新冠肺炎疫情的整体性治理：现实考验与优化路径

唐皇凤， 吴 瑞

(武汉大学 马克思主义学院， 湖北 武汉 430072)

2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情迅速席卷全国，成为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。作为多种风险因素交织叠加的典型事件，新冠肺炎疫情目前已经在全球暴发而成为“全球性大流行病”(pandemic)。疫情防控是对世界各国治理体系和治理能力的重大考验，成为检验世界各国政治制度比较优势和国家治理效能的试金石。

伴随着快速市场化、工业化、城镇化、信息化和全球化交织叠加的全面现代化进程，中国进行着急剧的制度转型和社会变迁，并逐步迈入一个高风险社会。在一个拥有巨量、高频的人员流、资金流、知识流、数据流的现代社会，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发性公共安全事件均具有跨界性、动态性、综合性、复杂性和不确定性，以专业化分工和科层制为基础的常态治理模式往往由于信息沟通不畅、应急响应迟钝、决策执行不力、统筹协调不够等问题具有明显的局限性。整体性治理模式依托现代信息技术的发展，通过创新治理机制以实现多元治理主体之间的资源整合和有机协同，有利于提升风险治理和应急管理的综合效能。同时，整体性治理的理念和分析框架能够为疫情防控提供有效的认识论和方法论。那么，如何构建有效的理论框架以解释新冠肺炎疫情防控中多元治理主体的行为表现和行动逻辑？如何提升重大突发公共卫生事件的治理效能？基于这样的问题关切，我们借鉴整体性治理的理论资源，构建更具本土性和解释力的分析框架，系统总结新冠肺炎疫情防控中多元治理主体的协同机制和行为表现，参照理论模型审视疫情防控过程中所暴露的国家治理体系和治理能力的短板和弱项，并为完善中国特色的应急管理体系、健全风险治理和危机处置体制机制提供兼具前瞻性和战略性的对策建议。

一、新冠肺炎疫情整体性治理的分析框架

整体性治理理论是对以层级分化、部门分工和区域分割而导致的治理资源分散化、治理过程碎片化问题的战略回应。整体性治理是对整体性政府(Whole-Of-Government)理论的深化和发展，整体性政府则是整体性治理的政治和制度基础。有学者将整体性政府视为一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，不同层级和部门的政府机构更好地联合使用稀缺资源，在具体的政策领域中促进不同利益主体之间的团结协作，以便为公民提供更优质的服务(1)Christopher Pollitt，“Join-up Government：A Survey”，Political Studies Review，Vol.1，No.1，2003.。打造整体性政府的关键在于跨越政府部门和层级的鸿沟。整体性治理(Holistic Governance)的主要目的是克服官僚制强调部门分工和层级分化而导致的公共服务和公共管理中的问题转嫁、目标冲突、沟通缺乏、各自为政、服务针对性不强等问题，主张以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，跨越组织边界，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合的一种治理图式(2)Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker，Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，New York：Palgrave，2002，pp.28-48.。在信息社会或知识经济时代，社会普遍要求权力分散而非集中、任务趋同而非分化、更多的自由和个性化而非一体化。政府需要构建灵活性、渗透力更强的组织结构，使人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界限而相互联系(3)参见罗伯特·阿克拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，北京：北京大学出版社，2007年，第2-22页。。有学者依照危机管理中的垂直协调和横向协调程度，强调具有独特、不确定性和跨域特征的危机管理既需要高度的纵向管理协调，也需要广泛的横向管理协调(4)Tom Christensen，Ma Liang，“Coordination Structures and Mechanisms for Crisis Management in China：Challenges of Complexity”，Public Organization Review，Vol.20，No.1，2020.。Tom Ling则在总结各国整体政府改革实践经验的基础上，认为理想的整体性治理包括“内、外、上、下”四个维度：“内”指组织内部的合作；“外”指组织外部的跨部门合作；“上”指对上承担责任，即新的责任和激励机制；“下”指新的服务供给流程(5)Tom Ling，“Delivering Joined-up Government in the UK：Dimensions，Issues and Problems”，Public Administration，Vol.80，No.4，2002．。在治理过程中，整体性治理以跨层级、跨部门和跨领域的信息和资源共享为基础，协调和整合多元治理主体，这种整合首先体现在不同政府层级之间，然后在不同政府职能部门之间，最后则是在不同公共部门与私人部门、志愿部门之间的整合，最终实现多元治理主体“合作模式紧密、合作阶段深入和合作结构稳定”的理想状态，是对公共突发事件应对所必需的应急响应迅速、组织动员有力、政策执行坚决等治理需求的有效回应。

