抗疫常态化下地方政府面临的治理挑战

李亚群

摘 要：随着全国进入疫情防控的常态化时期，为实现疫情防控与重振经济的双重治理目标，地方政府对外面临着妥善处理与协同治理合作方的社会组织、企业之间关系，并使各方力量能够持续发挥积极治理作用的挑战;对内面临自我完善与创新的治理挑战。因此，地方政府应该正视自身面临的治理挑战，积极作为，不断促进治理能力成长。

关键词：抗疫常态化;地方政府;治理挑战

0 引言

2020年春节前后，新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，给本已陷入节日喜庆氛圍的全国人民带来了极大的恐慌和焦虑，随即全国进入疫情防控的应急响应状态。在习近平总书记的亲自指挥下，各级党委、政府部门坚持“民生优先，坚决捍卫每一位中国人民的生命和健康”的根本原则指导下，带领全体中国人民进行了众志成城的疫情防控阻击战。在这场疫情防控阻击战中，各地方政府在中央政府的领导与所辖地方人民群众的积极配合下，动员地方各种力量，采取协同治理的治理模式，以大数据技术为支撑进行智慧防疫，取得了显著成效：应急响应等级持续下降，确诊及疑似病例日渐减少并最终全部清零，这些都标志着地方政府一系列抗疫行动的成功。

然而，挑战仍在继续，新冠肺炎病毒极强的变异性、不受气温升高的影响及目前还未发现治疗的特效药、疫苗研制尚处在临床试验阶段等现实，决定了疫情防控进入常态化阶段。常态下的抗疫对地方政府的治理能力提出了更高的要求：社会生活正常秩序的逐步恢复、疫情的谨慎防范、地方经济的重振、疫情导致的紧急状态下治理漏洞的修复等，都意味着地方政府面临的严峻形势依然持续，客观上要求其治理能力也必须依形势变化而不断提高。

1 地方政府面临的对外关系处理挑战

随着国内本土疫情得到有效控制，企业复工复产、各类学校也开始逐步复学，社会生活秩序逐渐恢复，人民群众的生活似乎也已恢复如昔，但是各地方政府依然不能掉以轻心。国内顶级的医学专家如钟南山、张文宏等都曾预警，要警惕疫情的再次爆发。因此，为防大患于未至，就必须防患于未然。地方政府需要在疫情缓和期，一方面进行人员的休整，另一方面，也要注意处理好与其他治理主体之间的关系，做好充分准备，调动社会所有的积极力量努力实现平衡经济发展与有效抗疫的治理目标。

1.1 群众信心与信任的恢复与培养

1.1.1 舆情应对及引导能力亟待提升

全民媒体时代，地方政府的舆情应对能力日渐成为显示其治理能力现代化水平的重要标尺。疫情爆发以来，因为地方政府在舆情应对方面的重视不够、能力不足，所造成的一系列政府公信力危机，需要引以为戒。各地方政府应高度重视互联网信息平台，不断提高舆情应对及引导能力。从各地方政府遭遇的一系列舆情危机，如红会事件、李医生事件等，总结地方政府在面对舆论危机时应对不力的根本原因在于：舆情治理理念及应对手段落后。各地方政府对网络舆情的应对仍然固守过去陈旧的“封、堵、防”的策略。然而，地方政府为全力抗疫所采取的动员式治理的治理策略，在调动社会所有力量及积极因素为战胜病毒服务时，客观上也要求地方政府要与协同治理的参与主体之间信息互通，彼此之间的合作才能亲密无间。因此，各地方政府必须保证人民群众、社会团体等参与主体对相关信息、数据的知情权，如实回应群众关切，让群众真真切切的了解到事情真相。以免官方的沉默引发社会各种谣言四起，各参与主体在不能有效获知真相的情况下，轻信谣言，产生消极负面情绪，破坏多主体之间的协作关系，影响疫情防控。

