从自然资源管理角度看《民法典》——自然资源部法规司负责人魏莉华谈《民法典》

2020年5月28日，《民法典》经十三届全国人大三次会议审议通过，将于2021年1月1日起施行。编纂《民法典》是党的十八届四中全会确定的一项重大政治任务和立法任务，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。《民法典》作为新中国第一部以法典命名的法律，开创了我国法典编纂立法的先河，对于完善中国特色社会主义法律体系，以法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化，切实维护最广大人民的根本利益，促进社会公平正义具有重要意义。

自然资源主管部门作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责的政府组成部门，在履行保护土地、探矿权采矿权、海域使用权、无居民海岛使用权等物权，维护公平公正的市场经济秩序，防止自然资源所有权侵害等方面赋有重要职责。认真学习《民法典》，切实做好《民法典》的贯彻实施工作，是当前和今后一个时期自然资源主管部门的重要任务。

一、正确认识《民法典》的调整范围

《民法典》是市场经济的基本法，它调整四大领域：一是市场经济领域。这是《民法典》传统上最为重要的功能。《民法典》的前三编总则、物权和合同，就是为市场经济提供细致入微的“游戏规则”。总则编明确民事活动应当遵循的基本原则，规定民事活动的主体和民事主体的行为能力等；物权编明确物权的种类，物的归属和利用等，激励市场主体创造财富，实现有恒产者有恒心；合同编规范作为市场经济主要活动的合同行为，为解决合同纠纷提供法律准则。二是非经济的社会领域。总则编关于非营利法人的规定，就是非经济领域，可缓解国家在公共事业领域的巨大压力。三是婚姻家庭领域。《民法典》婚姻家庭编和继承编调整的就是自然人的身份关系，包括父母子女关系、夫妻关系、其他近亲属之间的关系以及自然人死亡后的继承关系。四是个人私生活领域，《民法典》人格权编就是调整各种人格权，尤其是隐私、个人信息等。

从《民法典》的调整范围看，《民法典》涉及个人、社会和国家，它的颁布实施，将对中国的政治、经济和社会发展产生深刻的影响：

在政治领域，有利于提升国家治理能力和促进政治文明。如果说宪法重在限制公权力，那么《民法典》则重在保护私权利。《民法典》在总则部分开章明义提出“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受到法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。在分则中进一步建立了保护人民人身权、财产权、人格权等私权利的系统规范，为个人能够正常行使和主张权利，免受不法侵害提供了全面的法治保障。《民法典》还将“平等保护”作为一项重要原则，在总则部分提出民事主体在民事活动中的法律地位一律平等，在物权编部分突出强调国家所有权、集体所有权和个人所有权受法律平等保护，明确赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护。《民法典》强调私权保障，从另一个侧面来看，就是遏制公权力的滥用，有利于厘清政府和市场的边界，推进政府依法行政。

在经济领域，《民法典》提供的交易规则将进一步促进市场经济向纵深发展。市场经济是法治经济。《民法典》的核心任务之一，就是为市场经济提供完备的、精确的法律规则。市场经济的运行至少包括三个要素：市场主体、交易标的和交易规则。《民法典》全面确认市场主体的法律资格，赋予市场主体丰富的财产权并予充分保障，确立了完备的市场交易规则。《民法典》通过一套整全的市场交易规则，为市场主体提供了稳定的行为预期，这种形式理性的法律规则是市场经济运行的根基所在。

在社会领域，《民法典》鼓励守望相助，有助于创建和谐社会。在经济社会快速发展的大潮中，民事纠纷的数量多、涉及范围广。按照统一的法律标准来协调老百姓处理日常生活矛盾，维护社会秩序显得尤为重要。《民法典》包含的法律依据从合同签订、公司设立，到缴纳物业费、离婚等几乎所有的民事活动，有利于及时化解纠纷，促进人与人之间和谐共处，推动满足人民对美好生活的需求。

二、准确把握《民法典》中与自然资源管理相关的内容

《民法典》是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是民事领域的基础性、综合性法律，它规范各类民事主体的各种人身关系和财产关系，涉及经济、社会和生活的方方面面，也与自然资源管理工作息息相关。

《民法典》将绿色原则确立为民事活动的基本原则。《民法典》总则中明确规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。将绿色原则确立为民事活动应当遵循的基本原则，有利于进一步筑牢节约资源、保护生态环境的基本国策。《民法典》在物权编中还规定，不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质；强调设立建设用地使用权应当符合节约资源保护生态环境的要求。在合同编中规定当事人在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。这些“绿色”原则和内容写入《民法典》，集中体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视，将极大地促进全社会保护生态环境，节约集约利用资源，同时为依法追究各类损害生态环境和自然资源的行为提供了法律依据。

