乡村基础设施管理与绩效评价存在的问题及成因分析

张锟 姚卓夫 张红云

摘 要：针对乡村基础设施资产绩效管理不足的情况，提出了公众参与意识与程度的浅薄、管理机制的不科学、缺乏法律和政策的软约束和绩效评估体系的不完善这几个问题，并且分析了其成因。

关键词：乡村;基础设施;绩效管理

进入21世纪以来，我国农村在中央文件指导下取得了较为快速的发展，特别是“乡村崛起”战略与一系列扶贫措施提出并落实后，乡村各项基础设施得以完善，但城乡差距的进一步拉大，导致我国在“三农”方面出现了一系列问题，比如农业发展缓慢、农村发展不全面和农民增收后劲不足等，这些问题迫在眉睫，亟待解决。虽然在2004到2019年这16年间，我国不断推进和完善乡村基础设施的建设工作，使之迈上了又一个新的发展阶段，但农村在环境、民生、科教文卫各个方面的基础设施都还未得到完善，与其相关的绩效管理也还亟待提升。

1 乡村基础设施管理与绩效评价存在的问题

1.1 公众参与意识与程度的浅薄

公众参与意识和程度的淺薄，主要是从供给效率和设施管护两个方面影响了基础设施的管理与绩效评价。一方面，乡村基础设施大多是公共品，那就是绝大部分基础设施应该由政府来进行建设和管理。但目前在这方面，政府的建设无法有效满足居民的生活生产需要，也就是说在供给和需求方面不对称。如图1所示，供给过剩部分在现实中反应的是形象工程和政绩工程的低质供应、反复建设，而农民需要的各类基础设施却是供给不足，这种低效、无效供给、供需不平衡，导致农村基础设施的供给并不能满足农村居民的真实需求以及资金和各类资源的虚耗，难以发挥基础设施的效益。在另一方面，由于大部分村民认为农村基础设施既然不是私有财产，而且又没有任何的个人投入并且在使用过程中且无人管护监督，因此导致了村民的管护意识越来越淡化薄弱，有不少基础设施遭到人为故意的破坏，比如大型车辆的超高超重对公共道路、线路的损坏等。从上述内容可以看出，由于公众参与意识和程度的匮乏，在很大程度上限制了基础设施服务效益的发挥，绩效低下。

1.2 管理机制的不科学

一个完整的管理与绩效评价过程，是从项目的立项开始，包括事前的预算，各部门工作的划分，资金的筹集与拨付等，也包括事中的建设、监管、管理标准和制度的约束，另外很重要的一方面是建设完成交付使用后的监督管理、绩效评价和责任的落实。但现在来看，现存的整个机制并不科学，在各个环节都存在着大量的问题。首先，一些基础设施建设管理部门的职能不明确，缺乏统一有效的协调机制，导致管理效果不尽如人意，责任追究难以落实。此外，在整个资金的筹集与划拨渠道过程中，投资主体比较单一，而委托代理关系的层级又太多，这导致我们的监督管理难以落实到位，资金使用效率低下和使用不合理。而在投资、建设和管理的整个过程中，政府占据着主体地位，项目的规划决策到项目的建设执行、资金的筹集划拨，再到工程的检验、监督管理等全部过程基本上都是通过同一个政府部门来执行，在这个进程中缺少提高效率的激励机制和约束机制，权力过大、权责不清，这就使得未能形成透明、公开、公平的管理环境。另外，在建设竣工交付完成后未能及时将基础设施登记入账，致使基础设施成了账外资产，资产产权界定不清晰，导致整个基础设施后续的管养、维修、移交都比较困难。

1.3 法律和政策的软约束

目前我国在乡村基础设施管理与绩效评价方面缺乏相关法律政策的强制约束。根据前面提到的自上而下的基础上设施供给制度，上下级政府和部门之间存在着信息的不对称，跟上一级部门相比，下级部门存在信息上的劣势，而且由于有效监督制度的缺位，导致政府的政策下达与下级部门的落实实施之间存在着一定的偏差。另外关于项目的建设、管理和评估等没有统一的标准与依据，各个村县在绩效评价时选择的内容和角度等方面截然不同，既无法体现客观性，也不具备可操作性的政策指导，反倒是使得大量的财力、物力资源被虚耗，降低了基础设施的效益。

