美国土壤污染风险管理经验及对中国的启示

吕承达

摘 要：我国是世界农业生产大国，土地资源是我国社会经济发展过程中不可或缺的重要资源。随着我国社会经济不断发展，土地资源利用过度导致土壤污染问题越发严峻，土壤污染对我国国民经济发展和居民生活质量产生重要影响，因此如何防治、修复土壤污染已成为亟待解决问题。基于此，本文主要分析美国土壤污染风险管理方面的丰富经验，并简述美国此方面经验对中国土壤风险管理的启示和借鉴。

关键词：美国;中国;土壤污染风险;管理经验;启示

土壤是生态环境的主要组成部分，具有重要生态、环境和经济功能。随着我国城市工业化发展和农业项目开发，一些土壤环境受到污染，对生态环境和居民健康产生严重影响。土地资源的紧缺使我国的土壤污染风险管理问题日渐显现。美国在土壤污染风险管理方面具备多年的经验，治理技术和管理理念都较为先进。因此，我国可以借鉴美国土壤污染风险管理经验，推进我国土壤污染治理进程。

1 美国土壤污染风险管理体系构成

美国实行土地污染风险管理的体系主要是美国联邦政府、各地州政府、地方政府和非政府环保组织共同组成的。该体系建立之初主要是针对美国各地区的“棕色地块”进行土地管理和污染治理，对“棕色地块”进行健康风险评估以及生态风险评估。其中起主导作用的政府机构为联邦政府直接管辖的美国环保局，其主要任务是对土壤污染较为严重的土地进行评估、开发和再利用。并对受到污染物质影响的土地进行污染治理和预防管理。同时美国各地区的州政府负有监督职责，地方政府和非政府环保组织应协助联邦政府加大对土壤污染的风险管理力度，明确表明土壤污染问题是各级政府组织和非政府组织共同义务，非政府组织也应对土壤污染问题进行积极防治和参与投资。美国农业部则以农业可持续发展立场对美国农村土壤环境加以保护，针对美国农业农村土壤进行健康状况评估、调查、分类以及相关风险管理和研究，形成较为完善的美国土壤污染风险管理体系。

2 美国土壤污染风险管理经验分析

美国早在二十世纪三十年代便制定《土壤保护法》，经不断完善，于二十世纪六十年代分别制定《联邦危险物质法》及《固体废物处理法》两部与土壤污染风险管理相关的法律条例。但由于二十世纪七十年代美国的棕色地块污染问题越发严峻，联邦政府开始转变土壤污染风险管理思路，通过管理固体污染物方式治理土壤污染问题。在此基础上，颁布《固体废物处置法》和《危险废物设施所有者和运营人条例》两部法律，有效控制因固体废物处理不当造成的土壤污染问题。此外，因1978年美国拉夫运河环保事故，引发美国联邦政府和民众对环境污染深刻反思，基于此美国政府在1980年推出《综合环境反应、赔偿与责任法》，并依据此法建立名为超级基金的信托基金，对该法案给予资金方面支持，因此该法也被称为《超级基金法》。该法案作为美国土壤污染风险管理体系中的一部基本法，主要规定因有害废物对环境造成污染的公众赔偿制度，同时以产生污染的动产及不动产的所有者、污染者以及使用者为对象，明确法律上的连带责任[1]。但由于该法案在责任界定方面较为严苛，由此导致一系列可能造成的潜在诉讼风险，同时对污染土地开发也有一定限制。因此，联邦政府在后续又出台一系列补充和修正法案，进一步推动土壤污染风险管理和棕色地块开发。二十世纪九十年代初期，美国政府又推出《公众环境应对促进法》及一系列有关化学品和有毒物质排放控制方面的法律条例，进一步明确公众对土壤污染问题的防治义务和应对举措，同时完善有关土壤污染防治的土地评估、清理、修复等多方面法律法规，推动美国土壤污染防治进程。

美国在土壤污染风险信息交换方面也出台一系列相关政策和措施。如在《超級基金法》中明确指出，民众参与土壤污染风险交流，主要是让民众了解整个风险评估过程，使其对土壤污染危害形成科学认知，并积极参与至土壤污染风险管理中。《超级基金法》中规定，超级基金在治理土壤污染过程中，每个污染场地的清洁都需要民众的参与和监督，并对每个治理环节进行总结，协调各方利益，推动土壤污染治理。

美国当前已对土壤污染形成较为完善的技术体系，针对土壤污染风险划分为两类进行技术治理，第一类是针对有害危险物质清除，第二类是对棕色地块的修复。结合当前美国土壤污染治理实践而言，其主要应用工程控制技术、环境修复技术及自然衰减技术等，但在应用上述技术进行土壤污染治理时，需要进行长期的环境监测，因此美国联邦政府环保局设立众多创新项目，如监测技术和纳米清除技术等，支持土壤污染治理，并为其提供大量资金支持。

