荔波：西部多民族旅游贫困县 “突围而治”

谈乐炎

2019年3月3日，贵州省人民政府发布公告：荔波县等24个县（区）正式退出贫困县序列。至此，荔波县彻底摘下了戴在头顶已久的“贫困县”帽子。

若干年前，荔波——“地球上的绿宝石”的美誉还仅仅停留在字面意义，尽管生态良好、风景优美、自然资源丰富，然而多民族聚集的深度贫困现实，仍然是横亘在主政者面前的一座大山——如何一边脱贫、一边建立与之相适应的社会治理体系。发展与稳定，脱贫与致富，多民族融合与构建地方特色几个方面的情况交织在一起，形成了荔波社会治理最基本的矛盾面。

清华大学社会治理与发展研究院专项课题研究员、博士庄宁表示，荔波是一个少数民族在总人口中占比高达92.7%的多民族融合地区，不同的民族传统、不同民族的生活习惯、不同民族的文化心理价值诉求的巨大差异使得荔波建立“共建共治共享”的社会治理任务面临着极度的民族复杂性与文化多样性挑战。

如何在这种复杂的环境与矛盾中下好荔波社会治理这盘棋，在荔波县委书记尹德俊看来，社会治理的终极目标是促进社会和谐发展，而荔波丰富的旅游休闲资源是大自然馈赠荔波的礼物，用旅游带动发展，会是荔波“脱胎换骨”的机遇。

2015年3月，荔波首先提出全域旅游模式，随后2016年成为国家旅游局推出的全域旅游示范区、示范县。全域旅游战略的实施为荔波县带来了“富民强县”的旅游收入与越来越多的社会关注。在实施全域旅游战略的过程中，尹德俊经常思考“谁来治”“怎么治”“为谁治”的问题，这三个问题层层递进又互为补充。

荔波县委、县政府经过不断思索与探索，找到了一条既能促进社会发展，又能满足各民族人民需求的社会治理能力现代化“421”之路。

成效是显而易见的——近3年来，荔波年均接待旅客1000余万人次，旅游总收入100余亿元，旅游增加值占地区生产总值比重达51%以上。很多村寨通过发展旅游实现了整村脱贫。2018年，荔波县涉旅警情、舆情同比分别下降31%、20%。全县安全感、满意度测评进入省、州第一方阵，2018年安全感达100%，位列贵州省第一，创下历史新高，为旅游经济高质量发展营造了良好环境，“地球上的绿宝石”和“平安荔波”的双品牌形象日渐深入人心。

谁来治？怎么治？为谁治？

荔波县创新实施的“421”社会治理新模式，以服务全域旅游发展为主线着力营造良好的社会环境。所谓“421”，即“四治理两平台一主线”：通过推进景区精治、社区共治、村组自治、社会辅治4项治理，解决“谁来治”;通过创新搭建司法信访职能整合服务平台和政法综治大数据管理服务平台2个载体，解决“怎么治”;通过明确全力服务于全域旅游1条核心主线，解决“为谁治”的问题。

步行在荔波大小七孔景区内和县城区，游客随时可以看到英姿飒爽、装备齐全的女子旅游警察，在景区每隔一段路程就可以看见旅游警务工作站，站内设有“党员先锋岗”。做到了哪里有游客，哪里就有党建服务网。

景区“精治”是荔波全域旅游战略的核心战术布局，通过强化“精治”，切实保障了荔波经济社会发展的核心发动机——旅游业的良性发展，治理效果突出。

而社区共治机制的实施，则拉近了荔波县城乡之间的生活距离，强化了生活空间的分享与协同，拉近了民族之间的感情，增强了社区街道乡村的活力，产生了突出的社会效果，形成了区域社会治理“社会治”“百姓治”“综合治”“综合抓”的由街道主导、社区主抓、小区共建共管的社区治理新局面。

除此之外，荔波充分发挥行业协会的沟通、协调和管理能力，抓好抓实社会安保协会、“老年”维稳促进会等各种社会组织，发挥组织在行业自律、纠纷调解、互帮互助等事务中的能动作用，成为党委、政府管理社会、服务群众的得力助手，从而形成政府主导、社会协同、群众参与的社会治理新格局。

全域旅游 全域旅游战略的实施为荔波县带来了“富民强县”的旅游收入与越来越多的社会关注。图为荔波 小七孔景区——拉雅瀑布与樟江乐坊。

搭建司法信访平台是荔波“421”社会治理中的重要一环。荔波将县司法局、县信访局职能整合，合署办公，把县司法局主导的公共法律服务中心、多元化调处中心与县信访局主导的群工中心“多中心合一”，为群众开展“一條龙”服务。而搭建政法综治大数据管理服务平台，则是荔波充分响应贵州大数据战略的实际运用，荔波县充分利用“大数据+”，建立起政法综治官方网站、网络预警平台等大数据智能服务平台，将政法各家面对社会服务的事项通过官网上传和公开，实现网上、网下服务，做到了“让信息多跑路、群众少跑腿”，实现全方位服务社会、服务民生。

