中国计划生育政策的评价

张辰宇

摘 要：中国作为世界上人口最多的发展中国家，人口的问题一直是我国经济社会发展中的重要问题，而生育政策则是关系我国长远发展和民族前途的大事。生育政策的制定和落实是以实现人口与经济协调可持续发展为落点的，生育政策的制定主要目的是为人民群众谋求福祉。本文将从计划生育政策提出的背景、实施过程以及获得成果、计划生育政策施行的意义及评价和我国生育政策未来的展望与建议等方面，重新评估和认识计划生育政策实施以来的成果及历史地位。

一、计划生育政策提出的历史背景

建国初期，“人口”与“人手”的争论引起了全国的关注。美国国务卿艾奇逊依据过去两个世纪中国人口的增加使土地不堪重负的情况，从马尔萨斯人口论出发，断言共产党领导的新中国也会因为解决不了人口吃饭问题，不断引发革命。针对艾奇逊的论调，毛泽东在《唯心历史观的破产》一文中进行了反驳：“人口众多是一件极大的好事”，“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”。在新中国成立初期，社会主义改造期间安排了141万城市失业人口重新就业，这似乎论证了当时人多力量大的人口观念。这一时期，中国对前苏联学术界的人口理论、政府的人口政策导向全盘移植，鼓励人口增长、奖励多子女英雄母亲的政策做法，得到中国政务院卫生部的认可并广为宣传。国家制定了严苛的限制打胎、节育及人工流产暂行，违犯规定者依法处理。

人口的快速增长在这一时期已经得到了领导层的重视，周恩来、邓小平、刘少奇等国家领导人先后作出指示，提出要实行有计划的生育。1954—1957年，国家的节育政策出现放松趋势，为群众提供避孕节育及相关服务。我国的人口观逐渐平稳。但在随后到来的1958——1959年，大跃进和人民公社化运动中的一个个过于激进的任务和目标，“三年赶英五年超美”的标语在全国之下刮起一阵冒进之风，使已经孕育起来的上层控制人口思想受到严重干扰。毛泽东在公开文章中又强调了：“除了党的领导之外，六亿人口是一个决定的因素。”至此，有松缓迹象的人口政策再次收紧。

二、计划生育政策的发展过程及成果

改革开放之初的几年是计划生育政策形成和完善的重要时期。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：国家提倡和推行计划生育。计划生育第一次以法律形式载入宪法。10月，提出“一对夫妇生育子女最好一个，最多两个和生育间隔三年以上”的要求。1979年6月，全国人大五届二次会议第一次提出：要制订出切实可行的办法，奖励只生育一个孩子的夫妇。1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》提倡一对夫妇只生育一个孩子，至此人口政策定位于“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。1981年3月，第五届全国人大第十七次常委会决定设立国家计划生育委员会。当年年末，中国人口总量突破10亿。1982 年2 月，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》第一次明确规定了中国的人口政策，即“控制人口数量，提高人口素质”，1982年12 月，第五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。第四十九条又规定，“夫妻双方有实行计划生育的义务”。2002年12月，《人口与计划生育法》颁布后，各地对计划生育条例中生育政策的规定进行了微调，并逐步形成现行的生育政策。

生育政策的执行困难之处在于，要把国家政策融入社会生活的私人领域去干预家庭意愿与个人身体，执行计生政策在几十年来已经形成了一整套的执行体系，从控制超生的效果来看，最有效的永远不是奖励而是惩罚，尤其是带有强制性的执行措施：1、行政处罚。2、经济处罚。3、综合管控。4、宣传教育。

经过了“中央治官、地方治民”的一竿子插到底的大整治，计划生育出现了明显的成果：上世纪八十年代，中央是通过运动型的治理，以党领政、从上到下狠抓。当中央意识到的人口危机逐渐减弱的时候，地方的计生工作变成了一种日常管理，主要在維护成果，监督实施。在计生政策上，中央与地方没有什么互利互惠的关系可言，地方更多的是贯彻和执行中央的命令。因此，在计生政策实施过程中，地方与中央的讨价还价也时发生：不管是各省选择城乡严格一胎化，还是农村女儿户的大口径，在这些政策制定上各省都存在与中央讨价还价的情形。基于不同地方的历史背景和现实特性，各个地方对于计生政策的倾向不同。碍于人口资源环境压力以及城市管理压力，诸如江苏、四川、京、津、沪等地区的广大农民未能充分享受女儿户、一胎化的政策。相反，有些地方希望控制得松一些，进行了全面二胎的政策创新，并积极争取中央对政策创新的认可。经过这些斗争，女儿户的政策大口径基本被认可，全面二胎的政策宣告流产。

经过上述手段的调节和中央到地方的层层把控，计划生育政策很快看到了预期中的效果。20世纪70年代，将人口控制写入五年计划：使人口自然增长率逐年降低，力争到1975年，一般城市降到10‰左右，农村降到15‰以下。同年，国家在修改的新宪法上把计划生育纳入法制的轨道。在这一时期，中国的出生率和生育率开始大幅下降，人口自然增长率由1970年的25.83‰降至1980年的11.87‰（城市8.69‰，农村12.35‰）。1980年—2000年，自从党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的路线，提出了到2000年实现人均国民生产总值翻两番的经济目标之后，限制人口数量，提高人口素质，成为人口政策的重心。这一时期，人口政策作为配套工程，发挥着为实现经济目标保驾护航的作用。