3 美国土壤污染风险管理经验对中国的启示

3.1 建立完善土地污染风险管理法律法规体系

我国在土壤污染风险管理方面应尽快出台《土壤污染防治法》，借鉴美国法律制定经验，结合我国实际国情，在治理土壤污染过程中，应侧重于污染源的预防和管理，将土壤污染风险管理理念融入到相关法律法规，同时针对化学品和有毒物质排放要严格控制。我国目前导致土壤污染大部分原因为企业在违法成本上较低，企业肆意排放污染物与其承担责任相差较大，环保部门针对违法企业的惩罚无关痛痒，导致企业超标排放污染物已为常态。因此，政府环保部门应借鉴美国《超级基金法》，针对企业超标排放污染物制定责任回溯制度和惩罚性罚款制度，同时要严格限制企业有毒物质和化学品排放，大力惩治超标排放，尽快出台《土壤污染防治法》，完善《固体废物污染环境防治法》，推动我国土壤污染风险管理法律法规体系的建立。

3.2 各级环保部门建立高效的土壤污染风险交流机制

我国土壤污染风险管理制度不断完善发展过程中，应重点强化各级环保部门之间的交流指导，明确中央政府和各级地方政府在土壤污染风险管理方面的职责分工。建立土壤污染风险管理信息共享制度，加大民众对土壤污染监督范围，通过公开土壤污染风险管理范围、渠道和主体机构，鼓励广大民众积极参与至土壤污染监管和防治中，促进各级环保部门提升土壤污染风险管理能力，促进管理体系进一步完善，形成高效土壤污染风险交流机制和监督机制。同时，可于保障监督结果公正客观前提下，促进土壤污染风险监督的社会化发展，实现政府的简政放权，并可推动政府所提供公共服务质量、公共服务效率的提升[2]。另外，应针对已造成土壤污染地区，加强对污染场地治理指导力度，科学评估污染地块土壤健康状况，加大可持续开发投入力度，鼓励企业和民众积极参与污染场地的投资和治理，进一步完善公众参与制度和监督渠道。

3.3 加大我国土壤污染防治技术开发力度

我国环保部门应加大对土壤污染防治技术的开发力度，结合不同地区土壤污染情况，选择可行性较高的土壤污染防治技术进行综合整治，建立适合我国的土壤污染防治技术体系，大力引进国外先进治理技术和经验，同时在技术开发资金方面加大投入力度，推动我国土壤污染防治技术创新发展和广泛应用。此外，国家环保部门应着手建立强制和自愿相结合的土壤污染保险保障制度，财政部门应给予资金支持，对可能因生产造成环境污染的企业，应强制要求其购买环境责任保险，保险费用根据土壤污染可能造成的损失进行评估和核算。环境污染保险种类应多样化设置，环境责任人可根据环境评估合理选择保险类型。同时应建立土壤污染环境风险保障体系，建立环境保护基金，加大对土壤污染治理、修复、再开发力度，以健全我国土壤污染风险管理体系。

3.4 健全我国土壤污染风险管理标准

土壤污染风险处理方面，借助土壤污染风险管控制度的制定及实施无疑为管控土壤环境风险的有效手段，除可避免自发性现代化的自我对抗等问题产生外，还可对土壤污染风险分配的正义、公平予以充分体现，而为实现土壤污染风险的公平正义分配，其中标准的制定尤为必要，将会直接影响制度执行的成功与否。具体分析，首先，土壤污染风险管控标准应以原管制值及有限值型筛选值为基础，并选取生态安全风险、人体健康风险作为控制核心，以生态破坏系数、人体致害系数作为标准方式，并对污染地块的生态环境稳定度、人体可接触程度及污染物浓度等作为重要考慮因素，构建健全土壤污染风险管理标准体系。其中，生态破坏系数应包括地下水恶化程度、植被盖度指数等内容;人体致害系数应包括致癌风险系数及毒害物暴露指数等内容。其次，土壤污染风险管控标准还应对执行过程的规范化、程序化予以足够关注，并采取规范操作程序、明确土壤风险管控作业工程流程及制定科学管控等方式，对风险管控措施执行的合理性加以保障，实现土壤污染风险的科学化、规范化防治。

4 结语

当前我国土壤污染形势严峻，为从根本上解决土壤污染问题，国家环保部门须加大治理力度，制定完善的《土壤污染防治法》，推动土壤污染防治法制化进程，同时加大土壤污染治理技术开发，建立高效、完备的风险交流机制和保障制度，在治理实践中可借鉴美国成功经验，推动我国土壤污染防治取得实质性进展。

参考文献

[1] 张真源.土壤污染风险管控制度的规范分析与完善路径[J].华北电力大学学报（社会科学版），2019（5）：1-8.

[2] 刘博.发达国家的土壤污染防治经验及对我国的启示[J].西部大开发：土地开发工程研究，2019，4（7）：61-64.