国家公园建设的公众参与机制研究

摘要：指出了目前在国家公园建设管理过程中让公众拥有权利进行参与已成为发展趋势。在我国国家公园体制建设背景下，研究公众参与机制对于未来国家公园的建设与发展具有十分重要的意义。分析了我国国家公园建设面临的参与主体单一化、政府信息公开不明确、公众参与缺乏反馈、公民自身参与意愿较低等问题。在借鉴国外国家公园管理中公众参与先进经验的基础上，围绕公众参与群体、公众参与内容以及公众参与方式3个基本要素，构建了我国国家公园的公众参与机制，以期为未来我国国家公园建设管理提供参考。

关键词：国家公园;建设;公众参与

中图分类号：TU986 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（ 2020） 2-0237-04

1 引言

“中国生态文明之路以国家公园为起点”。2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》[1]（以下简称《方案>），《方案》指出，为建立国家公园体制并促进国家公园发展，应依照国家总体要求制定《方案》并科学界定国家公园内涵;建立统一事权、分级管理体制;建立资金保障制度;完善自然生态系统保护制度;构建社区协调发展制度并实施保障。在上述7项内容中，构建社区协调发展制度，完善社会参与机制被突出强调。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[2]，其中探索全民参与机制再次被突出强调。随着社会经济不断发展，国家公园不仅重视严格保护区域内生物多样性及生态环境，更要求其在“以人为本”的基础上协调人与自然的关系。因此，研究完善国家公园公众参与机制是未来国家公园发展的重要环节[3]。本文将通过分析我国国家公园公众参与存在的问题，在研究国外国家公园公众参与理念的基础上，提出构建我国国家公园公众参与机制的建议，为未来国家公园建设管理提供参考。

2 国外国家公园（保护地）中公众参与的发展

世界自然保护联盟（简称：IUCN）根据管理目标的不同，将国家公园在IUCN保护区管理分类体系中分属第II类，指“国家公园是把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程及其中包含的物种和生态系统特征，同时提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观的机会”[4]。

在国家公园建设初期，公园所划分区域的自然环境优越性决定了区域内拥有一定数量的原住民，但大部分國家公园都是在未充分考虑原住民迁移居住条件与其未来就业的情况下建设的[5]，且在20世纪国外保护地中的公众参与兴起之前，环境资源类保护决策都由政府“自上而下”进行，因此原住民期望表达诉求、参与发展的意愿与国家严格保护所划分区域的意愿产生强烈冲突，易引发参与者的“抗争性参与”。为缓解公众参与缺失演化的“抗争性参与”，公众与政府共同决策进入了大众视野。与此同时，公众参与浪潮的兴起也表现出公众在社会发展的新阶段对于环境质量更高的要求[6]。因此，让公众参与国家公园建管事务是缓解公众“抗争性参与”并弥补政府模式弊端的重要方式。

目前，在国家公园建设管理过程中使公众拥有权利进行参与已成为发展趋势。在各国国家公园公众参与活动中，英国的国家公园土地大部分由私人所属，为保障公民权利，其管理机构施行严格的公众参与制度，各类型的开发规划从编制、公布、审批到诉讼的程序中都规定了公众参与的内容，公众参与成为英国规划法规体系的“骨架”[7];加拿大在制定和实行国家公园的相关政策时严格依照法律的规定，重视公众参与[8]，其中《加拿大国家公园法》第2.4条中明确规定：“在国家、地区和当地水平上，适当的公众参与是完善管理计划的必需步骤”;新西兰独特之处在于没有走先污染后治理的道路，其国家公园生态保护的目的是保护与利用相结合，生态保护的核心基础为公众广泛参与的管理体制、绿色管理理念等;芬兰国家公园的管理模式相当集中，在国家公园参与式的规划过程中，通过公众参与进行利益相关者治理一直受到重视。