庄宁表示，荔波从一开始就没有把社会治理作为一个独立的计划提出来，而是结合本地情况将社会治理体系纳入区域社会经济战略发展的规划，其表现就是明确了以“全域旅游”这个区域经济社会发展战略大目标作为社会治理创新的前提。这种措施与广东、浙江、重庆、河南等地区社会治理体系建设的前提条件是不一样的。

传统与现代融合的“柔性土味自治”

荔波县佳荣镇大土村是苗族聚居的自然村寨，全村辖5个村民小组，223户，1000多人。大土村充分发挥法律明白人、村规民约、治安联防、传承民族文化四大主体作用，走出了一条传统与现代相结合的乡村治理新模式。

2019年 5月3日上午，荔波佳荣镇大土村潘某和梁某为一片林地权属产生纠纷。“你怎么种我的地？”“这里是荒坡。”“这是荒坡但是我开垦的。”“你开的这个原来也是我开的。”两人互不相让的是眼前这块林地，梁某在1年多前开垦出来准备种树，谁知外出打工耽误了计划，回来后发现潘某在他开垦的荒山上种上了树苗。二人为该林地权属互不让步。

“希望今后你们不要再吵了，如果再吵我们要按村规民约‘三个一斤进行惩罚，大家记得没有？”村组调解组织获悉后立即前往组织双方进行调解。《规约》上案头、理事应照章，在政策疏导下，最终双方服从调解委“一分为二、各占一半”的折中裁定而握手言和。

一斤米、一斤酒、一斤肉，这不是餐桌上的食材，而是荔波县大土村“三个一斤”村规民约，即违约者要承担全村每户一斤米、一斤酒、一斤肉的违约惩罚，供村民教育大会用餐。此规约已成为当地纠纷调解的重要“法宝”，同时由群众推选一名识大体、顾大局，带头遵守执行国家政策的法律明白人，并做好带头积极开展法治宣传，调解邻里纠纷，通过协调处理本村大小事务。利用这个“法宝”，创造了70年间未发生过一起治安和刑事案件的奇迹。这只是荔波县充分利用村组自治处理矛盾纠纷的一个典型案例，也只是荔波“421”社会治理模式“四项治理”中的一个缩影。

庄宁表示：基层社会治理，特别是乡村社会治理的难度很大。因为每个村庄的情况都有所不同，尤其对于荔波这样一个少数民族聚居的地域，情况更加复杂，工作难度更大。哪怕是做一件小事，如果没有建立起一套适合当地民心民意民情的“组合拳”，很难产生良好效果的。

数字化的探索与布局

贵州建设大数据基地的历史机遇，为荔波县在数字化社会治理上进行了卓有成效的探索与布局。

荔波全力打造“智慧警务”平台，将“天网工程”“雪亮工程”有机结合，各类高清视频监控设备覆盖全县城乡每个重点部位、公共场所、主要路口路段、出入路口、十字路口、案件多发地带等区域，通过无线对讲系统、综合执法记录仪、无人机、应急布控球、各类视频监控前端、视频侦查研判平台、电子围栏、移动终端信息采集系统等设备的相关数据，在空、天、地一体合成指挥平台实现分级预警、综合安保、智慧警务、反恐维稳、治安防控、指挥调度、刑侦破案、应急处置、热力大数据呈现、情报研判等功能。

按照“特警驻点、交警巡面、社区民警包片”的工作模式，荔波全面整合巡特警、交警、刑侦、城区派出所等警力，实行错时巡逻工作机制，最大限度实现警力下沉，全面强化巡逻管控工作。其“人脸识别”“动作识动”“迅捷出警”“三分钟到场响应”等多个方面都具有全国领先的水平。在信息化建设方面，荔波了建成5个科技法庭，做到案件信息同步录入、开庭审理同步直播、电子卷宗同步生成、内部公文网上流转。在全州首推荔波县人民法院手机App客户端，实现掌上申请立案、观看庭审直播、查询案件进度等功能。3年来，荔波刑事案件发案在全省、全州处于低位，无重大群體性事件，无影响恶劣的信访事件。

庄宁表示，荔波在构建信息社会中有强烈意愿。荔波对信息化平台的超前建设策略与“让人民动起来”的治理基因的结合，最大的作用就是极大地促进了社会生活的膨胀式发展。这种膨胀式发展，一方面作用于脱贫攻坚，可以掌握更多山区贫困人口脱贫攻坚过程中的种种信息，保证信息的真实性更加可靠;另一方面，作用于全域旅游，建设“地球绿宝石”世界级自然遗产风景区的县域发展，促进区域品牌传统与品牌价值的快速提升。

“荔波县‘421模式是一个富有特色、富有成效、富有柔性，并且非常符合当地特点的基层社会治理体系，对多民族西部地区，有广泛而深远的意义。”清华大学社会治理与发展研究院专项课题研究员、博士庄宁说道。