环境公益损害救济请求权基础研究

薄晓波

对环境公共利益损害的司法救济，是目前环境法学界学术研究和环境司法实务工作中的一项热点问题。与之对应，我国现行立法与政策关于环境公共利益受损的司法救济途径主要包括两项制度规定：一项为环境民事公益诉讼制度，其法律依据是《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条；另一项则是由中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年8月29日发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》所确立的“生态环境损害赔偿诉讼”制度。根据政策文件的表述，“生态环境损害赔偿诉讼”是一种不同于环境民事公益诉讼的独立诉讼制度，主要体现为其诉讼原告主体严格地限定为省级和地市级人民政府。除此之外，在实践中这两类诉讼制度的目的、诉讼请求、诉讼程序等均相似。笔者认为，对于功能、宗旨、制度构造等方面均高度相似的两种诉讼制度，本着节约司法资源、优化诉讼主体结构、提高诉讼效率和激励民间环保团体诉讼意愿的宗旨，应当考虑在立法层面对上述两种诉讼制度进行整合，明确地方人民政府、民间环保团体、人民检察院各自的起诉范围，防止不同诉讼主体间争抢诉讼案源或者“踢皮球”。

对这两种诉讼制度进行整合，首先应当明确环境公益损害救济的请求权基础，这是因为法律授权民间环保团体、人民检察院作为原告提起环境民事公益诉讼，与政策文件要求地方人民政府作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼的实体权利(利益)依据是不同的，即请求权基础不同，请求权基础的不同决定了请求权的权利主体、请求权内容及相应诉讼的性质均有所不同。要对这两种诉讼制度进行整合，应当以二者具有共同的请求权基础为前提条件。

“请求权基础”这一概念来自民法学术研究，最早由德国学者所创，后经我国台湾学者王泽鉴先生引进。需着重强调的一点是，虽然“请求权基础”是一个民法学术研究中创制的概念，在我国制定法中未有明确规定，但在我国民事司法审判越来越注重法律方法、法律思维运用的大背景下，以请求权基础为核心的法律适用方法在我国民事审判实践中得到越来越普遍的运用，民事纠纷裁判的核心任务之一已然成为寻找恰当的“请求权基础”。诉讼中原告欲使其请求权获得法院判决支持，“必须在请求权基础的法律效果范围内提出诉讼请求，并就请求权基础的构成要件进行举证……法院裁判案件时，必须以请求权基础为依据，详尽审查原告的诉讼请求及证据，并针对被告围绕请求权基础提出的抗辩事由进行审查。”(1)徐海勇：《请求权基础功能的三重性》，载《人民司法》2015年第11期。因此，法院裁判民事案件，对原告的诉讼请求予以支持或不予支持，前提是明确原告提出的对自己民事权益进行救济的请求权是否具有基础权利或法律规范的依据。虽然请求权基础及其法律思维与适用方法主要运用在民事审判中，用于救济民事权利，但是近年来通过司法手段保护环境公共利益已被我国立法和司法解释所明确认可，请求权基础概念的范围也应有所扩张。环境公益诉讼的原告也需要以环境公共利益为请求权基础提出诉讼请求，并就请求权基础的构成要件进行举证；法院也要以环境公共利益这一请求权基础为依据对原告的诉讼请求、被告的抗辩意见及双方出示的证据进行审查。故而，“请求权基础”这一概念及其思维方法也可适用于环境公共利益的司法救济，这是本文写作的出发点。笔者试图阐明基于自然资源物质载体的环境公共利益的内涵，使之与自然资源所有权、用益物权形成明确区分，并以此为请求权基础，阐释通过诉讼保护环境公共利益的特殊性问题。

一、请求权基础及其在环境公益救济中的法律意义

请求权是指请求他人为一定行为或不为一定行为的权利，“此等权利，为满足其利益或为维持其圆满之状态，均具有或可发生一定的请求权，得请求他人为一定行为(作为或不作为)。”(2)段文波：《民事裁判构造论：以请求权为核心展开》，载《现代法学》2012年第1期。请求权可分为实体性请求权(如债权、物上请求权等)与程序性请求权(即诉权)。程序性请求权的提出须有实体权利基础，即所谓的“请求权基础”。按照王泽鉴先生的解释，它是指“谁得问谁，依据何种法律规范，主张何种权利”。(3)王泽鉴：《法律思维与民法实例——请求权基础理论体系》，中国政法大学出版社2002年版，第50页。因此，在民事权利救济的语境下，程序性请求权(尤其是给付之诉中)产生于人身和财产等实体民事权益，而这些实体民事权利就构成了“请求权基础”。

请求权基础不同，请求权救济的对象也就不同，行使请求权的方法和程序也可能相异，譬如在民事权利体系内，财产权和人身权受到侵害之后侵害人承担民事责任的方式就有差别。如果将请求权基础这一概念的适用范围作扩张，将其延伸至环境公共利益的救济领域，则将环境公共利益作为请求权基础和将民事权利中的财产权、人身权作为请求权基础时，其在诉讼性质、请求权主体、救济利益的分配等诸多方面都将存在显著的差异。