3 我国国家公园建设公众参与机制的存在的问题

在我国，《方案》将国家公园定义为由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。依据《方案》，本文认为国家公园的公众参与机制是在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与的运行方式，是由参与主体、客体、层次、方式、过程、结果六个维度以及相关子机制构成，通过协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式[9]。

自1956年建立第一个自然保护区开始，我国自然保护地体系迄今按照生态价值和保护强度高低依已发展为3类，分别是国家公园、自然保护区与自然公园，各类国家级保护地总数约为3000处，总面积约140万km2，约占国土总面积的15%[10]。庞大的保护地数量为我国自然保护事业奠定了坚实的基础，但在国家公园管理与公众参与中也暴露出许多亟待解决的实际问题，与西方国家在国家公园管护前期情形相似，许多问题来自于未形成规范科学的公众参与机制相关[11]。具体存在问题如下。

3.1 参与主体单一化

公众参与环境管护是我国的一项基本制度。为满足利益相关人的切身需求，管理者应尽可能多方面的了解不同类型、不同领域公民的想法。总体来说，参与保护地建设管理的公众可分为两大类，即与保护地资源保护或利用相关的各类利益相关者（包括建设区域内原住民、原住转岗护园民、传统文化关系民、附近社区居民、公园特许经营者等），以及对保护地建设管理感兴趣的公民及社会组织。但目前，公众参与主体构成较为单一，主要包含当地居民和企事业单位等[12]。

3.2 政府信息公开不明确

环境信息的获取是保障我国公众知情权的重要渠道，也是公众参与环境管理的前提条件。基于审慎性民主（ deliberative democracy）的要求，行政机关必须考虑公众提出的意见，并在做出最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由。但目前，由于国家公园涉及信息公开的各类信息具有复杂性，因此以往的环境信息公开条例难以适用于国家公园的信息公开[13]。

3.3 公民自身参与意愿较低

培养和提高公众参与国家公园管理的意愿，对于参与机制的形成与完善十分重要，其不仅有利于公众自觉采取国家公园环境保护的行动促进可持续发展，更有利于公众利用法律手段来保护自己的权益。但目前，国家公园公众参与中普遍存在公众参与主动性不高，缺乏相应的激励机制等问题。在实际参与中，进行公开征集意见或是举行听证会，实际参与入数都较少，虽具备参与条件却不积极行使参与权利、始终保持沉默的却是大多数。

3.4 公众参与缺乏反馈

我国的公众参与，不仅是基于法律制度的需求，更是民众表达意见促进事物完善改进的过程。经研究表明公众参与意愿主要来自于对政府机构的信任感、对自身能力肯定感与诉求满足感，但目前，在武夷山、三江源与神农架国家公园结合实地情况颁布的国家公园保护试行条例中，都未有明确指出当地居民或是参与决策的公众在表达自己的观点与需求后，国家公园管理机构应如何对公众进行意见的汇总与反馈。

4 我国国家公园公众参与机制构建的启示

国家公园作为保护地类型之一，是我国十分重要的可持续生态发展系统。保护国家公园的自然环境与生物多样性不仅是为了绿色永续发展，同时要使国家公园在世界范围内作为我国的“绿色名片”。我国因地域辽阔、人员数目多，管理具复杂性等原因，要求公众参与具有规范性，同时也要求国家公园管理机构能结合我国国情确保公众参与的主动性和平等性，期望双方科学合理合法的在管理机构主导下进行公众参与。

4.1 规范信息公开与参与流程

我国国家公园公众参与机制的完善需要公园的管理机构制定切实可行的规程。公众参与规定流程的制定应具备可用性和科学性.尤其是在操作层面上。在规范内容涵盖上，应制定充分的关于国家公园建设与管理的信息公开规范，并制定适合公众参与的一般准则，如利益相关者的筛选、参与人员的确定、参与方式的适用性以及参与一般流程的规定与参与反馈的方式。

