新时期旬邑县国土综合整治目标、任务及建议

闫聪微

[摘 要] 面对国土空间规划编制工作全面启动的新形势和新时代对土地整治工作提出的新要求，陕西省旬邑县需尽快从土地整治的思路向国土综合整治转变。本文从分析旬邑县土地整治现状入手，结合国内学者对国土综合整治内涵的研究，提出旬邑县国土综合整治的目标、任务及推进建议，为旬邑县国土空间规划编制提供理论支撑。

[关键词] 土地整治;综合整治;目标;任务

[中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）12-118-2

党的十九大以来，新时代对自然资源特别是土地整治工作提出了一系列新的更高要求。土地整治工作要与乡村振兴、区域协调发展、生态文明建设、脱贫攻坚等重大国家战略有机结合，加强山水林田湖草生命共同体和农业、城镇、生态空间优化理论研究，全面发展土地调查评价、土地质量提升、土地生态修复、建设工程节地和土地立体开发等新技术，推动土地整治向国土综合整治转型发展[1]。2019年，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，标志着全国范围国土空间规划编制工作正式启动，国土综合整治作为优化国土空间开发利用格局的重要抓手，将在其中发挥重要作用[2]。鉴于此，下面从分析陕西省旬邑县土地整治现状入手，结合国土综合整治内涵、目标及任务要求，提出旬邑县国土综合整治目标及指标约束，作为旬邑县国土空间规划编制基础研究的一部分。

1 旬邑县土地整治现状

自开展土地整治工作以来，旬邑县通过实施农用地整理、农村建设用地整理、土地复垦和宜耕后备资源开发等项目，在做到区域内耕地占补平衡的同时，有效增加了耕地数量。同时，通过大力推进高标准基本农田建设，提高了耕地质量，提升了高产稳产农田比例。通过实施城乡建设用地增减挂钩项目和易地搬迁项目，有效改善了农民的生活条件，改变了农村居民点散、乱、差的面貌，促进土地节约集约利用水平不断提高。

2 国土综合整治内涵

国土综合整治概念于20世纪80年代被提出，以国土区域规划研究为重点，关注通过对自然资源的开发利用实现经济增长;20世纪90年代以来，随着经济快速发展，面对日益严峻的耕地保护形势，国土综合整治演变为以补充耕地数量、提升耕地质量为目标的土地整治项目[2，3];新时代结合生态文明建设要求，国土综合整治内涵不断延展，更加关注全域全要素国土资源整治，树立山水林田湖草生命共同体理念和生态系统思维，实现自然资源可持续利用。

2018年5月，原国土资源部发布实施的《土地整治术语》（TD/T 1054—2018）进一步明确了国土综合整治的内涵，即“为满足人类生产、生活和生态功能需要，依据土地整治规划及相关规划，在一定区域范围内，通过综合运用相关政策，采取先进工程技术，调整土地利用结构，优化土地空间布局，保障土地可持续利用，实现粮食安全、现代农业、精准扶贫、生态修复等综合效应的治理活动，具有内容丰富，模式多样、目标多元、手段综合等特点，是推进乡村振兴和城市更新、实现城乡融合发展的重要平台。”[4]新时期，国土综合整治的内涵需要进一步拓展，涵盖所有涉及空间、资源等国土要素[3]。通过采取整理、开发、复垦、修复等一系列手段对国土进行综合整治，包括2个维度的内涵：一是通过“田水路林村”对土地进行整治，以改善人类的生活生产条件;二是通过“山水林田湖”对国土空间进行整治，以改善人类的生态空间[5]。

3 旬邑县国土综合整治目标

3.1 确保粮食安全

继续发挥土地整治对保障粮食安全的突出作用，严守耕地保护底线和永久基本农田建设面积，加强耕地质量建设，强化耕地生态功能，确立耕地保护数量、质量和生态“三位一体”理念。

3.2 优化国土利用格局

发挥国土综合整治在推进山水林田湖草系统治理中的重要平台作用，以形成适应绿色发展的国土利用格局为目标，优化国土资源配置，强化土地用途管制，全面推进高效节约利用土地资源，促进形成人口产业布局均衡、城乡结构布局优化的国土空间利用格局。