对此，以物权和环境公共利益受侵害为例予以说明。物权若受到侵害，其请求权主体应是物权权利主体，提起的诉讼应为以救济私益为目的的民事诉讼，这里的物权既包括所有权，也包括用益物权和担保物权，所以物权受侵害时，有权主张权利救济的主体应为所有权、用益物权或担保物权的权利人。而如果是环境公共利益受侵害，则其请求权主体应当是社会公众或者其代表，如法律明确授权的民间环保团体和人民检察院，而不是遭受侵害的环境要素或自然资源的所有权人、用益物权人或担保物权人；提起的诉讼的性质应为环境民事公益诉讼，而非普通的旨在保护私益的民事诉讼。对受到侵害的财产权予以救济时，通过采取救济措施而获得的利益应当全部分配给受侵害的财产权利人，其他人无权主张，比如损害赔偿金应归属于财产权益受损害之人；而对受损的环境公共利益予以救济时，生态损害赔偿金的分配应当以弥补公众环境利益缺失为宗旨，可用于生态修复或污染物的清除，但不得将赔偿金判决归属于提起公益诉讼的胜诉原告。

可见，请求权基础的不同是构成环境民事公益诉讼与普通民事诉讼区别的根本因素，前者救济的客体是归属于公众的环境利益，后者救济的客体是可以被排他性占有的财产权、人格权和身份权以及其他民事权益。由于环境公共利益具有公共物品的性质，具有非排他性和非独占性，因此，任何人无权主张对环境利益的排他性占有，环境公共利益必须是全体人类所共享的，因而决定了以救济环境公共利益为目标的环境公益诉讼在原告资格上必然抛弃传统民事诉讼“直接利害关系”标准的限制，由法律对公益诉讼的原告主体资格作出特别规定，让能够代表环境公共利益的民间环保团体和人民检察院作为环境民事公益诉讼的原告；同时又因为环境公共利益的不可分性及非独占性和非排他性，所以公益诉讼的原告即便胜诉，也无权主张对生态损害赔偿金的占有。

二、环境公共利益与自然资源物权的联系与区别

明确了请求权基础是构成环境民事公益诉讼与普通民事诉讼区别的根本原因，接下来的问题便是环境民事公益诉讼的请求权基础——环境公共利益与普通民事诉讼的请求权基础——民事权益(尤其是自然资源物权)之间，到底有何区别？之所以要弄清楚这个问题，原因在于实践中造成环境公共利益损害的案件也往往伴有对自然资源所有权和使用权等民事权益的侵害，因此，同一侵害行为可能会出现环境公共利益与自然资源物权两种请求权基础并存的现象。随之会产生如下问题：而对两种请求权基础并存的状态，会不会出现请求权“竞合”？有权主张对受损权益予以救济的请求权主体是谁？损害赔偿金的性质为何及如何分配？要准确解答这一系列问题，前提是要正确区分环境公共利益与自然资源物权。

(一)“环境公共利益”之界定

关于“公共利益”内涵的研究著述甚多，但究竟何为“公共利益”？大多数研究仍然语焉不详，也从未有任何一个国家的立法对公共利益作出明确的界定。学者大多只是指出了公共利益的外在表征，即内容和受益对象的“不确定性”。(4)黄学贤：《公共利益界定的基本要素及应用》，载《法学》2004年第10期。用经济学话语表述，公共利益具有非独占性和非排他性。因而公共利益一定不是某个特定群体所独自享有的权益，而是不特定人群乃至全体国民甚至是全人类所共同享有的权益。因此环境公共利益与自然资源物权相比，其重要特征便是作为公共物品的非排他性和非独占性，而自然资源物权作为物权的一类，必然是以对物实施排他性占有为前提的。得出上述结论，貌似已能区分环境公共利益与自然资源物权，实则不然，因为实践中环境公共利益受损与自然资源物权受侵害往往基于同一侵害行为、依附于同一物质载体，这使环境公共利益与自然资源物权的区分变得较为困难。而如果不能正确加以区分，则与请求权基础相关的上述重要问题均难以获得合理的解释，易导致救济实践的错位。下面试举一例予以说明：

案例一：甲某违反《森林法》的规定，在未取得采伐许可证的情况下，盗伐乙村集体林场内集体所有林木一千余株，给乙村造成林木经济损失上百万元。另外，采伐迹地土壤裸露，原有林木的水土保持功能不复存在，故雨季来临后该采伐迹地水土流失严重。

本案中，甲某的非法采伐行为造成了两种后果：乙村的林木经济损失和采伐迹地的水土流失。乙村村委会作为林木所有权人，能否主张林木所有权的损失？能否同时主张甲某赔偿由非法采伐所造成的水土流失生态损害？如果将原告更换为一家符合《环境保护法》第58条规定的民间环保团体，该环保团体能否主张林木所有权的损失？能否主张水土流失生态损害救济？显然，林木经济损失和水土流失均是林木遭受非法砍伐的后果体现，无论是林木的经济价值，还是林木所具有的保持水土、防风固沙的生态价值，都赋存于林木这一物质载体之上。从法律权利(利益)的角度审视，前者体现为林木所有权，后者体现为公众基于该片林木而享有的环境公共利益。环境公共利益与自然资源物权的区分，须以正确认识自然资源的双重价值为前提。