应急管理中的整体性治理是指承担应急管理职责或者履行应急管理义务的各类公私主体相互配合，协同预防、应对和处置突发事件的活动(6)戚建刚、乌兰：《应急管理部的行政法建构——基于整体性治理理念的分析》，《北京行政学院学报》2018年第5期。。目前，运用整体性治理理论研究突发事件和危机管理方面的研究成果也较为丰富，具体包括：(1)基于组织视角的研究。主要聚焦于突发事件整体性治理中的政府内部门协同、政府与社会力量协同、跨域危机整体性治理中的组织协调、非政府组织作为治理主体发挥的作用等(7)具体参见盛明科、郭群英：《公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究》，《中国行政管理》2014年第3期；赵军锋、金太军：《政府协调治理：我国突发事件应急管理创新探讨》，《青海社会科学》2011年第6期；郭雪松、朱正威：《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角》，《公共管理学报》2011年第4期；樊博、聂爽：《城市应急恢复中非政府组织的自主性研究——整体性治理视域下的解读》，《上海行政学院学报》2016年第2期等。，组织间的网络分析成为最重要的研究方法。在社会力量参与方面，关注社会组织等社会性力量发挥自身优势，扮演拾遗补缺的角色，进行突发事件微治理，实现政府的整体性治理与社会组织的微治理有效契合，共同促进协同治理效应的显现(8)张勇、刘军：《三网融合视域下的社会组织灾害救助微治理》，《社会科学家》2016年第11期。。(2)基于城市治理视角的研究。重点关注城市这一重要风险空间，如城市公共安全治理策略和城市应急管理体系的优化、城市空间内突发环境事件的专门研究等(9)具体参见曹惠民：《治理现代化视角下的城市公共安全风险治理研究》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2020第1期；王莹、王义保：《基于整体性治理理论的城市应急管理体系优化》，《城市发展研究》2016年第2期；李春根、李胜：《超大城市突发环境事件整体性治理研究》，《中国行政管理》2017年第12期等。。(3)基于跨界危机治理的视角。有学者指出当前中国的公共危机治理模式在目标、主体、结构、流程、工具、知识和信息、资源、责任等方面呈现出一定的碎片化特征(10)具体参见李春根、李胜：《超大城市突发环境事件整体性治理研究》；周伟：《地方政府间跨域治理碎片化：问题、根源与解决路径》，《行政论坛》2018年第1期等。，在价值选择、组织协调、体制运行、信息沟通和社会契约五大机制方面存在不足，无法有效治理跨界公共危机。而整体性治理理论为中国公共危机治理模式转型升级指明了方向，整体性治理成为跨界公共危机治理的模式选择。构建公共危机整体性治理模式需要从理念、体制、结构、机制、流程、技术、保障、环境等方面采取系统化的整合策略(11)参见张玉磊：《跨界公共危机与中国公共危机治理模式转型：基于整体性治理的视角》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2016年第5期；易承志：《跨界公共事务、区域合作共治与整体性治理》，《学术月刊》2017年第11期；高建华：《区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架》，《中国行政管理》2010年第11期；崔晶：《区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式研究：以京津冀都市圈为例》，《政治学研究》2012年第2期；钟开斌、钟发英：《跨界危机的治理困境：以天津港“8·12”事故为例》，《行政法学研究》2016年第4期等。。就突发事件整体性治理的现有研究而言，学者们聚焦于政府—市场—社会力量的协同，主张构建更富于弹性的多元参与网络及协同合作框架，但对中国特色的应急管理力量(如中国共产党、人民军队等)的关注严重不足，其功能定位和作用机制尚未有效纳入研究框架。就研究领域而言，相关研究重点关注自然灾害、环境事件等领域，对于公共卫生领域突发事件的整体性治理尚是薄弱环节，指导本次新冠肺炎疫情防控的理论资源尚比较匮乏。由于新冠肺炎疫情传播速度快和影响范围广，具有显著的衍生性和扩散性，疫情暴发后会引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链(12)戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京：北京大学出版社，2008年，第104页。，以属地管理为主的应急管理体制显得捉襟见肘。疫情的有效治理需要坚持“全国一盘棋”的整体性治理思路，有效协同“执政党—政府—军队—市场—社会—公民”多元治理主体，整合法律、制度、技术、物资、人力等多方面治理资源，构建整体性治理模式是疫情防控的战略选择。