综合看来，我国目前不管是理论还是实践方面，都还缺乏相关法律法规和政策来保障基础设施管理与绩效评价的高效进行。只有通过专门的立法，才能为乡村基础设施管理提供制度性保障，才能使我国的基础设施建设管理与绩效评价更有效的展开和执行。

1.4 绩效评估体系的不完善

目前，我国的乡村基础设施绩效评估体系存在着绩效目标不明确、绩效主体不齐全、绩效评估指标体系不全面不科学等低管理与绩效评价问题。我国现存的绩效评估以定性分析为主，定量分析为辅，这一点使得很多评价指标无法通过数据来进行呈现，只能依靠经验主义和主观意识。另外，我国乡村基础设施建设管理的机制中，整个评价基本都由项目有关的政府部分来完成，而村民和公众并不能进行有效的监督和评议，这样的评估结果是不客观的，基础设施建设绩效评价应当包反映人民的心声。因此综上，完善绩效评估体系应当从以下几个部分考虑。

（1）基础设施建设绩效评估方式的不科学。前面提到，目前我国的绩效评估以定性分析为主，定量分析为辅。这样使得在评价过程中主要依托大家的主观意识和以往片面的经验主义，反映出来的结果比较抽象。必须在定性的基础上，将某些评价指标通过数字等定量的反映出来，才能达到客观真实有效的评估效果。

（2）基础设施建设绩效评估主体不齐全。我国一般所说的评估是看下级部门对于上级部门政策指示的执行效果，涉及的主体大多只包括上下级政府，但实际上这种评价结果缺乏一定的客观性和透明性，一般都是上下级主观“商议”之后的结果。而作为使用主体和被服务对象的村民却很少有机会可以表达自己的意见，评价政府提供基础设施的绩效。

（3）基础设施建设绩效评估指标体系的不全面。目前我国在进行政府基础设施绩效评估时，过度片面的追求生产总值并将其等同于绩效，这种评估指标体系既不够全面也不够科学，生产总值只是经济效益的一方面，除此之外，我们应该关注政治效益、社会效益、环境生态效益和经济效益的其他方面。

2 管理与绩效评价问题的成因分析

随着国家对于“三农”问题的重视，我国在乡村基础设施的各方面已经取得一定的成效，但从总体上来说，我国的乡村基础设施管理与绩效评价依旧是在摸索的过程当中，在体系、制度等方面还存在着许多问题，通过对这些问题进行分析，得出具体原因如下：

（1）从法律制度上来看，目前我国管理与绩效评价缺乏法律、法规等相关政策的制约，主要是因为以前政府对于这方面的关注不够，未能进行深入研究。

（2）从评估体系上来看，我国目前在评价主体、评价方式、评价指标等方面还存在着较大的问题，理论的融会与创新尚未有新的进展，一方面是因为以前政府对于这方面的忽视，另外一方面是由我国国情所决定的，因此虽然研究了国外的相关理论，但我国国情复杂，暂时还未能将之与我国的具体情况结合起来，融会贯通加以应用。

（3）从责任意识上来看，一方面是由于基础设施产权制度的不明晰，导致管护责任落实不到位，形成建设方不负责管理的局面，进而导致政府部门的管护意识越来越薄弱，出现“重建设，轻管理”的现象。另外一方面主要是因为我国公众参与的意识和程度比较薄弱，作为主要使用对象和被服务的受益方，缺乏进行管理的意识。同时对各相关主体缺少刚性约束，主要靠的还是当地政府、村委的政绩需要和居民偶尔的自觉意识。

（4）从管理机制上来看，由于管理与绩效评价理念的落后和不科学，使得整个管理机制都存在着许多的问题和缺陷。政府部门职能的不明确、政府垄断局面的出现、管理标准的模糊等都使得整个管理体系无法高效的发挥效能。

参考文献

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