(二)自然资源的双重价值

自然资源是指在一定经济和技术条件下，可以被人类利用的物质与能量。这一定义强调自然资源的经济价值，即有用性。自然资源对人类的有用性体现在人类可以通过开发、利用自然资源的行为获取赋存于其中的经济价值，譬如可以通过开发利用土地资源而获取农业收益或将土地用于建造房屋、道路、厂房等，供人类从事生活和生产经营活动。粮食的供给、住房的保障、公共设施的建设，均需要依托于土地资源，土地是人类“一切生产和一切存在的源泉”(5)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》(第2卷)，人民出版社1974年版，第109页。；人类还可以通过开发利用森林中的林木资源而获取燃料或家具等原材料，或用于建造房屋；可以通过水资源利用满足生存需要，并从事农业、工业和服务业的生产经营。海洋资源、草原资源、渔业资源和动植物资源等都具有重要的经济价值。

然而，相对于人类庞大的发展欲望而言，自然资源的赋存量是极其有限的。“僧多粥少”决定了财产权制度适用于自然资源的必要性与可能性。在原始社会，受生产力水平的制约，人类开发利用自然资源的能力极其低下，相对于人类的开发利用需求而言，自然资源的供给能力充足，人类在获取生存所需的自然资源时不需要花费过高的成本，也就不必为争夺自然资源而爆发冲突，因而自然资源彼时属于经济学中的“公共财产”，使用者没有排他性占有和使用自然资源的需求。但随着人类生产力水平的不断进步，人类不断增长的经济发展需求与自然资源的供给能力之间矛盾越来越突出，自然资源显得愈来愈稀缺，对自然资源的开发与利用出现竞争，“为获取自然资源而耗费的劳动时间和成本都变得高昂起来，资源开发利用的收益也会锐减。因而此时就需要事先建立一种制度安排，预先对资源的归属和获取进行规定，以减少获取资源的成本开支，经济学上的产权制度就此诞生了。随着国家的建立，国家通过制定法的形式将产权制度规定于法律之中，‘所有权’这个法律概念也就产生了。”(6)王灿发、冯嘉：《从国家权力的边界看“气候资源国家所有权”》，载《中国政法大学学报》2014年第1期。

可见对于人类而言，自然资源具有极其重要的经济价值，而自然资源的经济价值能否得到有序的开发和利用，则取决于法律上财产权制度是否完备。然而，自然资源作为物质存在的一种形式，其负载的并不仅仅是经济价值。对人类而言，自然资源还具有重要的生态功能和价值，因而自然资源又可以称为“环境”或“环境要素”。我国《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”国家之所以通过立法形式保护环境，是因为对人类而言，环境具有“影响人类生存和发展”的重要功能。任何人的生存与发展都离不开清洁的空气和纯净的水，也离不开森林、草原植被所具有的净化空气、涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候的生态功能；同样重要的还有宝贵的生物多样性资源，它们是人类赖以生存的重要物质资料基础。而环境对人类生存与发展所具有的这些功能却随时随地受到人类活动的威胁而不断减损甚至毁灭。人的行为有可能污染或破坏环境，因而国家采取立法手段对人的不合理开发环境的行为进行制约，以保护环境。法律之所以保护环境，并非出于对环境要素高额财产价值的考虑，而是因为这些环境要素能够为人类提供维持生命所需的诸多生态功能，如空气可供人呼吸，森林可净化空气、涵养水源、防止水土流失等。《环境保护法》之所以保护环境要素，目的是保护依托于这些环境要素物质实体之上的生态功能。可见，法律中“环境”这一概念的内涵实际指向的是环境要素或自然资源的生态功能。

对同一种自然物质载体，当人类称它为“自然资源”时，强调的是该自然物的经济价值；当人类称它为“环境”或“环境要素”时，强调的则是该自然物的生态价值。故自然资源的物质实体是经济价值与生态价值的双重载体。以森林为例：从生态功能的角度来看，森林是重要的生态要素，具有净化空气、涵养水源、防风固沙等一系列生态功能，还是蕴含生物多样性的宝库，是“环境”的重要组成部分；从经济价值的角度来看，森林能够为人类提供燃料和制作家具、铺筑道路等物质产品的原材料，具有重要的经济利用价值，又是重要的“自然资源”。因而对人类而言，很多被视为“自然资源”的自然物同时在生态系统中发挥着重要的生态功能。我们所熟知的许多自然资源，如水、土地、森林、草原、湿地、野生动植物等，均是经济价值与生态价值的双重载体。

自然资源的这两种价值对人类来说均不可或缺，故在立法上针对自然资源的不同价值建立了不同的权利(利益)体系，采取不同的法律措施予以保护。针对自然资源的经济价值，在法律上主要运用物权制度予以保护，自然资源的经济价值乃是物权的权利客体，可以被物权主体排他性的占有或使用；针对环境要素的生态价值，在法律上则主要通过公法管制和环境公益诉讼制度予以保障。

