管理职能的机关，其具有相对独立性，能独立开展日常业务工作的机构。比如，2018年3月，根据中央印发《深化党和国家机构改革方案》要求，由中宣部管理的国家电影局，就没有设立党组。三是关于共青团组织。在共青团设置党组，各地认识不同、做法不一。比如，2005年，中共福建省委出台《关于在新的发展阶段加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的意见》，规定省级工青妇组织都要设立党组，市、县（市、区）工青妇组织有条件的原则上要设立党组。为了落实《党章》精神，统一各地的做法，《条例》明确规定了共青团不在党组设立范围之内。四是关于社会组织。实践中，社会组织中设立党组尚存争议，《条例》规定了全国性社会组织经过党中央批准可以设立党组，地方社会组织中一般不设立党组。在社会组织中建立党组至少会存在两个不利因素：一是组织行政化、官僚化问题，不利于社会组织的扁平化管理;二是组织的社会属性可能会式微。社会的快速发展，不可能也没必要再将所有的社会组织纳入党和国家的体系之中，形成更多的“官办团体”。因此，无需再倾向于通过简单的外部嵌入的强力手段来吸纳和整合社会组织，可以探寻通过公民需求与执政党需求契合的方式来实现对社会组织的吸纳，从而更好地治理社会。

（三）必须坚持民主集中制，优化党组议事规则、规范决策程序，提高党组决策的民主性、科学性。从政治过程来看，民主集中制主要体现在党组织的决策过程中，毛泽东认为，“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。什么叫集中？首先是要集中正确的意见。……没有民主，就不可能正确地总结经验。我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制……在党委会内部只应当实行民主集中制”。实践中，党组的集体领导时容易出现名为集体领导、实际上个人或少数人说了算，名为集体负责、实际上无人负责等现象。这就要求，一方面，凡属党组职责范围内的事项特别是对工作中的重大问题，应当严格按照少数服从多数原则，由党组成员集体讨论，民主决策;另一方面，在日常行政事务管理中，由行政首长全权处理，独立负责，提高行政效率。因此，必须通过完善议事规则、规范决策程序，来保证党组正确执行民主集中制，提高权力运行的公开性和决策的科学性。具体来说，首先，要提高会议的规范性、程序性和透明性，明确党组会议研究议题的提出和确定、讨论的程序、表决的方式，建立健全党政领导定期沟通协商机制，重要事项决策前要先进行沟通之后达成共识。特别是党组会在讨论决定重大问题之前，要有会前的充分酝酿阶段，切勿进行“表态式”的表决以及“临时动议”。其次，要扩大决策的民主性，党组会议可邀请本单位党代表或者支部书记列席，讨论涉及公共利益的重大事项，还应该广泛邀请人大代表、政协委员、市民代表、涉及利益主体代表等人员列席旁听。再次，要健全党组权力运行情况公开机制，严格按照《党务公开条例（试行）》等党内法规的规定，公开党组贯彻落实党的基本理论、路线、方针、政策情况，履行本部门、本单位职能情况，以及加强本部门、本单位党建工作等情况。最后，要严格落实人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度，党组在出台重大决策和决定重大事项之前，必须报请同级党委并提出是否提交人大讨论的意见。经党委研究讨论，认为涉及到地区性重大事项、重大政策的，必须以人大常委会党组的名义提交人大及其常委会讨论决定。

亨廷顿认为“共产主义运动对现代政治的特殊贡献，不表现为它能进行革命和摧毁即存的政治制度，而表现为它能精心组织和创建新的政治制度。”

在现代政治的条件下，绝大多数国家都是依靠政党支撑社会发展。而在社会主义国家，政党不仅推动着社会发展，而且塑造着国家和社会形态。中国的改革开放之前与之后的实践表明，“党强”的关键不在于党对社会的统治力，而在于对社会的整合力，这个整合力既包括党的领导能力，也包括党的执政能力。党的执政能力不是抽象的，而是具体的，是依靠党提出的先进执政理念、执政纲领，并通过党的各类组织渗透到国家和社会的各个方面，从而推动国家和社会发展。在这个具体实践之中，在非党组织设立党组是极具特色的党内组织形式，其在党与国家、社会之间建立的联结，直接体现了党的领导水平和执政水平。特别是在传统的“执政能力”向“治国理政能力”的话语转换的进程之中，必须加强和完善党组制度，深入发掘制度本身存在的深厚价值，发挥好其在管党治党、治国理政中的重要作用。当然，党组制度作为党的领导制度体系中的特殊存在，其承载的政治意义、法治意义十分丰富，还需要后续的进一步深入研究。

【责任编辑 龚桂明】