更严重的是，一味地采取隐瞒、封堵甚至删帖等消极应对方式，必定会有损政府在人民群众心目中的形象及公信力，引发更多、更难以预料的“次生危机”，增加治理成本，威胁社会安定。因此，地方政府应该改变过去应对网络舆情的消极态度，积极面对网络舆情，摒弃陈旧应对方式，主动出击，化解舆论难题。这就需要各地方政府充分认识到互联网作为社情民意聚集的重要平台作用，充分利用各类数字化技术，收集网络舆情信息，体察民情民意，在防疫常态化时期，尽早发布群众需要知道的信息，防止群众消极情绪的出现，同时也使谣言消灭在萌芽阶段。对已经出现的谣言要及时辟谣，并就其造成社会影响的恶劣程度，运用法律工具进行惩罚，实现对其他意图发布造谣信息的人以震慑作用。

1.1.2 要重视人民群众的情感安全需求

疫情进入常态化防护阶段，但是人民群众在疫情爆发期积攒下来的紧张、焦虑、恐惧情绪还没有完全消解。因此，各地方政府需要照顾到人民群众的情感安全需要。一方面，对于疫情的最新消息要第一时间向公众通告，引起公众的警惕与安全防护意识;另一方面，要联合权威人士，对人民群众的日常生活中应该注意的健康防护事项告知群众，消解群众的焦虑与疑惑。如钟南山院士在境外输入病例增多的情况下，与留学生进行视频交流，告知留学生一些有效的防护措施及临床上较为有效的预防和治疗药物等，消除海外留学生及其家长的担心。钟院士还针对群众在炎热夏季开始摘口罩的行为也进行了警示，提醒民众仍要加紧防护，不能放松。一些地方政府官员为了兼顾疫情防护及促进餐饮业的发展，在网上亲自示范如何在外就餐，对于消解群众恐慌与提振服务业起到了积极作用，也使人民群众能够保有对国家发展的良好预期，增强了战胜疫情的信心。

1.1.3 引导民众形成健康的生活习惯

此次疫情的爆发，长达四个多月的时间里，在地方政府的“硬核”宣传下，民众为了有效进行个人防护已经形成了一定的健康生活习惯，如出门戴口罩及勤洗手等。随着科学研究的不断深入，有关专家提出了中国人习以为常的就餐方式不科学，应该采取分餐制，使用公筷等。由于民众对这些新的生活方式感到陌生甚至不能凸显亲友之间的亲密融洽，因此，新的、健康生活方式的养成还需要地方政府进行逐步引导。

1.2 其他治理主体良性互动及合作

此次新冠肺炎疫情作为全域性突发公共安全事件，疫情的防治属于政府应急管理的范畴。在应对突如其来的疫情时，各地方政府都依据各地面临的不同治理形势，形成了合适的多元主体协同治理模式，妥善处理了与社会组织的关系及与本地区企业之间的关系，并收到了较为理想的治理效果。尽管如此，疫情期间与其他主体之间的关系处理上仍然存在一些问题，值得地方政府在常态化防疫期间加以重视并调整，使多元主体之间密切合作更好地实现促进经济增长与疫情防护双重治理目标。

1.2.1 增加对社会组织的了解、帮扶、监督

新冠肺炎疫情，是近年来我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情的这些特点决定了对疫情的防控必须调动国内所有积极力量，国家-社会共同在场，协同治理格局的形成是必然的选择。在共同抗击疫情的过程中，社会组织更强的社会资源动员能力及精准化、差异化的服务递送，有效弥补了地方政府在疫情期间公共服务供给方面的不足。同时，地方政府与社会组织的在较长时期的相互合作中互相影响，彼此作用，形成了相互嵌入而又互相信任的稳定格局，实现了“以人民为中心”的治理目标。抗疫常态化下阶段，地方政府也要继续重视社会组织的存在及作用，加强彼此之间的深入了解与合作，适当降低社会组织设立的门槛，给予其合法性支持，根据社会组织的发展状况给予适当的帮助与扶持。此外，对社会组织存在的不足，也要及时给予指导。

1.2.2 促进市场秩序的恢复及规范企业行为

在多元主体协同治理中，地方政府与企业之间的关系，也不容忽视。疫情防护期间，医护用品、人民基本生活保障品的需求量猛增，其生产、配送和服务提供，离不开各类企业的努力。其在疫情防护期的贡献值得赞扬，但是在疫情防护期间出现的问题也不容忽视：少数不良企业在特殊时期哄抬物价，出售劣质产品，这种不法行为需要有关政府部门的严厉打击。抗疫常态化下，在处理与企业的关系时，不仅应该为企业复产提供必要的帮助，同时也应该对企业的各项市场行为进行有效监督，维护地方物价的稳定及消费者的各项合法权益。