(三)环境公共利益与自然资源物权指向自然资源的不同价值

在正确区分自然资源生态价值与经济价值的基础之上，对作为请求权基础的环境公共利益和自然资源物权予以区分也变得相对容易。概括来说，上述两种请求权基础虽然都指向同一个物质载体形式，但实际上指向的是自然资源的不同价值。环境公共利益指向自然资源的生态价值，该价值作为人类共享的利益，不可独占、不能排他，故行使请求权的方式为由法律授权的代表公共利益的主体(民间环保团体、人民检察院)提起环境民事公益诉讼；自然资源物权指向自然资源的经济价值，并以该价值为客体建立物权制度(主要包括自然资源所有权制度和自然资源用益物权制度)，以方便权利人排他性占有和使用自然资源，故行使请求权的方式是由私权利人提起旨在保护私益的民事诉讼。通常民法中讨论物权客体时认为“物”乃是物权的客体，但鉴于此处我们对自然物质载体(物的一种)之上赋存的生态价值与经济价值作出了清晰界分，故不应再笼统地将自然物质载体这种“物”作为物权客体，而应进一步细化到此物之上所赋存的经济价值部分。

由此看来，由同一侵害行为同时引发的这两种请求权，由于请求权基础的性质截然不同(一个属公益，一个属私益)，行使请求权的权利主体也不同(一个是公益享有者，一个是私权权利人)，故而并不存在请求权“竞合”的空间，二请求权均可主张，但须由不同请求权主体分别主张。据此，在前述案例中，乙村村委会作为林木所有权人，其所有权的权利客体虽为“林木”，但实则为林木资源的经济价值，故乙村村委会只能作为私权权利人主张甲某对其林木经济损失予以赔偿，且该赔偿金应当归乙村村委会排他性的占有。而林木资源所蕴含的生态价值，为社会公众所共享，故乙村村委会无权主张甲某赔偿非法采伐林木造成的生态损害，这部分损害只能由代表环境公共利益的团体或机构行使请求权予以救济，即由法律授权的环保组织或人民检察院提起环境民事公益诉讼。当然，环境民事公益诉讼的主体也无权越俎代庖，不能在环境民事公益诉讼中请求甲某赔偿乙村村委会的林木经济损失，是因为其不具有提起财产损害赔偿之诉的请求权基础。上述结论可通过下表表示：

自然资源价值请求权基础请求权行使方式生态价值环境公共利益环境民事公益诉讼经济价值自然资源物权(所有权、用益物权)私益民事诉讼

三、生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础

如上文所述，自然资源物权不能作为环境公益损害救济的请求权基础，否则会得出自然资源所有权人、使用权人得以基于其所有权、使用权而提起诉讼主张救济公众环境公共利益的结论，这显然是无法成立的。然而，目前我国的生态损害赔偿诉讼却遵循这样的逻辑来构建其制度体系的。

(一)关于生态环境损害赔偿诉讼性质的探讨

2017年12月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)，通过党中央、国务院政策文件的形式在我国建立了生态环境损害赔偿制度。《方案》明确表述构建该制度的目的是要“体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复”。并将“生态环境损害”界定为：“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”可见，生态环境损害赔偿制度所要救济的是生态环境要素所具有的生态功能，防止或者减轻生态系统功能的退化。其救济对象不包括生态环境要素的财产性价值，亦不包含因生态环境遭受污染或破坏而进一步导致的他人人身、财产权益损害。据此可以推导出如下结论：《方案》所建立的生态环境损害赔偿诉讼作为请求权的行使方式，其请求权基础是社会公众基于环境要素生态功能而享有的环境公共利益，生态环境损害赔偿诉讼是救济公众环境公共利益的诉讼。

至于为何授权地方人民政府作为生态环境损害的赔偿请求权主体、其正当性依据是什么等问题，官方对《方案》内容的解读指出，这一制度源于政府及其有关部门代表国家对自然资源所有权的行使。《方案》发布后，新华社发布了前环境保护部有关负责人对《方案》的解读，指出之所以在全国试行生态环境损害赔偿制度，其重要原因之一是该制度是“弥补制度缺失的需要”。这里的“制度缺失”，是指国有自然资源资产管理制度的缺失。解读文章认为，“在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。”(7)高敬：《改革生态环境损害赔偿制度,破解“企业污染、政府买单”困局——环保部有关负责人解读〈生态环境损害赔偿制度改革方案〉》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017—12/17/c_1122124266.htm，2018年8月9日最后访问。根据该解读，生态环境损害赔偿制度是国有自然资源受损索赔的具体形式，政府主张生态环境损害赔偿的理由是国有自然资源受到了侵害。《方案》第4条第(三)项表述了类似的意思：“在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。”可见，按照官方解读，生态环境损害赔偿救济诉讼制度的请求权建立在国家自然资源所有权的基础上。

