台湾解严后南北差异的常态化与问题化

■ 卞梁 连晨曦

尽管台湾岛南北仅长394公里，但长期以来，台湾社会存在较为明显的南北差异。这种简单粗暴的“南北”二分法成为台湾社会对立矛盾主要来源之一，且在部分别有用心的政治势力操控下，成为阻挠岛内民生发展、两岸关系和平前进的障碍之一。当前，有关南北差异的论述在台湾得到广泛传播，尤其解严后，国民党为消弭所谓省籍差异，以“台北都会区和中南部乡村区”代替原有的“外省”和“本省”概念，直接导致台湾北部知识精英阶层、南部草根庶民形象的有效建构，并演变为2000年后“北蓝南绿”格局的形成。同时，自2000年政党轮替开始后，随着台湾政党的掮客属性不断增强，南北差异论述迅速呈现问题化趋势，泛绿阵营借“推动南北平衡”之名，行巩固南部选票之实，同时将南部的弱势感受转化为政治正确的“养料”并沿袭至今。

有关台湾南北差异的表述长期存在，虽然林宝安(2007年)指出“南台湾”是一个被建构出来的区域想象共同体，包括政治菁英、从业者、民间文化、社区营造等，但正如南方朔(2004年)所言：“北部接触外来者的包容力比较大，因为已经习惯冲突和容忍；南部人大多是乡下人，世界观比较小。南部人会花钱吃东西、买衣服，但却不会花钱看表演；北部的中产阶级，再贵的表演他都会想去……北部代表的文化和价值观是向前看的，南部就比较保守。”可见南北间的差异业以成为社会资源的全方位差异。洪泉湖(1996年 )、成琳(1997年 )、陈美霞(2005年)、林志重(2007年)等分别对台北、高雄两市的教育资源、财政收支、公共卫生、青年人流动情况进行比较，深入批判两地资源的不对等。

这一差异的产生原因，很早便引起两岸学界的充分关注与研究。陈建平(1994年)将这一格局的产生归咎于当局的不平衡建设，即“用台北的立场与想法看待台湾，对南部建设的长期忽视，造成南北在文化、心理、生活，甚至价值观上都有巨大隔阂”。这使得台湾南部逐渐习惯以弱势者视角界定“我群”与“他群”的区别，并最终自我封闭，逐渐形成特殊的“想象地理”隔阂。汪明生(1994年)认为，台湾南北产业格局的差异是导致这一问题的关键经济因素。郑水萍(1996年)认为，台湾南北差异与不同人文生态、地理与经济活动有关，并强调台北的发展是唤起南部意识的重要因素。廖咸浩(2005年)指出，20世纪70年代的乡土运动和80年代“台湾意识”的兴起大大促进了这一情况的产生。李晏甄(2011年)则通过资料搜寻和实地调研，提出族群分布和资源分配是造成这一差异的主要原因。

虽然目前学界已对南北差异的现状及形成原因进行了一定剖析，但对关键节点及政治制度对社会现象形成的作用机制仍缺乏必要的释析，进而无法为深化台湾社会研究提供有效的事实依据。历史社会学发轫于20世纪初，于20世纪70年代趋于成熟。其优势一方面在于“社会科学的历史化”，即以社会科学概念与方法阐述特定时期的历史进程与现象，另一方面则在于“历史的社会科学化”，即在多样的历史实践中对“社会事实”的因果法则和本质规则进行阐释。史密斯则将其概括为“出于探寻社会的运作机制与变迁过程，而对过去进行研究”。笔者希望借助历史社会学相关研究理论，在释读相关史料、文本基础上加以互文性分析(intertextual analysis)，从台湾南北相关论述入手，探求南北差异何以在短短十余年间迅速常态化，并借由政治体制而迅速问题化。勉力诠释以“问题”的形态实质存在的南北差异，如何在左右台湾政治格局的同时，对台湾社会生活造成持续影响。