事实上，新中国成立以来，通过诸多重大风险的考验和磨砺，拥有强大的政治领导、组织动员和统筹协调能力的中国共产党，已经成为中国特色的整体性治理模式的轴心力量，不仅能够有效集中党政军群等体制性力量，而且能够借助其广泛深入社会的“触角”和“神经末梢”以动员和激发市场和社会组织、广大党员和普通民众的治理潜能。同时，整体性治理所蕴含的以人为本、服务需求的理念，与中国共产党全心全意为人民服务的宗旨以及服务型政府建设相契合，为理论的本土化提供了价值理念上的相融性。而整体性治理所倡导的以整合为创新服务供给方式的行动指南，能有效解决官僚制组织架构中的条块矛盾和部门分割现象，通过优化“需求—服务”之间的行动路线提升治理效能。另外，整体性治理是在反思和超越新公共管理碎片化组织结构基础上发展起来的，但该理论模式并非反官僚制的，而是强调官僚制是整体性治理的组织基础，政治权力归属依然是政府行动的基础。该理论对来自政府内部和外部各种治理主体之间的合作与协调的特别强调，以及不同力量和资源要素的体系化整合，这为构建中国特色的应急管理体系提供了值得借鉴的理论资源。总之，以满足公民的生活需求为核心，坚持预防为主和结果导向，力图突破部门本位主义与单一中心模式的思维，特别注重政府各层级、机构和公私部门的有机整合与协调，这些整体性治理的显著特征为突发公共卫生事件的风险治理和应急管理提供了有效的思路。但是，整体性治理是在西方政府改革实践中形成的理论，不能完全解释中国国家治理过程中的所有问题。因此，紧密结合我国应急管理体制机制的现实问题，综合考虑我国国家治理过程中在执政理念、法治保障、制度安排、体制机制、历史文化传统、民众参与治理的渠道和水平等多方面的因素，构建更具本土性和解释力的分析框架，是本文的首要目的。

作为重大突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情的整体性治理是一项极为复杂的系统工程，其危机处置和应急管理需要迅速集中各种分散化的国家治理资源，动员多元主体参与疫情防控工作，并形成强大的社会合力。恩格斯的“历史合力论”思想表明，“许多单个的意志的相互冲突”和“无数互相交错的力量”构成了历史发展的多样性和丰富性；“有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果”(13)《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第605页。。在合力论的具体阐释中，恩格斯引入物理学中力的“平行四边形法则”进行形象化介绍，各个力之间相互作用形成的“合力”，最终会指向某一方向，并且这种合力的方向和大小是有规律可循的，即各种分力的性质和作用力是不同的，其中最大作用力的分力对合力的形成起着至关重要的作用。恩格斯的合力论为更好地理解整体性治理中多元主体协作产生的集聚效应提供了理论基础。当然，合力的主体既可以是个体的“人”，也可以是由人组成的群体或组织。基于共同利益的存在，不同的主体在特定时空中聚集并产生相互作用。这种相互作用的方向并不是固定的，如同作为矢量的力那样，具有不同的方向和大小。并且，个体只有通过一定的组织形式才能最大限度地发挥自身的作用；同时，各个主体的相互作用包涵相互依存、相互制约、相互转化的关系，正是这三种形态的联系才形成了一种合力(14)张荣洁、邱耕田：《历史合力论视阈中的社会发展》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2017年第2期。。就国家、市场、社会三者的力量而言，当三大部门的作用力发生冲突时，会产生螺旋下降式的反作用(如图1左所示)；而当三大部门实现整合时，会催生螺旋上升式的建设性活动(如图1右所示)。因此，通过主导性力量整合与协同多元治理主体，并在各种力量相互作用的历史过程中，通过各种手段和策略不断调整分力与合力之间的偏差与位移，保证合力方向与共同利益目标之间的高度一致性，是高效实现治理目标的有效路径。因此，满足不同主体的偏好和需求，有效协调各方的利益关系，动员和汇集起广大人民群众的力量，以中华民族的集体性力量开展疫情防控工作，是整体性治理系统运行的重点和治理目标实现的关键。

(图1) 公共部门—商业部门—民间部门冲突与整合作用对比图示(15)参见享利·明茨伯格、德罗尔·埃茨恩、萨库·曼特尔：《应对全球气候变化的“接地气战略”》，《斯坦福社会创新评论》(中文版)2020年第8期。