(二)生态环境损害赔偿救济的请求权基础不应是国家自然资源所有权

根据《宪法》及《物权法》规定，矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源归国家所有。但长久以来，国家自然资源所有权在实践中并未得到充分落实与贯彻，肆意破坏、侵占国有自然资源的事件时有发生。由于地方政府是国有自然资源事实上的控制者，加之地方政府对GDP和地方经济发展、考核指标等的狂热追求，“地方政府面对国有资源，关心的不是抽象的国家所有或全民所有所承载的公共利益，而是资源的开发利用给地方财政带来的收益和给本届政府带来的政绩，在经济利益的驱动下，各级政府普遍将收益最大化作为所有权行使和资源利用的唯一目标……地方政府的这种短时行为和角色错位直接造成资源利用的低效率、浪费、破坏和污染。”(8)孙佑海、王倩：《民法典侵权责任编的绿色规制限度研究——“公私划分”视野下对生态环境损害责任纳入民法典的异见》，载《甘肃政法学院学报》2019年第5期。但立法中没有规定国有自然资源损害索赔制度。因此，在一些地方，国有自然资源在事实上沦为无主物或公共财产，“公地悲剧”频繁上演，确实有必要建立国有自然资源受侵害后的损害索赔制度。

尽管国家作为我国自然资源主要的所有权人，由国家对自然资源进行良善管理对于防止“公地悲剧”具有十分重要的意义，但以国家自然资源所有权作为请求权基础来构建生态环境损害赔偿救济制度确实存在明显的逻辑瑕疵，理由如下：

首先，生态系统具有整体性，组成生态环境的各个要素在形态和功能上共生共存、不可分割。由此，自然资源中的生态价值必然具有共享性，是全人类的共同利益，不可能由某一单独的个体享有，(9)同前注〔8〕。即便这个个体是自然资源的所有权人。当然，国有自然资源与其他自然资源一样，也具有经济价值和生态价值的双重价值属性，前者为财产权的客体，后者则是环境公共利益的客体。国家作为国有自然资源的所有权主体，仅能对所有权指向的客体——自然资源的经济价值享有权利，并在权利遭受侵害时请求救济。而良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。(10)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。因而，自然资源的生态价值应由公众共同享有，不可被自然资源所有权涵盖。

其次，尽管有学者将国家自然资源所有权定位为纯粹的公权，(11)巩固：《自然资源国家所有权“非公权说”检视》，载《中国法律评论》2014年第4期。但国家自然资源所有权蕴含着巨大的经济价值是毋庸置疑的，各级政府也正是基于所有权代表身份而正当获取了自然资源开发利用的高额收益。所以，无论国家的自然资源所有权是否具有公权性质，均无法否定其私权功能的发挥。若以国家自然资源所有权为请求权基础，则此种权利遭受侵害时对应的损害救济请求权也应当对应自然资源私权功能的指向对象——即自然资源的经济价值。

再次，有学者认为国家自然资源所有权具有公权属性，即自然资源管理权，这种管理权同时也对应了义务内容，这对于国家积极履行对自然资源的管理与保护义务具有特别重要的意义。(12)王克稳：《论自然资源国家所有权的法律创设》，载《苏州大学学报(法学版)》2014年第3期。笔者推测，《方案》的制定者可能也正是基于此种考虑，认为国家自然资源所有权具有公权属性，此种权利的行使要以维护公共利益为宗旨，所以才以国家自然资源所有权为请求权基础来构建生态环境损害赔偿救济机制。诚然，国家自然资源所有权确实有别于《物权法》中传统的所有权，但从公权角度出发去定位国家自然资源所有权，则应着重以预防性的公权手段——行政管理的方式——来行使此项权力，而非以《方案》中的协商、诉讼等事后救济途径。行政管理与损害赔偿运用的是不同的方法，解决的是不同的问题。具体而言，行政管理主要运用预防的手段与措施防止危害他人合法权益的行为发生，即便采取事后措施，行政管理关注的也主要是对违反行政法律义务的相对人进行处罚，以及对违法行为进行强制性纠正(行政强制)，而非关注受侵害人的权益救济问题。与行政管理方式不同，损害赔偿侧重于对受损权益进行救济的方式与手段，它主要借助公正第三方的裁判明确是非曲直，并在此基础上对纠纷各方的权益作出划分。因此，尽管带有公权性质的国家自然资源所有权(行政管理权)的行使以维护公共利益为目的，但由于权利(力)行使机制不同，其不可能成为生态环境损害赔偿救济的请求权基础。(13)薄晓波：《环境民事公益诉讼救济客体之厘清》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2019年第2期。

同样，也可以从请求权理论角度去理解这一问题。在民法理论中，请求权的实现的常态是依靠相对人的配合：如果相对人的行为不能保证请求权实现，则会诉诸公正第三方的裁断。在这个意义上的请求权可以被看作是一种对民事权利的救济权和保护权。(14)杨立新：《侵权损害赔偿》(第五版)，法律出版社2010年版，第214页。可见，请求权的实现要么基于义务人的主动履行，要么基于仲裁、法院等第三方裁决，权利人不得自行采取命令、强制等措施要求对方履行义务。请求权存在的逻辑前提是权利人与义务人具有平等的法律地位，彼此不存在管理与被管理、命令与被命令的关系。因此，任何损害救济的请求权基础都不可能是公权力，要么是民事权利，要么是社会公众所普遍享有的某种公共利益。

