全面依法治国背景下民间金融的发展路径和风险研究

田原 贾月伟 郝晓雪

摘 要：针对落实全面依法治国总体要求和国内民间金融风险扩大的现状，本文选取民间金融这一主体进行详细分析。在总结民间金融概念界定、基本情况的基础上，结合河北省实际情况，探索其发展路径，并简单提出风险防范措施。

关键词：民间金融;发展;风险

1 民间金融界定

总结现有文献，大多数国内外学者研究的方向在于民间金融的法律规制和民间金融的监管。一般而言，民间金融也是一种金融活动，它不同于正规金融，活跃于信贷市场，具有游离于正规法律监管体系之外、市场经济下自行发展形成、以私人企业和个人为主要参与者、利率弹性较大四个特征。

2 民间金融基本情况

2.1 民间金融发展现状

自1978年我国进行市场经济改革以来，中国逐渐由计划经济主导转为市场经济主导，整体经济加速发展，但是伴随而来的是民间金融发展的种种问题。基于风险等各种因素考量，我国目前的国有控股银行和股份制银行通常把大部分货币资金投入到国有企业和国家重点开发项目中，中小企业及农村企业融资规模很小。据调查，正规金融越发达的地区，民间借贷参与率越低。这说明借款人对正规金融的信任度更大，在能满足其资金需求的前提下，会倾向于正规的金融机构。虽然近年来我国出台各项政策措施加强对小微企业和“三农”的金融支持，但是资金限额控制、利率管制和信任危机使得正规金融难以成为中小微民营企业的主要融资来源，这就需要民间金融来进行弥补。

随着国家金融体制改革的不断推进，民间金融正处于高速发展的时期。民间金融活动是涉及到许多经济问题的一个复杂现象，且由于民间金融的公开性太弱，掌握全部民间金融活动真实数据的可能性几近于零，因此也无法以数据为依托展开研究和制定对策。2013年，西南财经大学推算出中国民间借贷总体规模为5万亿元。实际上，由于民间金融的隐蔽性，其实际规模很难掌控。随着民间金融规模不断扩大、形式不断创新的同时，也暴露出更多的问题。

2010年迄今，我国出现大范围民间金融链条崩溃事件，仅媒体曝光的就有近千亿元。2014年7月，爆发了邯郸的大型房地产企业金世纪地产董事长史虞豹“跑路”事件，民间地下融资情况也浮出水面，包括卓峰、金世纪等在内的94家公司，初步涉及金额达93亿元，并涉及政府官员。第十二届全国人民代表大会第四次会议上，最高人民法院院长周强指出，各级法院审结民间借贷案件142万件，标的额8207.5亿元。根据西南财经大学发布的《中国民间金融发展报告》，考虑到民间金融风险程度，民间债务的综合风险指数，河北省以33.2%位列全国第三，急需对此进行规范。

2.2 民间金融法治现状

自改革开放后，我国民间金融经历了短暂宽松、严格监管等阶段后，终于进入了逐步开放时期。2004年至2006年，中央通过出台文件、采取措施鼓励小额贷款组织等多种所有制的金融组织发展，同时，2006至2007年间，银监会发布了一系列行政许可实施细则文件，支持农村金融机构的发展。2008年，中国银监会和中国人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》。随后，央行起草《放贷人条例》草案，但截至目前仍然未见任何出台动静。2010年国务院制定了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，并由中国银监会等七部委发布了《融资性担保公司管理暂行办法》，进一步为其提供担保制度上的支持。

在各项监管政策出台的同时，也在一些法律条文中涉及对民间金融监管的法律规制。如《宪法》中提到要保护私人财产不受侵犯，这一条款也是民间融资合法化的根本依据;《合同法》对民间借贷行为作了明确规定;行政法规和《刑法》确立了对非法民间融资活动的处罚制度等。整体而言，我国目前对于民间金融的法律保障没有完全到位，虽然在《宪法》《刑法》《民法通则》《合同法》等法律法规中对民间金融部分行为进行了规范，但是却没有专门的法条把法律规制对象定为民间金融这一整体。目前，河北省2017年12月发布了《河北省地方金融监督管理条例》，但是落地实施还存在诸多问题。因此可以说我国目前还没有形成民间金融管理的完整的法律体系，对其实施监管的主体尚不明确，对于民间金融的法律保护、监管体制、政府支持、风险规避制度、信用制度等存在很大缺陷。

党的十九大召开后，习近平总书记提出要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，周小川在《守住不发生系统性金融风险的底线》报告中提出“防控金融风险要立足于标本兼治、主动攻防和积极应对兼备”。因此，鉴于民间金融在我国目前市场结构中的所占比重和影响力都相当重要，就需要加强对其的监督引导，加强依法治理的能力。

