中央政府推进香港国家安全立法：为“一国两制”实践行稳致远保驾护航

2020年全国两会审议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。海内外所有关心香港特别行政区前途和命运、所有关心“一国两制”香港实践能否行稳致远的中华儿女无不奔走相告、额手称庆。

维护国家安全是“一国两制”的核心要义

从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，十分必要。

众所周知，香港回归20余年来，一方面是“一国两制”香港实践取得了前所未有的巨大成功，举世瞩目;另一方面是“一国两制”香港实践也遭遇到一系列新情况、新问题、新困难、新挑战，尤其是在维护国家安全方面的风险日益增大和凸显且已逼近不可逾越的底线和红线。

维护国家安全是一个主权国家生存和发展的最基本和最重要的基础和前提，是一个主权国家的根本利益和核心利益。维护国家安全是古今中外任何主权国家的头等大事，也是每个主权国家全体公民共同的神圣责任和义务。国家安全立法是主权国家行使和维护国家主权的具体体现，符合国际法和国际通例。世界上无论是单一制国家还是联邦制国家，国家安全立法都属于国家立法权力;无论是普通法国家还是大陆法国家，都制定有国家安全法，或在其法律中明订条文防止和惩治危害国家主权、领土完整和安全的行为。

香港特别行政区作为中华人民共和国领土神圣不可分割的一个组成部分，作为直辖于中央人民政府的一个地方行政区域，维护国家主权、统一和领土完整，依法防范、制止、惩治任何危害国家安全的行为，是香港特别行政区必须履行的宪制责任和义务。因此，当年在制定香港基本法时，中央政府特别通过其第23条—“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系，”授权香港特别行政区自行立法防范、制止、惩治任何危害国家安全的行为，明确规定了香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任和义务，体现了中央政府对特别行政区的高度信任和对香港原有法律制度的充分尊重。

令人遗憾的是，香港回归20余年来，由于反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠和干扰，香港基本法第23条的本地立法工作自香港特别行政区第二届政府启动后即遭遇严重挫折而被迫搁置，迄今为止尚未能如愿完成。尤为严重的是，香港回归20余年来，香港社会的国家安全意识始终淡漠、国家安全教育始终薄弱，香港基本法第23条立法一直被一些别有用心的人严重污名化、妖魔化。

我们必须充分认识：中央政府拥有对香港特别行政区的全面管治权，其中既包括中央政府直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央政府具有监督权力。香港特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央政府授权。香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央政府授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央政府授予多少权力，香港特别行政区就享有多少权力，不存在“剩余权力”。中央政府对香港特别行政区拥有全面管治权，讲的是主权层面的问题，中央政府授予香港特别行政区高度自治权，讲的是主权行使层面的问题。中央政府的全面管治权是授权香港特别行政区实行高度自治的前提和基础，授予香港特别行政区高度自治权是中央政府对香港特别行政区行使全面管治权的体现，两者相互联系、内在一致，任何情况下都不能将这两者割裂开来、对立起来。

维护国家安全是“一国两制”的核心要义。“一国”是“两制”的基础和前提，“两制”从属和派生于“一国”。“一国”最重要的要求，就是维护国家的主权、统一和领土完整，维护国家安全、发展利益。国家安全得不到保障，香港的长期繁荣稳定也无从谈起。香港自回归之日起就重新纳入国家治理体系，中央政府对维护香港特别行政区的宪制秩序负有最大责任，对“一国两制”的全面准确贯彻落实和香港基本法的正确实施负有最大責任。

国家安全立法属于国家立法权，中央政府通过香港基本法第23条授予香港特别行政区维护国家安全的部分立法权，并不改变国家安全立法属于中央事权的属性，也并不因此丧失在维护国家安全方面应有的责任和权力。在香港特别行政区维护国家安全面临严峻局势且无法自行完成维护国家安全有关立法的情况下，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，根据宪法赋予的权力作出有关决定，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制问题作出原则性规定，并授权全国人民代表大会常务委员会制定相关法律，是“没有选择的选择”，是直接而有效防控国家安全风险的当务之急，是确保香港长期繁荣稳定和长治久安的治本之策，是在国家宪法和香港基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设的重要举措，是为“一国两制”香港实践行稳致远筑牢制度根基。