2 地方政府的自我完善及创新

此次新冠肺炎疫情的爆发，是检验各地方政府治理能力的一次大考，而考核最重要目的就在于使各地方政府能够及时发现本级行政系统内部存在的治理漏洞，不断提升治理能力与绩效。目前，各地方政府的抗疫压力较上一阶段明显减轻，是时候检视前一时期自身的治理行为，弥补过错，为未来可能面临的严峻形势做好各方面的充分准备。

2.1 公共卫生体系建设亟需增强

全国各大城市的公共卫生体系改革仍处于初期阶段，还存在公共卫生资源统筹、条件保障方面薄弱，人员配备不足，高端人才流失严重等突出问题。

2.1.1 公共卫生医疗服务供给不足

2003年非典结束之后的几年，全国各地方政府对于增强本地区的公共卫生体系建设十分重视，公共卫生保障能力得到显著加强，为之后新发传染病防控发挥了积极作用。然而，随着社会承平日久，地方政府公共卫生体系建设意识也开始淡化，导致本应该值得高度关注和及时解决的问题没有得到应有的重视。时隔十七年之后，新冠肺炎的突然爆发也使各地公共卫生体系中的隐性问题暴露无疑。首先暴露出的問题是，各城市专业的传染病防治医院、公共卫生中心数量不足，在疫情突发时，难以及时有效收治病患并及时对病毒性质作出准确研判。这是导致疫情在初期传染速度快，难以有效控制的重要原因之一。以常住人口1400万的武汉市为例，传染病治疗的专业医院只有两家，床位共900余张，传染病床位数为0.64床/万人，远低于我国制定的传染病医院床位数按城市非农业人口1.2-1.5床/万人的标准。此外，武汉市综合性医院内部传染科体量也十分有限，缺乏疫情突发情况下及时更改用途，收治病患并保证与常规病患相隔离的多用途感染病房。为了及时有效的治疗病患，并使这些病患与常规病患实现有效隔离，各地都及时调集有效力量，短期内建立新的专业收治中心，这其中以武汉市在短短十多天的时间内建立起来的火神山医院、雷神山医院最为典型。然而，在全国人民集体充当监工，并感叹国人所具有的万众一心、众志成城的英雄精神时，也应该充分正视这其中暴露出来的医疗服务供给不足的现实问题。

2.1.2 调整公共卫生体系分工及增强软硬件建设

各地公共卫生部门与医疗机构之间的分工与合作模式需要调整。各地公共卫生部门主要负责公共卫生事件风险排查、收集和信息上报工作及突发公共卫生事件的处理、协调与联络;各地医疗机构则主要负责疾病的治疗。然而，此次新冠肺炎疫情的爆发，各地公共卫生部门并没有充分发挥早发现、早预防的作用，而是由临床医生发现疫情的严重性及人与人之间的传染性。两大机构之间的职能分工相分离及相互之间的信息交流不及时问题亟需各地方政府结合本地医疗系统实际，本着各司其职、在新发疫情发生时能及时报告、排查、预防的原则，进行改革。

此外，新冠疫情的爆发，暴露出各地方政府在公共卫生建设方面存在的共性问题，即：公共卫生软、硬件建设均存在短板。自2003年非典结束后，对人民群众生命健康威胁较大的新发传染病发生频率较低，导致各地方政府对于本地区内的公共卫生体系建设的重视程度逐渐降低，财政投入也随之减少。财政资金的缺乏，导致，一方面对公共卫生及传染病学的优秀人才，特别是对高端人才重视不够，各地区疾病预防控制中心的人员数量相较于发达国家而言远远不足。不仅如此，在现行的医学人才评价体系中，公共卫生专业的人才在职称评价、晋升方面相对困难，且待遇普遍不高，造成了不少公共卫生专业人才转行，人才流失严重，具有复合专业背景的高端卫生人才相应来说，数量也更少。如何转变旧有的医学人才评价体系，使其更加公正，设法提高公共卫生专业人才的薪资待遇，拓宽晋升渠道，才是吸引人才、留住人才的关键。另一方面，财政资金不足使得相关硬件建设明显不足，医疗物资储备短缺。这在疫情防控的关键期表现得尤为明显：各地医疗机构普遍出现了口罩、防护服、护目镜数量不足，难以满足医护人员的正常需要。因此，疫情缓和期，需要各地方政府结合本地区防疫实际，做好重要医疗物资的提前储备，以防止在需要时短缺，耽误疫情防控和疾病治疗。