一、1987-2000年间：南北差异的常态化

南北差异问题是台湾地区发展的老问题。1987年后，已有高雄、屏东、台南等地的部分民意代表在立法机构提出质询。有趣的是，很长一段时间内，国民党民意代表的建议人数要远多于民进党，甚至有人完全否认“直辖市”政策：“140万高雄市民，在高雄升格后，从未享有另一个直辖市台北的待遇。”并将其归为刻意的政策偏袒：“高雄市与台北市同为‘院辖市’，其建设形态与资源分配却有明显偏差。”

自1990年始，在全球市场化经济浪潮冲击下，台湾南北间的差异日趋扩大。2000年，北台湾工商业生产总值已占全台湾72%，是南台湾的近3倍。同时，社会风气的开放使得民众诉求更易体现，“重北轻南”论调成为主流，甚至变成浊水溪以南一种底层的社会共识。1990-1999年间，《联合报》对“南北”的报道多达386次，而后10年这一数字竟然变为923次，增长约两倍。大量使用“重北轻南”一词，在2000年更是多达100次。其主要关注点集中在财政分配、基础建设、公共教育等方面。而随着“重北轻南”表述的日益普及，南北差异也逐渐由一种普遍性的社会情绪转化为一种区域性的意识形态，成为“引导行为、帮助决策、解决冲突”的区域普适性价值观。在这其中，有两件事对这一现状的形成影响极大。

其一是“南污北税”观念的形成。“南污北税”这一论述有其现实根源，即台湾相关重工业、高污染、高风险行业多集中于南部，而高新技术产业、金融行业等则集中于北部，因此“生产者无法成为享受者，生产地无法变成建设地”。同时，这也带有强烈的比较意涵，即“南部扮演原料生产、电力供应的角色，付出劳力、土地及污染成本，而台北则以牺牲南部、掠夺南部而繁荣”。这样的表述已带有明显的“南北”二元论架构，即把南部作为“我者”，而把台北想象为“他者”。这显然是由多方面造成的。

首先，这与20世纪60年代始台湾的税收制度有关。当时，台湾主要工业区尚在新庄、三重、中和、板桥一带，而后在“出口替代”政策下逐步向南迁移，并将高雄打造成“工业之都”。然而，新税法规定“各省市征收营业税，以其辖境为范围，按营利事业之营业额，依分类计征标的课征之”。直接导致南部工厂所在地无法获得税收，而位于台北的企业营业部则有丰厚收益。这种情况一直延续至今。虽然台北市会将部分营业税收划拨高雄，但其份额仅为5.26%，远远无法满足高雄所需。台湾的税收制度被指责为“中央借由资源的垄断权力，介入并控制地方发展”。

表一：台湾中油股份有限公司营业税之争始末

其次，这与台湾南北产业结构有关。20世纪60年代，国民党当局为摆脱“美援”，通过减免租税、加快生产要素流动、精简管制、健全金融体系、改善投资环境等方式，使台湾产业由轻工业向石化和重工业转换。尤其是1973年推行的“十大建设计划”，消除了当时基础设施不足带来的发展瓶颈，并有效改善了台湾的工业结构。在这其中，高雄发挥了极其关键的作用。早在日据时期，高雄便因日军“南进政策”的定位而拥有较高的工业基础，诞生了台湾第一家水泥厂、机械制造厂、造船厂等。1968年，高雄楠梓加工出口区开始建设，台湾中油股份有限公司第一、第二轻油裂解厂相继落成。1976年，高雄临海工业区建成。市区范围扩张，形成大高雄都会区，确立了自身工业重镇的形象。