4.2 参与主体筛选多元化

参与国家公园建设管理涉及的公众种类是较多的，但并不是在国家公园建设管理过程中需要上述的每类参与者都进行盲目参与。参与主体多元化的筛选是建立在符合实际情况与未来发展状况的标准下，依据主动性、紧急性和重要性原则[14]。例如祁连山国家公园原住民参与转岗就业时，参与重要主体涉及原住民、附近社区居民以及区域内特许经营者。而在涉及少数民族的地区，因区位与文化独特性就需要将参与主体设为少数民族原住民。

4.3 公众参与的内容及途径

在我国国家公园公众参与的内容及途径上，通过参照学者Arnstein （1969）、Connor （1988）与澳大利亚保护地提出参与的不同类别，结合我国国家公园的现实情况，依据公众参与由弱到强的程度，将我国国家公园的公众参与类型依据参与程度由低至高依次划分为信息公开、联合规划、征询意见、契约控制以及公众控制五个层级，其中公众参与的途径主要分为线上以及线下，较具代表性的分别为新闻发布会、网络信息收集与半结构访谈、社区沟通方式等（表1）。

基于上述文中提出的国家公园公众参与机制概念及机制构建的启示，结合已有文献中国家公园公众参与过程，通过参照已建立的公众参与运行模式，例如政府档案网站公众参与机制模式与公众生态文明建设参与机制模式[15，16]，建立我国国家公园公众参与机制，具体如图1。

4.4 公众参与运行的子机制框架

国家公园公众参与子机制的运行模式主要说明了公众参与过程中各子机制是“如何促进参与”、“如何组织参与”、“如何保障参与”及进行“参与反馈”，其中子机制主要包括政治机制、社会机制、保障机制以及反馈机制（图2）。

（1）政治机制。政治机制也是促进公众参与的动力机制。公众参与的政治机制要求公众充分行驶自身权利。在我国，公众参与国家公园管理具有合法性，《中华人民共和国宪法》（2004）规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”（第二条），“各种自然资源，都属于国家所有和全民所有”（第九条）;此外，《中华人民共和国环境保护法》（2014）规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”（第六条）。因此，应依法保障国家公园利益相关者与公众的参与权，加大参与宣传，培养公众的民主意识、主人意识与法律意识，使公众有底气、有责任的去参与。

（2）社會机制。社会机制作为公众参与的实现机制，主要作用是区分公众参与的主体、方式、途径与范围，以此保障参与过程的规范性和有效性。具体可参照我国国家公园公众参与内容及途径（表1）。

（3）保障机制。保障机制作为公众参与的基石发挥着十分重要的作用。公众不敢参与、不去参与、抗争性参与都由于我国公众参与法律的缺陷。首先应将参与程序以及途径法定化。其次，还应保障公众与政府管理机构间信息的交流沟通，保障信息发布的时效性与可靠性，促进两者间的高效交流。最后，在参与过程中，政府及管理机构应重视弱势群体及利益受损群体，例如搬迁或面临失业的居民。

（4）反馈机制。在公众参与中，参与目的不仅参与本身，更是为了通过参与影响政府的决策结果。反馈机制不仅是对公众参与结果的总结，也是对整个参与过程的反思与优化。因此，应完善反馈制度，分阶段分层次的对公众进行的参与活动进行反馈，并且应组合进行公众参与满意度反馈、参与影响反馈以及未来的优化建议反馈等。

5 结语

我国国家公园体制建设仍在发展阶段，面临着严峻的考验。随着对国家公园建设与管理进行不断地探索，公众参与的矛盾可能会在探索过程中不断地显现，因此在体制建设初期借鉴国外良好经验来完善我国国家公园建设管理中的公众参与机制是十分有意义的。对于未来我国发展而言，应积极探索公众参与机制的中观及微观层面，将研究落到实处，促进未来国家公园的建设与发展。

参考文献：

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[2]中华人民共和国中央人民政府.关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见[R].北京：中华人民共和国中央人民政府，2019- 6-26.

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基金项目：天津市大学生创新创业训练计划项目（编号：201810069070）

作者简介：汪佳颖（1993-），女，硕士，主要从事公共设施配置与运营效益方面研究。