3 民間金融的发展路径

如图2所示，目前正规金融机构基本能够覆盖不同需求范围。对于低收入户的生存性需求，运营性小额需求，建房、教育、医疗、婚丧嫁娶等需求以及所有的基础设施需求，一般由政策性金融机构提供金融服务;对于中低收入户到中高收入户的生存性需求，运营性小额需求，建房、教育、医疗、婚丧嫁娶等需求，生产性较大额需求以及中小型企业投资、经营需求，一般由合作性金融机构提供金融服务;对于中高收入户和高收入户的以上需求，一般由小型商业性金融机构提供金融服务;对于高收入户的大中型企业投资、经营需求，一般由大中型商业银行提供金融服务。但是以上金融机构并不能满足覆盖范围内的所有需求，因此民间金融必不可少。鉴于民间金融的体量和特点，其一般用于满足低收入户和中低收入户的基本需求，或者对中等收入户以上的大量资金需求予以补充。民间金融的作用使得规范民间金融发展、防范金融风险显得尤为重要。

4 民间金融风险防范措施

民间金融的发展路径变化，其目标客户可能也会随之变化，新的变化意味着新的风险，而民间金融的法律规制还未有效运行。因此，可以从以下方面入手进行风险防范：通过明确民间金融的法律地位、重新界定现有法律条文、建立合理的市场准入退出制度来加强相关法律制度建设;通过明确民间金融监管主体、建立民间金融登记备案监管制度、建立民间金融信息统计监管体系来完善民间金融监管体制;通过完善产权保护制度、推进利率市场化、完善存款保险制度来建立相应风险规避制度;通过构建广泛的征信体制、建立专门的民间金融信用中介机构来制定民间金融信用体系;通过发挥地方政府联动作用、维护执法司法公正高效、普及民间金融素质教育来强化民间金融环境建设。

其中建立合理的市场准入制度，对于私人借贷这种比较简单的民间金融形态，可以根据其契约化、合同化的特点以相应法律进行规范，同时对企业间借贷的准入进行区分，将合法的、有益的行为方式纳入法律管制范围，如企业连结贷款;對于互助会、民间集资等具有非营利的互助性质、人数规模化、组织结构化等特点的民间金融形式，鉴于金融市场营利为目的的本质，可以保留其非正式的特点，不转化为正规金融，使其按照各地区组织内在形成特点规范化运行;对于钱庄、典当行等运作方式接近于正规金融机构、并以营利性为目的的民间金融形式，建议将其转化为民营中小银行机构，赋予其一定的区域特色，以期更好为地方金融市场服务，优化资金配置。而完善退出制度中，对于具有组织结构的民间金融，独资或合伙制形式的退出可以依靠地方监管当局联系组织的经营者及其财产的第一继承人，对组织进行清产核资，同时为防止恶意逃避债务，可建立有连带责任的社会还款机制予以约束;股份制或有限公司式的退出，可以通过市场化的运作，以股份转让、清算并购等措施退出;对于自然人破产的制度设计，可参考国外的个人破产方式和程序经验，规定纳入个人破产清算的财产范围，对破产的个人的消费额进行限制，同时对于破产的自然人提供救济措施，按照法律要求履行相应义务的破产自然人可在完成财产内的债务偿还之后，对于剩下的债务有条件的予以免除，并帮助破产的个人申请社会救济。

其中明确民间金融监管主体，其他国家和地区的民间金融监管通常有三种模式：政府主导型、自律型监管和中间型监管。实际上，政府监管是有限的，政府履行干预职责也会发生目标偏差。而在政府力量之外，行业协会等各种非营利性组织以及道德传统等社会力量在应对部分市场失灵问题时也可以起到非常重要的作用。建立完整的监管体制需要较长时间，以河北省现有的组织机构，可以在先期采取行业自律监管和政府监管相结合的措施，即以金融办代替行业自律监管的职责。河北省目前没有完善的民间金融行业协会组织，但是存在金融办的组织架构。可以完善省、市、县三级金融办组织建设，招聘具有专业知识和实践经验的人员作为各级金融办的主要负责人和管理人员，并且吸收民间金融组织代表作为金融办民间金融的编外管理人员，在减轻人员压力的同时能够及时接收民间金融实际变动情况。此外，依托金融办的政府职权，以广泛的金融机构分支作为支撑，建立民间金融的监测点，可以很大程度上节省资金和人力。但是这只是短期内的折中方案，以金融市场自由化为目标的发展必然要求行业自律监管为中心的监管体制建立，必须把民间金融行业协会的发展提上议程。

参考文献

[1]林毅夫.金融改革与农村经济发展[J].金融与保险，2004，（1）：39.

[2]王婷.民间金融风险生成机制研究：基于社会网络的视角[D].杭州：浙江大学，2017.