然而，1970年代开始的世界石油危机对高雄产生了巨大冲击，即使台湾当局不断宣称“高雄如何克服石油危机，并在世界占有一席之地”，情况依旧难有起色。南部地区的制造业厂家比例到1990年仅占26.42%。 同时，高污染产业使得高雄地区污染事件频发，导致这些企业“成为当地民众进行激烈自力救济之问题的焦点”。1980年代，高雄的整体印象已从工业重镇演变为“污染都市”，仅1980年至1986年间，高雄便发生规模较大污染事件36件，污染公害问题数量居全台前列。产业结构失衡加之地区污染严重，使得高雄民众的生活质量较之台北有着相当大的差距。

当然，高雄争税风波导致“南污北税”的观念彻底定型。1990年至1995年间，高雄争取台湾中油股份有限公司在高雄缴纳营业税(见表一)，最终虽取得一定成效，但也显示“南污北税”情况将会长期存续。

持续的政治斗争及媒体宣传，使得“南污北税”在南部民众中迅速传播普及，甚至一度被称为“南北战争”。长期的“南污北税”被当作“重北轻南”的例证，进一步强化了南部的弱势感受。

表二：高雄、台北争夺2002年台湾地区申办亚运会城市权大事记

表三：南北差异下南部现状论述

其二是1994年的亚运会风波。1994年，高雄与台北争夺2002年台湾地区申办亚运会城市权，虽历经一年最终高雄“败北”(见表二)，但却是南部都市对“台北优先”的第一次正面挑战，在台湾社会引起了极大反响。有报道直呼“‘台北优先’的时代已成过去。早几年谁能想象，代表‘中华台北’争取2002年亚运会的竟然可能不是台北”。

在高雄失去2002年亚运会申办城市选拔资格后，越来越多的学者开始将南北差异内涵化、问题化，相关论文、研讨会等学术活动日益增多。同时，高雄执政者则将高雄能否申办亚运会与台湾当局是否有决心平衡南北等同起来，并构建起内涵丰富的理论框架。

由上可知，1990年代经由“南污北税”观念的普及与申办亚运会风波，南北差异以“重北轻南”为主要内涵，并被问题化。即如何解决因“长期对南部建议的忽视，造成南北在文化上、心理上、生活习惯上，甚至价值观上都有相当大隔阂”的问题。这一现象导致南北差异被用来解释诸多社会现象(见表三)，甚至形成“发现问题——南北差异——共鸣加深”的恶性循环，目标支持者的集体生活经验与解决南北差异的诉求契合度不断加深。

二、2000年后：南北差异的问题化

2000年后，台湾地区发生了一系列显著变化，基尼系数从1980年的0.277增至2010年的0.345，城市化率提升、区域发展失衡导致岛内区域性“马太效应”愈发明显。同时，台湾政治自由化程度的加剧，第一次政党轮替的发生，以及岛内政党格局的改变，都使得台湾政党的掮客化趋势明显加速，“选民论述”的重要性愈发凸显。同时，虽然南北差异会引发一系列经济、社会问题，但其亦对成熟市场体系中的要素流动和资源配置起到合理分配和优化作用。在此情况下，南北差异作为一个既有社会共识得以畸形地存续下来，并发展出新的特点。

首先，南北差异为“北蓝南绿”的台湾政治格局奠定了基础。在2000年台湾地区领导人选举中，民进党候选人陈水扁主动选择“弃北保南”策略，并因此被称为“南台湾选出来的”领导人，甚至被形容为“南部人久经压抑后，用民主的选票，发出南方的呼声”。此后，媒体对南北差异的描述趋于常态化。2002年，马英九、谢长廷的双双连任更使“北蓝南绿”的政党分布型态趋于稳定。这样的稳态不仅造就了“泛蓝”“泛绿”等概念，更是依托此前南北在经济、文化与社会的差异，形成了独特的南北政党差异。

其次，南北差异使得台湾选民被严重二分化。早在2001年的台湾县市长选举中，便有对台湾南北选民的区别论述。如“南部选民更易受政治人物的加意操弄，重视族群议题，北部选民未必有特定的政治倾向或族群偏好”。而到2004年，南北选民形象的塑造已相当明显(见表四)，并出现了对选票的所谓“战略性放弃”，各党派开始习惯在“北蓝南绿”的政治板块上运作。