最后，以国家自然资源所有权为请求权基础构建生态环境损害赔偿制度还必将导致实践中区别对待国有自然资源和集体所有自然资源。譬如甲某在山林中非法排放酸性废气，导致大量树木死亡，其中既有国有林木，也有集体经济组织所有的林木。则根据《方案》的规定，赔偿权利人(地方人民政府)仅能就国有林木受损害导致的生态环境破坏对甲某提出损害赔偿请求，这一损害赔偿请求不能覆盖同样因遭受甲某侵害行为导致的集体所有林木死亡所造成的生态环境破坏。这会造成不同主体的所有权无法得到同等救济的尴尬局面。

综上，国家自然资源所有权只为国家(及其代表)主张侵害人赔偿国有自然资源因遭受侵害而造成的经济价值损失而提供请求权基础更为妥当，不应涵盖生态功能损害索赔请求。

(三)政策制定者以国家自然资源所有权作为生态环境损害赔偿救济请求权基础的原因分析

《方案》之所以以国家自然资源所有权为依据构建生态环境损害赔偿制度，从实践层面而言具有一定的必然性。

首先，这是从国家具体政策的角度落实党中央提出的自然资源资产产权制度改革的措施。早在2013年党的十八届三中全会时，党中央就提出要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度……健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”十八届四中全会又进一步规划了建立健全自然资源产权法律制度的措施，包括明晰自然资源产权的权利义务关系、理顺自然资源资产产权监督管理体制、完善自然资源资产产权交易流转制度和建立健全自然资源资产产权核算审计制度。(15)参见中国共产党十八届四中全会：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在此基础上，党的十九大报告明确提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。(16)参见《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。除此之外，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》也明确提出了健全自然资源资产产权制度的若干具体要求。

从近些年党中央、国务院的一系列重大决策文件中可以看出，自然资源产权制度是我国过去及未来若干年内立法和政策须重点健全和完善的制度，党中央、国务院非常重视国有自然资源作为资产的价值的高效利用和有效保护。而如前文所述，我国现行法律关于国有自然资源的制度短板是缺少国有自然资源遭受损害的损害索赔制度，故为贯彻党中央、国务院一系列关于自然资源资产产权制度改革的方针与政策，的确需要在制度层面建立具体的国有自然资源受损索赔制度。因而，《方案》关于生态环境损害赔偿制度的规定，是落实、贯彻上述方针、政策的具体体现。然而，由于学术界关于自然资源具有经济价值与生态价值双重价值的理念尚未彻底厘清，生态损害救济中民间力量与政府的权利、权力、职责等如何划分的问题也未得以明确，故《方案》选择从生态功能受损的生态环境损害赔偿角度入手落实自然资源资产产权制度改革的要求。

其次，在仅涉及国有自然资源受侵害的案件中，《方案》规定由地方人民政府作为索赔权利人的赔偿机制和赔偿程序设计(磋商、司法确认和生态环境损害赔偿诉讼)有助于高效、便捷地解决国有自然资源生态环境损害赔偿纠纷。在仅有国有自然资源受到损害的案件中，这一损害索赔机制确实能提高索赔案件的处理效率：一方面，《方案》确定索赔主体是地方人民政府，能够在一定程度上避免民间环保团体作为法定适格的环境民事公益诉讼原告却不愿提起诉讼的情形，有利于提高案件处理效率；另一方面，《方案》确定了多样化的生态环境损害赔偿索赔程序，有助于高效完成索赔工作。根据《方案》的规定，地方人民政府在提起生态环境损害赔偿诉讼之前，应当先与赔偿义务人就损害赔偿事宜进行磋商，经过磋商达成赔偿协议的，还可以依法向人民法院申请司法确认，经过司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人可向人民法院申请强制执行。无法磋商或磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。在单纯造成国有自然资源损害的案件中，这一求偿程序确实具有简便、高效的优点。从《方案》实施至今的实践情况来看，绝大部分生态环境损害赔偿均通过磋商程序即已解决，只有少数案件进入诉讼程序。

(四)制度体系不协调带来的实践困境

一项法律制度在实践中能够提高案件处理效率并不意味着其必然具有了正当性基础，尤其是从学术研究的角度出发，必须注重法学理论及概念上的周延性。新中国的立法体系受大陆法系成文法的影响颇深，法律制度的创制一向注重体系性和周延性，这是保障法律能够统一实施的前提和保证。自然资源具有经济价值和生态价值的双重价值属性这一理论虽然尚未在我国立法中得到明确认可，但环境侵权损害赔偿民事诉讼与环境民事公益诉讼两种诉讼制度的并立，其实已然体现了自然资源的双重价值属性。

具体而言，自然资源的经济价值是财产权客体，故自然资源遭受损害一方面会造成自然资源所有权人、使用权人的财产权受损，权利人可依据《侵权责任法》通过民事诉讼请求侵害人承担侵权责任；另一方面，自然资源的生态价值是环境公共利益的客体，自然资源遭受损害时，还会造成公众环境公共利益的减损，故法律授权的机关和组织可依据立法中关于环境公共利益的请求权基础规定请求侵害人承担相应的法律责任，(17)有学者研究认为，环境公益损害救济请求权基础的法律规范依据是《环境保护法》第5条和第6条第3款。《环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”第6条第3款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”参见胡中华、陈妍：《论环境公益损害民事救济的请求权基础》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2016年第2期。但在轰动一时的江苏泰州“天价”环境民事公益诉讼中，江苏省高级人民法院在终审判决中是以《侵权责任法》第65条为裁判依据的。其方式便是《环境保护法》第58条规定的环境民事公益诉讼。由此可见，我国立法其实已经按照自然资源所具有的双重价值内涵分别设计了环境侵权民事诉讼和环境民事公益诉讼这样两种相互之间有着严格界分的诉讼制度体系。