3.3 推动城乡统筹发展

以城乡融合发展为目标，完善农村各项基础设施和公共服务设施，改善人居环境，促进城乡土地資源、资产、资本有序合理流动，城乡建设空间平衡适宜发展。

3.4 构建和谐人地关系

构建生态综合型国土综合整治模式，以改善生态环境为核心目标，充分利用景观生态学设计理念，重视旬邑县生态功能重建，控制乡村污染，降低国土综合整治对生态环境的扰动作用，构建可持续发展的和谐人地关系。

4 旬邑县国土综合整治任务

4.1 继续推进土地整治项目，实现耕地“三位一体”保护

落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略，大力开展耕地占补平衡和高标准基本农田建设项目，实现耕地数量、质量和生态“三位一体”保护目标。通过安排农用地整理、农村建设用地整理、土地复垦和宜耕后备资源开发等土地整治项目，保证旬邑县耕地总量不突破底线;通过建设高标准基本农田项目，提高耕地质量，改善农业生产条件，提高综合产能;通过实施水土流失治理、小流域治理等生态修复项目，提升耕地生态景观价值。

4.2 整治“三区三线”国土利用空间，促进区域经济绿色发展

土地利用方式不仅直接参与陆地生态系统的碳排放过程，而且间接影响区域碳排放水平[6]。结合旬邑县资源环境承载力研究和“三区三线”划定成果，确定合理的国土开发强度指标;按照“严控总量、盘活存量、做优增量”的原则，转变现有土地利用方式，加强土地资源利用全过程管理，防止农用地大规模转为建设用地，提高节约集约用地水平，推动旬邑县经济绿色低碳发展。

4.3 开展“田水路林村”综合整治，促进城乡融合发展

以乡村振兴为统领，以统筹城乡发展为目标，开展“田水路林村”国土综合整治。首先，保障农业生产的可持续性，提高农业生产力，推动农田水利、中低产田改造和高标准基本农田建设;其次，开展农村人居环境整治，解决农村建设用地“散、乱、空”等问题，大力推进农村公共服务设施和基础设施建设，全面改善农民居住条件和农村风貌;最后，引导各类资金向农村投入，促进城乡土地资源、资产、资本双向流动。

4.4 加强“山水林田湖草”系统治理，巩固国土生态安全屏障

树立“山水林田湖草”生命共同体理念，坚持保护优先、自然修复为主，减少大拆大建工程项目对生态恢复过程的干扰。加强国土生态屏障建设，维护自然山水格局，严守各类生态用地面积;以绿色、低碳发展为导向，加快土地利用方式转变，防治大气、土壤、水等国土资源污染;严格保护乡土生物栖息地，保护和恢复城乡连续的乡土生态环境和生物廊道系统，保障旬邑县生态过程连续性和生态系统完整性[6]。

5 旬邑县国土综合整治推进建议

5.1 加强建设国土综合整治制度体系

加快研究起草相关法律法规，明确国土综合整治的法律地位;建立健全共同责任制度，明确相关部门职责，凝聚共识、共担责任;倡导采取多种渠道和方式筹措资金，确保投入国土综合整治实践的资金充足;建立公众参与机制，提升政府在国土综合整治实践中的决策水平。

5.2 构建科学的国土规划体系和用途管制体系

以落实国土空间规划编制、统筹城乡发展、实现生态文明建设等为导向，推进全域全要素国土综合整治，协调人地关系，构建科学合理的国土规划体系和有效的国土用途管制体系，助推土地整治向国土综合整治转型跨越。

参考文献

[1]贾文涛.从土地整治向国土综合整治的转型发展[J].中国土地，2018（5）：16-18.

[2]韩博，金晓斌，孙瑞，等.新时期国土综合整治分类体系初探[J].中国土地科学，2019（8）：79-88.

[3]夏方舟，杨雨濛，严金明.中国国土综合整治近40年内涵研究综述：阶段演进与发展变化[J].中国土地科学，2018（5）：78-85.

[4]中华人民共和国国土资源部.土地整治术语：TD/T1054-2018[S].北京：地质出版社，2018.

[5]严金明，张雨榴，马春光.新时期国土综合整治的内涵辨析与功能定位[J].土地经济研究，2017（1）：14-24.

[6]董祚继.优化国土空间布局，推动城市低碳发展[J].环境经济，2018（13）：52-53.