维护国家安全，只有“一国”之责，没有“两制”之分，香港特别行政区与祖国内地维护的是同一主体即中华人民共和国的国家安全，香港特别行政区与祖国内地维护国家安全的标准理应是统一的。

从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，有充足的国家宪法和香港基本法的法理依据。十三届全国人大三次会议审议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，是根据国家宪法第三十一条、第五十二条、第五十四条和第六十二条第二项、第十四项、第十六项的规定以及香港基本法的有关规定，根据国家安全法第十一条第二项、第四十条第三项的有关规定，充分考虑维护国家安全的现实需要和香港特别行政区的具体情况，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出的制度安排。这一制度安排，符合国家宪法规定和国家宪法原则，与香港基本法有关规定是一致的，将有效地维护香港特别行政区国家安全，有力地巩固和拓展“一国两制”的法治基础、政治基础和社会基础。同时，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，也是为了贯彻落实中共十八大和十九大所提出为坚持和完善“一国两制”制度体系而要“逐步完善国家宪法和香港基本法实施的相关制度和机制”，以及中共十九届四中全会所提出为实现国家治理体系和治理能力现代化而要“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”重要指导思想的具体体现。

为“香港明天更好”赢得更大发展空间

从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，其具体推进的“路线图”是什么？它与预定的香港特别行政区第23条的本地立法又是什么关系？

对此，全国人大常委会副委员长王晨向十三届全国人大三次会议作关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明时进行了明晰的阐释。

从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，包括十三届全国人大三次会议审议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》以及其后授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定的相关法律，其主要防范、制止和惩治的是香港特别行政区在维护国家安全方面最突出、最核心的四个问题：分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、外国和境外势力干预香港特别行政区事务，并不会对香港居民的合法权益造成任何冲击和损害。而且，从本质上说，维护国家安全同尊重保障人权，从根本上来说是一致的。依法有效防范、制止和惩治危害国家安全的极少数违法犯罪行为，是为了更好地保障香港绝大多数居民的生命财产安全，更好地保障基本权利和自由。

中央政府始终坚持“一国两制”方针政策，任何维护国家安全的工作和执法，都必须严格依照法律规定、符合法定职权、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他组织的合法权益，即香港居民依法享有的言论、新闻、出版、集会等自由不受干预，日常生活不会受到影响，财产安全继续得到切实保障，不仅不会影响到香港居民依法所享有的各项权利和自由，而且会使香港居民的合法权利和自由在安全环境下得到更好行使。“一国两制”方针政策不会变，香港实行的资本主义制度不会变，高度自治不会变，法律制度不会变，外国投资者在香港的利益将继续依法得到保护。

在国家安全得到切实保障的情况下，香港必将发展得越来越好。一如国务院副总理、中央港澳工作协调小组组长韩正在全国两会期间参加港澳地区全国政协委员联组会时所明确指出的那样—“从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和執行机制，是中央基于香港局势作出的慎重决策，针对的是分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为以及外部势力干预香港事务。依法惩治搞‘港独‘黑暴等的极少数人，坚决反对外来干涉，是为了维护绝大多数香港市民的合法权益和切身利益，保障香港的长治久安和繁荣稳定。”

从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，是堵塞香港特别行政区在维护国家安全方面法律漏洞的必要之举，充分体现了中央政府维护国家安全的坚强意志和坚定决心，充分体现了对香港特别行政区整体利益和香港同胞根本福祉的坚决维护和最大关爱。只有国家安全的根基牢固，社会大局稳定，才能够解决香港特别行政区经济发展和民生改善等深层次矛盾问题，才能充分发挥“一国两制”的制度优势和治理效能，才能为“香港明天更好”赢得更大发展空间。

展望未来，我们相信香港特别行政区在国家安全立法的保障下，能够在实践中逐步健全和完善“一国两制”制度体系，谱写出经济繁荣发展、市民幸福生活的新篇章，继续为中华民族的伟大复兴作出独特而重要的贡献。“一国两制”这艘航船必将沿着正确的航向乘风破浪、行稳致远！

齐鹏飞 中国人民大学台港澳研究中心主任、全国港澳研究会副会长