为确保法律制度的系统性和周延性，生态环境损害赔偿相关制度同样应纳入体系框架予以设计。而《方案》制定者在创制生态环境损害赔偿索赔机制时却并没有考虑这两种不同的价值属性，而是将二者混同，导致了制度体系的不协调。这种不协调必然会给环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的实践带来诸多问题，譬如环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在原告资格及其诉权方面的冲突。再举一例予以说明：

案例二：甲某违反《森林法》的规定，在未取得采伐许可证的情况下，在某国有林区非法采伐林木一千余株，造成林木经济损失数百万元。另外，采伐迹地土壤裸露，原有林木的水土保持功能不复存在，故雨季来临后该采伐迹地水土流失严重。

本案中，甲某非法采伐国有林木造成严重水土流失，若要追究甲某的生态环境损害赔偿责任，符合《环境保护法》第58条规定的环保组织或检察院可以成为适格原告。假设某环保组织依法向人民法院提起环境民事公益诉讼，请求法院判决被告甲某赔偿非法采伐国有林木而造成的生态环境损害。同时，根据《方案》的规定，当地政府也可以作为赔偿权利人，请求甲某赔偿非法采伐国有林木造成的生态环境损失，如果不能通过磋商达成赔偿协议，可向人民法院提起生态损害赔偿诉讼，请求法院判决被告甲某赔偿非法采伐国有林木而造成的生态环境损害。显然，在这种情况下，当地政府提起生态环境损害赔偿诉讼中的诉权与环保组织提起环境民事公益诉讼中的诉权就发生了冲突。尽管《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)中第16条到第18条对两种诉讼的衔接问题作出了规定，体现出最高人民法院有意在司法实践中将生态损害赔偿诉讼请求优先于环境民事公益诉讼予以处理的意思，第17条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法做出裁判。”如若将生态环境损害赔偿的权利基础定位为所有权的话，这样的顺位安排是否会导致物权优于社会公共利益的结论？这显然不符合我国《物权法》的立法逻辑。此外，《若干规定》第16条仅规定了同一案件先被提起生态环境损害赔偿诉讼后被提起民事公益诉讼，则由同一审判组织审理，但未规定如若先提起环境民事公益诉讼后同一案件又被提起生态损害赔偿诉讼的处理方式。可以说，《若干规定》关于这两种制度衔接的规定仍有失粗陋。理念基础的差异及制度体系的不协调必然会在实践中引发难题。

(五)理论与现实冲突的化解

如何化解上述理念基础差异所带来的实践困境？笔者认为，在认可自然资源具有经济价值和生态价值的双重价值属性基础上，通过立法分别明确环境民事公益诉讼适格原告与地方人民政府在诉讼中的请求权基础，并设计相应的求偿衔接机制。具体来说，主要包括以下两个方面：

第一，明确环境民事公益诉讼适格原告与地方人民政府生态环境损害赔偿请求权的实体权利(利益)基础。在环境民事公益诉讼中，原告有权主张被告赔偿的应当是被告行为所造成的“环境本身的损失”，而不包括人身和财产权益损害。对这一点，学界已基本达成共识，现行立法也已经予以认可。难点在于地方人民政府行使生态环境损害赔偿请求权的实体权利基础是什么，这决定了地方人民政府在求偿诉讼中能够提出怎样的诉讼请求。根据前述党中央、国务院一系列文件的精神，健全自然资源资产产权制度，应当建立国有自然资源受损的索赔机制。在损害赔偿领域，国家自然资源所有权具有明显的私权属性，因而以国家自然资源所有权为请求权基础行使索赔权，索赔的范围应当限定为国有自然资源因遭受侵害而导致的财产性损失，即经济损失。地方人民政府可以以国家自然资源所有权受侵害为由，主张侵害人承担国有自然资源财产损害的赔偿责任。对因同一侵害行为所导致的国有自然资源生态功能损害，应当由民间环保团体或人民检察院依法提起环境民事公益诉讼主张索赔。这样，就从基本概念体系的角度厘清了民间环保团体、人民检察院和地方人民政府行使索赔权的请求权基础。这两类主体可分别行使各自的请求权，提出不同的赔偿请求(前者可主张赔偿自然资源生态功能损失，后者可主张赔偿自然资源的经济价值损失)，以有效避免诉权冲突。