“选民二分论”使得南北之间的裂痕进一步增大，北部人认为“南部人越来越认同所谓的台湾主体意识，但这些已被政治标签化”，南部人则因“对国民党长期重北轻南不满”，而“将草根性强的陈水扁‘打包’送进‘总统府’”。又如，在2012年选举中，虽然马英九得以惊险连任，但在经济上较为落后的南部7县市依旧一派“绿油油”(见表五)，对民进党的支持毫无减退，而且民进党在南部民意代表的选情中也表现出色。

第三，南北公民文化的差异日趋扩大。公民文化是社群或地方发展中享权利、尽义务的公民所表现出的价值观共性的集合。同时，若需维持这一公民框架，则需要有长期的共同利益。而伴随着1970年代后台湾经济的腾飞，台湾地区逐渐出现明显的物质主义与后物质主义倾向。在Inglehart价值指标体系中，台湾南北民众呈现鲜明的两分特点，并形成以“物质主义为基础，后物质主义为上层”的公民文化建构(见表六)。

表四：台湾南北选民差异

虽然南北民众均对台湾当局持有充分信任，但在文化认知上存在明显差异，这是因为2000年后南北差异的不断扩大导致的。如在“两岸城市竞争力”评比中，台北、高雄在“产业与国际化”“政府与建设”“市场与消费”方面均有较大差距。在“幸福县市调查”中，两者的差距亦十分明显。经济上的相对剥夺感和文化上的相对落后感，使台湾南北不约而同地以“他者”来区分对方，并默认了独特的南北公民文化差异。

这一时期大量文学作品中对南北民众差异的描写也强化了这种落后感与“他者感”。如晏山农评价，“以北部都会菁英为主的所谓上流群落，总以轻蔑、扭曲的形象看待南部农民”。吴音宁讽刺，“如果你跨出台北市，那里对某些台北人来说，仿佛比纽约还要遥远陌生”。柯裕棻亦言，“台北人和台湾过去的贫困脱离关系，并以一种超越的立足点俯视他想象中未开发的蛮荒”。

第四，南北差异被泛绿政党工具化。民进党作为一个以南部起家、以选举见长的政党，自然对有利于自身的选举因素高度重视。同时，2000年后台湾政党轮替状况的出现，使得诸多泛绿党派将其视为主要模仿和学习对象。简言之，这些政党对南北差异的运作主要集中在三个方面。

1.将南北差异与国民党的统治直接挂钩。泛绿政党首先抨击国民党执政期间长期的“重北轻南”政策，即“过去国民党统治的五十年间，轻视农业为主的南部，重视工商业为主的北部，甚至为发展工商业而牺牲南部。另外，这也与外来政权带来的军民大多集中在北部有关。可以说，国民党的重北轻南政策，与社会福利偏重军公教人员，乃是维护少数利益者为核心的外来政权的必要举措”，并乘机灌输“只有赶走国民党，台湾才能更好”的概念。

表五：台湾南部7县市2011年地区生产总值及2012年选举情况

表六：台湾南北公民文化架构

2.将台北作为比较对象，增加南部民众的不公平感。由于北部的“蓝天”与南部的“绿地”一样持久，因此泛绿政党常借由对台北的讥讽来突出“正义感”。如曾任云林县县长的苏治芬说：“云林付出环境污染代价，换来的竟是台北美丽的人行道。”陈菊在竞选高雄市市长时提出，“只有高雄价值，没有台北观点。坚守台湾主体，拒绝殖民霸权”。陈水扁亦评价，“台北市资源多到无处可花，其他县市却穷到连基本需求都无法满足”。这些均通过比较激发了南部民众的“正义感”，煽动性极强。