2.1.3 需要建立起本地方应急预案

各地进入疫情防护的常态化阶段，地方政府各部门、各级医疗机构及其相关人员在经历过一场激烈的疫情阻击战之后都需要进行修整，虽然处在休整期，各地方政府也要为本地方的公共卫生情况做出全面的评估，提前做好下一阶段疫情防控的应急预案。预案的制定需要征求公共卫生和传染病学的相关专家，重视专家建议，以科学、有效的应急预案做好充分应对任何情况的准备。

2.2 地方政府内部的改革及创新

2.2.1 加强行政人员队伍建设

抗疫期间，行政系统内部出现的最突出问题是干部的组织任命及后续培养、监督问题。各地方政府应对疫情等各类重大公共事件是否得力，干部队伍是关键。抗疫关键期，作为地方政府管理体系中的各级卫生管理干部更是重中之重。他们要承担所在地疫情的整体防控布局，因此需要十分了解所在地区的疫情防控的所有情况，及时向各地主要领导做出专业报告，就各地出现的各类突发情况向领导提出专业的处理建议。如果这些公共卫生部门的干部缺乏专业背景，在极短时间内是难以勤能补拙的。（丁蕾、蔡伟等，2020）因此，各地方政府组织部门应该及时对干部队伍进行检视，使真正德才兼备、有责任、有担当的人员担任干部职务，发挥真正作用。避免出现湖北省黄冈市卫计委副主任唐志红这样的卫生干部，在抗疫最艰难时期，面对中央督察组就本地疫情基本状况的询问竟一问三不知，在其位不谋其政，严重影响抗疫工作的有效开展。

除了干部的组织任命存在一些问题以外，普通行政人员的职业素养和责任担当也存在一些问题。抗疫期间，就多次爆出一些行政人员失职、渎职、不作为行为，甚至借职务之便欺压普通群众，新闻中曾爆出，基层行政人员强行要求超市等个体经营者“捐献”物资，其实，不过是中饱私囊而已。因此，必须对这些行政人员的腐化、堕落行为坚决打击，严厉问责，维护各地方政府、各部门的形象和声誉。此外，仍然要加强对行政人员特别是干部队伍的教育与培养，使这些干部能够真正坚守初心，担当起责任使命，切实为人民群众服务。

2.2.2 加强野生动物市场监管

各地方政府应该坚持党和国家提出的“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，敬畏自然，加强对野生动物的保护力度，坚决打击野生动物非法捕猎、繁育、运输、买卖和走私等非法行為。加强对市场的监管，禁止市场上出现销售野生动物及其制品的行为。这次新冠疫情的爆发，就是因为没有充分保护好野生动物，代价是十分沉重的。因此，必须采取强有力的法律手段，对上述行为进行严惩。

2.2.3 更进一步激发政府创新

疫情防控与复工复产的紧迫形势下，地方政府为了有序推动社会秩序的恢复，联合高新技术企业推出的健康码认证服务，极大的便利了各级地方政府和基层组织精确评估复工企业和员工的风险状况，并使相关信息能够实现跨地域、跨部门的共享共用。该技术的研发推广，使各地政府部门和基层组织得以摆脱过去人工操作模式下逐级审批和上报的繁琐，也节省了企业和员工的时间和精力。因此，像这样的政府创新，应该进一步激发，一方面这是创新型政府建立的现实要求，同时也使政府能够克服各种各样的形式主义困扰，更好的为企业和群众提供所需要的公共服务。

3 结语

抗疫进入常态化时期，地方政府促一方发展，护一方平安的职责丝毫没有减少，未来面临的治理挑战依然严峻、艰难。尽管如此，地方政府当下表现出来的敢于创新与突破自我的精神面貌与政府行为，如不少地方政府官员为促进本地特产的销售，主动进入直播，网上卖货等，让民众看到了地方政府面对新的治理形势与挑战的从容与无畏。相信地方政府定能处理好这些新的内外部挑战，带领人民战胜病毒，迎来更美好的明天。

参考文献

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