对此，可能会出现质疑观点，认为这样做虽然理顺了概念，但提高了诉讼成本。的确，原本可能一个诉讼主体(地方人民政府)就能够解决的问题，现在需要两个诉讼主体(地方人民政府与民间环保团体或人民检察院)分工合作。针对这一问题，笔者认为，理顺基础概念、避免请求权及诉权冲突、确保各请求权主体各司其职，可以有效防止各诉讼主体争抢案源或推卸责任，这本身就是提高诉讼效率的体现。我国目前具有诉讼价值的环境民事公益诉讼案件的案源并不多，在实践中甚至常常出现民间环保团体与人民检察院争抢环境民事公益诉讼案源的问题；生态环境损害赔偿制度全面铺开以后，各地人民政府在政绩考核压力下，同样也要积极寻找索赔案源，这必将导致生态环境损害索赔实践会出现一定程度上的混乱局面。明确请求权基础之后，确保各请求权主体各司其职，有助于缓解目前的混乱状况。况且，制度构建需要考虑配套机制的设计。虽然环境民事公益诉讼主体与地方人民政府可基于不同的请求权基础分别主张不同性质的损害赔偿，但也可以通过设计一定的程序衔接机制来提高效率。

第二，在环境民事公益诉讼和生态损害赔偿诉讼中建立求偿程序衔接机制。虽然不同请求权主体对侵害国有自然资源的同一侵害人得主张各自的请求权，并据此演化出两种不同的求偿制度，但这两种不同性质的损害毕竟是因同一加害行为作用于同一受损害物质载体而造成的。因而，必须在两种不同性质的求偿制度之间设计顺畅的衔接机制，以确保高效解决赔偿纠纷。具体而言，两种诉讼中的一类请求权主体在提出索赔请求前，可以通知另一类请求权主体同时提出索赔请求。譬如在上文提及的案例二之中，民间环保团体如果对甲某提起环境民事公益诉讼，主张甲某承担非法采伐林木的生态环境损失，可以在诉前告知当地人民政府对甲某提起国有自然资源损害索赔请求。地方政府主张索赔应考虑磋商前置，可通知民间环保组织参与其中，并努力达成三方赔偿协议，对国有自然资源的财产性损害和生态功能损害赔偿问题一并予以解决。协议达成后，可依法申请人民法院对协议内容进行司法确认，以便将来申请强制执行。如无法磋商或经磋商无法达成赔偿协议，则民间环保组织向人民法院提起环境民事公益诉讼，地方人民政府同时向人民法院提起侵权赔偿诉讼。虽然这两类诉讼性质不同，但因二者系基于同一侵害行为发生，且侵害客体具有相同的物质载体(即自然资源)，法院可将这两起诉讼合并审理，但最终应基于不同的请求权基础分别制作两份独立的裁判文书。需要强调的是，由于请求权基础相互独立，民间环保团体或当地人民政府任意一方怠于行使索赔请求权的，不影响另一方通过法律规定的途径行使索赔请求权。亦即，若当地人民政府未向人民法院提起侵权赔偿诉讼，而适格民间环保团体提起了环境民事公益诉讼，人民法院应当依法受理并做出裁判，反之亦然。

按照上述思路设计自然资源受损的损害求偿机制，还有助于解决前文所提出的区别对待国有和集体所有自然资源的问题。譬如在前文的案例中，若甲某的非法采伐行为同时造成国有和集体所有林木资源的财产损害，并带来森林生态功能的减损。对此，地方人民政府和集体经济组织可依据各自的林木资源所有权，分别要求甲某赔偿非法采伐导致的林木资源财产损失。而适格的民间环保团体或人民检察院则可以从维护环境公共利益的角度出发，不区分国有和集体所有的林木，针对甲某的非法采伐行为所造成的整体生态环境损失，通过环境民事公益诉讼的形式提出索赔请求。这样更有利于对受侵害的不同利益进行维护与救济的合理化、科学化，在理论基础和诉讼体系方面脉络更加清晰。

结 语

自然资源是经济价值和生态价值的双重载体，自然资源遭受他人侵害时必然同时导致两种价值的减损或灭失。从法律关系角度来看，自然资源遭受侵害的实质是不同主体基于自然资源不同价值之上的权利(利益)受到损害：既包括自然资源财产权主体基于经济价值而享有的财产权益受损，也包括公众基于自然资源生态价值而享有的环境公共利益受损，二者分别构成了自然资源财产侵权损害救济和生态环境公共利益损害救济的请求权基础。这是我国立法在传统的环境侵权之诉以外建立环境民事公益诉讼制度的逻辑起点。任何与生态环境损害相关的损害赔偿制度，包括环境污染侵权损害赔偿制度、自然资源物权损害赔偿制度、生态环境损害赔偿制度及与之相对应的侵权损害赔偿诉讼制度和环境民事公益诉讼制度都应当遵循这一逻辑起点。在此基础上，各请求权主体可基于不同的请求权基础，向赔偿义务人提出内容不相冲突、赔偿不相重叠的诉讼请求。

基于此，应当通过立法的形式对现行《方案》构建的生态环境损害赔偿制度做适当改造，理顺生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的关系。国家自然资源所有权遭受侵害，由地方人民政府作为所有权人代表提起损害赔偿诉讼，从严格意义上来讲不宜被称为“生态环境损害赔偿诉讼”。为了贯彻党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的要求，笔者认为，更为妥当的做法是通过立法来构建国家自然资源所有权损害索赔机制，由人民政府作为自然资源所有权人的代表，对侵害国有自然资源造成的财产损失主张索赔。