3.获得对南部的诠释权，以此加强民众对政党执政的期待。2000年后，随着民进党的全面执政，将“重视南部”列为重要执行政策，并出台一系列政策，包括南迁各类重要典礼与活动，重要媒体及电信运营商，并举行南方经济论坛、南台湾学术研讨会等以“南部”为范畴的学术活动，力图推动“南方学”，建构“南方论述”。此举引发颇多抗议与质疑，如“华视”工会对南移的强烈抗议、对“民视”南移无效化的担忧等，甚至出现了“重南重北，忽略中部”的声讨。显然，民进党对南部的不断诠释，虽在客观上推动了台湾南部的建设，但难免有“以资源换选票”之意。这反过来亦能对2008年后国民党对其执政县市的资源分配加以诠释。

借由上述举措，南北差异被顺利地从一个社会议题塑造成政治议题。政治化后的南北差异呈现周期性波动规律。如2012年选举前期，当局针对南部先后出台“老农津贴”“丧葬津贴”等，并联合南部云林、嘉义、台南、高雄、屏东等县市共同拟定相关区域重点发展产业，但这些政策在选举后的落实情况及成效却远不及预期。同时，南北差异在与政党轮替、产业结构、公民文化、社会氛围等诸要素结合后，呈现异常复杂的政治意涵。而更为现实的问题是，虽然21世纪以来人工及物流成本的降低使得地理边界逐渐模糊，但企业的高科技化及品牌化，不仅无法限缩台湾的南北差异，且会形成有如“上下游”般的产业隔阂，使得南北差异长期存续。

三、原因探讨

台湾南北差异早在清代便已有之，它的形成和发展是个长时段的历史发展过程。1987年后，随着社会解严及普选制在台湾的施行，南北差异逐渐成为各政党追逐和利用的工具。他们使用二分法，将南部论述诠释为一种资源配置不公，以此加强南部民众的弱势感受，契合竞选的需要，甚至建构起一整套用以解释南北在经济发展、社会化程度、社群结构、公民文化、历史文化、意识形态及投票行为等方面差异的理论体系，完成了由社会问题向政治议题的转变。

透过对南北差异常态化过程的扒梳可知，南北差异的形成与政治资源的分配密切相关。毋庸讳言，政治力量在南北差异的形成过程中扮演了极重要的角色，尤其解严后，选举成为台湾政治势力进行社会资源再分配几乎唯一的途径。对台湾南部地区而言，一方面，政治不公已形成群体性的叛逆心理，在投票行为及对资源的渴求力度上都与北部有所不同，这为南部民粹政党创造了空间。另一方面，选举政治不可避免的“政治文化变数”虽使得台湾拥有多样化的城市治理模式，但很容易受政党价值影响。持中间路线的小党又较易遭遇泡沫化危机，南北差异的两极化反而有利于政党树立自身特色。为了掌控政治资源，政党会做出相关有悖常理的逻辑判断。

其次，南北差异的形成与台湾的产业格局息息相关。每一次南北格局的变动，似乎都与台湾产业格局变换有关。自日据时期起，南台湾便与重工业密不可分，更是由于其集群效应而难以摆脱这一形象。当然，国民党政权入台后，将这一传统继承和发展，以“十大建设”为契机，奠定南部重工业基地的地位。同时，以新竹产业园区等为代表的高新技术产业在台湾北部的集聚，也使得南北产业分工日益明确。虽然自2008年始，高雄、台南、宜兰等地已极力发展第三产业，但依旧效果寥寥。这种难以改变的产业结构也为“重北轻南”的论述提供了有力的事实依据。

最后，南北差异已演变成台湾社会的主要差异之一。虽然目前“世代差异大过南北差异”，但南北差异这一结构性问题或将长期存在。在政党政治盛行的当下，对南北差异的论述难免是为了“当下”的需要，也是祖国大陆对台工作长期需直面的现实问题。如何在充分理解台湾社会现状的基础上化阻力为动力，有效改善甚至解决这一现实矛盾，为两岸人民的“心灵契合”提供内生动力，将是一个重要命题。