《民法典》丰富完善了物权保护体系。《民法典》贯彻落实党中央关于完善产权保护制度依法保护产权的要求，坚持宪法确定的自然资源所有权制度不动摇，将原《物权法》等法律中关于建设用地使用权、海域使用权、探矿权采矿权等内容统筹写入《民法典》；在此基础上，还与时俱进地增加了新的内容，明确无居民海岛属于国家所有，体现坚决维护国家海洋权益；将“居住权”纳入用益物权的范围，明确居住权原则上无偿设立，居住权人有权按照合同约定或者遗嘱，占有使用他人住宅，为“以房养老”等多主体供给、多渠道保障的住房制度改革提供法律保障。

《民法典》进一步确认不动产统一登记制度。贯彻不动产统一登记改革精神，将《物权法》和《不动产登记暂行条例》的有关内容整合后写入《民法典》，进一步聚焦产权人合法权利保护，明确“因登记错误给他人造成损害的，登记机关应当承担赔偿责任，登记机关赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”。同时，将新设立的“居住权”纳入不动产统一登记范围，规定设立居住权的，应当向登记机构申请居住权登记，居住权自登记时设立。

《民法典》对住宅建设用地使用权续期问题作出原则规定。针对近年来社会民众普遍关心的住宅建设用地使用权到期如何续期以及续期是否缴费等问题，《民法典》明确：住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期，续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。这为保障群众“户有所居”吃下“定心丸”。至于续期费用具体如何缴纳和减免，在《城市房地产管理法》修改中将会作出进一步明确的规定。

《民法典》完善了农村集体产权保护制度。与新修正的《土地管理法》相衔接，《民法典》完善了被征地农民的补偿制度，在原有的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿以及社会保障费用的基础上，增加村民住宅补偿费用作为法定的补偿范围，而且明确要及时足额支付；《民法典》还落实农村承包地“三权分置”改革的要求，对土地承包经营权的相关规定作了完善，增加土地经营权的规定，并删除耕地使用权不得抵押的规定，以适应“三权分置”后土地经营权入市的需要。《民法典》还明确农村集体建设用地和宅基地制度依照土地管理的法律规定办理。

《民法典》确立生态环境损害赔偿制度。在原《侵权责任法》“环境污染责任”的基础上，补充了“生态破坏责任”，将该章修改为“环境污染和生态破坏责任”，进一步完善了环境生态侵权责任体系。其中一个突出的亮点是明确追究生态环境损害赔偿责任的方式和内容，规定对于造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任，并明确了赔偿损失和费用的内容，为健全完善生态环境损害赔偿制度提供了法治保障。

三、落实和践行《民法典》的关键是依法行政

《民法典》是人民权利的宣言书。落实和践行《民法典》，必须恪守法治原则，尤其是落实《民法典》有关民事权利保障的规定，尊重和保障民事权利。

一是要抓好《民法典》的学习和贯彻。《民法典》是中国特色社会主体法治体系的重要组成部分，要高度重视《民法典》的学习宣传和贯彻实施工作，将学习好贯彻好《民法典》各项制度作为推进全系统法治建设和生态文明建设水平的重要抓手，全面提升依法履职能力。各级自然资源主管部门要将《民法典》作为当前以及今后一段时间内普法工作的重点，提高全系统遵法、学法、守法、用法的水平和能力。

二是推进自然资源资产产权制度改革沿法治轨道前行。完善自然资源资产产权法律体系，平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，是党中央、国务院作出的重大改革部署，也是自然资源领域的重大改革任务。《民法典》形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，为全面推动自然资源资产产权制度改革指明了方向。这些新制度、新精神，需要全面贯彻执行，并在改革实践中不断深化。

三是适时启动自然资源法典编纂的研究和准备工作。《民法典》编纂开创了我国法典编纂的立法先河，在中国立法史上具有划时代的意义。借鉴《民法典》编纂的成功经验，可以考虑适时启动我国自然资源法典编纂的研究和准备工作。我国现有的自然资源立法主要是按照资源的种类进行单项立法，如《森林法》《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《草原法》《渔业法》《海域使用法》《海岛保护法》等，这些陆续制定出台的法律，前后时间不一，存在重复、冲突、空白、不衔接、滞后等一系列问题，而这些问题又很难通过所有法律“一揽子”修改来解决，给自然资源执法带来了很大的问题。习近平总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。落实好党中央赋予自然资源主管部门的“两统一”职责，需要在现有自然资源单行法律的基础上，编纂自然资源法典，以法典来实现自然资源法律制度的整体性、系统性，切实解决现行自然资源立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题。

四是严格依法行政，实现良法善治。自然资源主管部门是代表国家行使公权力的行政机关，必须坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立限制公权、保护私权的理念，严格执行《民法典》各项制度，准确把握政府和社会、政府和市场之间的关系，在土地、矿产、海域海岛等自然资源出让、监管和行政执法等工作中平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益，全面实现自然资源领域的良法善治。（自然资源部）