基于中国人口红利逐渐下降，社会老龄化现象日益加剧，生育政策逐渐放宽。2002年开始，湖北、甘肃、内蒙古、山东、四川等省陆续实行夫妻双方为独生子女，经批准可以按计划生育第二个子女的政策，直至2011年，全国所有省份实现“双独二孩”政策的转换。12 月27 日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定。修改后的《人口与计划生育法》明确，国家提倡一对夫妻生育两个子女，于2016 年1 月1 日起施行。生育政策从：独生子女，单独二孩，平稳过渡至全面二胎。独生子女政策从此退出历史舞台，计划生育政策逐渐放宽放缓。全面二胎开放以后，预期的生育高峰并没有出现：生育率仍持续下降、群众生育意愿不高、社会人口老龄化持续严重。政策在变，人们的观念和想法也在不断更新。主要体现在：生育观念的转变，群众生育意愿不高，社会人口老龄化严重。

三、计划生育政策的意义和评析

中国的计划生育政策建立和实施的过程可以细分为几个阶段，具体的实施效果可以通过划分阶段来进行有效评估：

建国初期，政府盲目促进生育相信人多力量大，在人口与人手的争论中片面强调了人口众多的好处与作用，潜在影响了中央政府对于人口问题的认识而带来了一些消极影响。由于限制节育政策的严格实施，我国1949年至1952年的出生率一路增高，据《中国统计年鉴1986》的数据显示我国人口出生率达到了37.8%，而由于我国经济建设的不断发展，人口的死亡率不断降低，从1949年的20%到1952年的17%，下降了3%，由出生率的大幅上涨以及死亡率的下降，自然增长率不断上升。这种人口激增的现象严重制约了社会物质生产的发展。

1955年至1957年间，政府确实做出了许多行之有效的措施，比如退出节制生育的政策，宣传并指导避孕工具的好处及用法，但全国仍处于放任生育的状态。按照政府原本的计划和政策可以合理解决中国人口增长过快以及人口过多的问题，大跃进期间出现人口低谷，但这只是当时自然灾害所导致的，它仅仅是一个表面现象，在当时婴儿死亡率最高甚至达到了60%，但在1962 年我国再次进入了第二次生育高峰，因此仅看表面现象是会被假象所蒙蔽的，事实证明生育低谷是暂时的，对于计划生育工作的遏止助长了我国人口的盲目增长。1960年国家开始着手处理大跃进以及自然灾害所带来的严重困难，经过不断努力国民经济逐渐好转，人民的物质生活也有了提高，人口出生的高峰期再次到来。根据《中国统计年鉴1986》的统计我国人口出生率由1961 年的18.2%上涨到了1963 年的43.6%，人口基数已经达到了7 亿左右。随着人口洪峰的到来，人与粮食之间的矛盾变得更加尖锐。社会与经济在人口的压力下，变得不堪重负。缓解人口压力，控制人口增长，变得迫在眉睫。政府不得不再次开始重视计划生育工作。1964年1月成立了计划生育委员会，国家也加大了对技术指导的重视，并将城市作为计划生育的突破口。在此期间，计划生育的效果显著，人口出生率下降明显，城市比农村的效果更突出。

在计划生育工作刚刚回到正轨时，文化大革命又给计划生育造成了消极影响。计划生育工作处于停滞状态，革命委员会取消了很多地方的计划生育机构，许多工作无法展开，领导人提出的许多建议也付诸东流。中国人口又开始无限制的增长，人口总数猛增至8亿。我国的计划生育政策再这样一波三折的政策转变实施下，总体效果不尽人意。独生子女政策确立以后，促进了我国人口基数的下降，也导致了我国生育率的下降。在2010 年之前，我国的快速发展是要归功于“独生子女”政策为我国带来的巨大的“人口红利”。我国近几年的“人口红利”在不断消失，其原因在于我国劳动人口的不断下降。计划生育带来的人口红利在2016年开始逐渐消失，其重要原因是人口老龄化已经达到了一定水平，劳动人口在慢慢减少。老龄化与劳动力供给不足逐渐引起了国家的重视。

四、展望与建议

作为世界上人口最多的发展中国家，各种人口问题相互交织、盘根错节的形势决定了在中国面对的是世界上最复杂的人口问题。在这样的形势下，没有一个明确的计划生育政策对于我国的人口发展和社会经济发展来说是不可想象的，经过三十多年的努力，我国进入了低生育水平国家的行列。与此同时，计划生育政策也不是一成不变的。需要根据不同的社会状况和历史背景来进行相应的及时的调整，为此必须加强务实高效的科学研究，准确判断人口形势，明确人口和计划生育工作在国家统筹干工作中的地位和作用，以人为本，科学发展，因地制宜，因时制宜的解决和调整人口问题及相应的生育政策。

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