历史合力论启发我们，合力的方向和大小主要取决于其中起引领作用的分力能否抓住机遇，审时度势，把握历史前行的方向(16)叶泽雄、赵鹏：《再论恩格斯历史合力论思想及其当代意义》，《江汉论坛》2019年第9期。。而在中国众多治理力量中，中国共产党同时作为领导党和执政党发挥着强大的引领作用，也是疫情整体性治理的核心领导力量。本次疫情发生后，中国共产党始终坚持人民立场，把人民群众的生命健康放在首位。习近平总书记指出：“疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，是总体战，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持。”(17)习近平：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《求是》2020年第4期。“总体战”思想正是整体性治理的集中体现，党中央统一指挥、统一协调、统一调度、令行禁止，通过充分发挥党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，实现各方的协同配合，为疫情治理奠定坚实的政治基础。同时，整体性治理的合力既包括执政党的引领力和多元主体的协同力，也包括资源整合形成的生产力，三者共同构成整体性治理的动力基础。合力论为构建基于力学动态过程模型的整体性治理分析框架提供了理论依据。基于合力论和整体性治理的理论基础，根据我国新冠肺炎疫情防控的具体实践，考察中国共产党通过权威动员和资源统筹，超越以专业化分工和“条块”关系为基础的科层制，增强上下层级的联动性、不同区域的合作性和各种部门的协同性，打造整体性政府，构建以“国家—市场—社会”(18)国家层面具体包括党、政府、军队等主体，市场包括各类企事业单位主体，社会包括社会组织、志愿者、群众等主体。等多元治理主体的伙伴关系和有机协同为主要特征的整体性治理体系，我们构建了以突发事件为核心的整体性治理分析框架(具体参见图2)。

(图2) 基于整体性治理理论的突发公共卫生事件理论分析框架

为了更好地理解我们构建的理论分析框架，首先需要明确适用分析框架的前提条件。在物理学中，常根据已知条件构建相对理想化的模型进行分析。作为具有整体性特征的治理对象，突发事件可以被理想化为一个质点系(19)质点是物理学中一种抽象模型，指有质量而没有大小和形状的理想物体。由两个或两个以上互相有联系的质点组成的力学系统叫质点系。质点系内各质点不仅可受到外力的作用，而且还受到质点系内各质点之间内力的作用，外力或内力的区分取决于质点系的选取。。将突发事件起始点命名为A，治理目标达成点命名为B。常态化治理中参与治理的主体和资源相对较少，将其视为原始治理成本m1，突发事件的突发性、跨界性等特性，导致治理主体增多、资源需求增加等，带来的治理成本增量为m2。应急管理中治理机制的综合作用最终呈现为治理的外在效果，可以视为合力F。考虑现实应急管理情况，机制运作中存在损耗，为分析方便，将固有运作损耗整体化，视为治理过程中治理机制运作摩擦系数μ。为高效达成治理目标，需要保证治理机制运作始终朝着正确的方向前进，并尽可能提升效率。对突发事件来说，整体性治理的目标则包括提高应急管理绩效，尽力缓解或消除突发事件的消极后果，切实保障人民群众的生命和财产安全。在遵循科学理性和实践理性的条件下，保证危机处置和应急管理沿着正确的方向前进，不断提高国家的风险治理能力。

在中国特色的国家治理体系中，决定突发事件治理绩效的四个变量分别是执政党的引领力、多元治理主体的协同力、治理成本的阻碍力以及治理资源的整合力，中国特色的整体性治理机制主要包括四个构成要素，即执政党的引领机制、多元治理主体的协同机制、冲突摩擦机制和资源整合机制。具体包括：

1.执政党的引领力F1。在中国特色的国家治理体系中，执政党在国家治理中居于中心地位，发挥核心作用，整个国家治理体系以政党为中轴而构建，整个国家治理过程由政党主导而展开(20)郭定平：《政党中心的国家治理：中国的经验》，《政治学研究》2019年第3期。。在突发事件的整体性治理中，执政党不仅承担明确治理目标、进行风险决策和主导危机应对过程的职责，而且借助党的全面领导制度机制和强大的体系整合能力，有效集中和动员体制内和全社会各方面的各种应急管理资源，在危机处置的全过程中发挥主导作用。而坚持党中央对重大突发事件的集中统一领导，成立应对突发事件的专门工作领导小组，坚持党对军队的绝对领导，坚持“全国一盘棋”的整体部署，充分发挥举国体制在应对突发公共事件中的制度优势，均充分彰显了整体性治理的核心精神和中国特质。

2.多元治理主体的协同力F2。整体性治理模式具有主体多元性、层次多重性、交叉多向性、统分结合性、动态适应性等基本特征，而应急联动机制、利益协调机制、监督约束机制是其三大运作机制(21)张玉磊：《跨界公共危机与中国公共危机治理模式转型：基于整体性治理的视角》。。跨层级、跨区域、跨部门的多元治理主体在党中央的集中统一领导下协调配合和协同发力，能够形成强大的体制性合力，是推动应急管理体系有效运转的关键(22)由于此处将突发事件视为一个整体，因此将多元治理主体的作用力简化为一个合力。后续对于治理主体间的作用进行进一步解构时，则需要将各个主体协同进行网络化分析，关注不同主体的分力如何在政党引领下形成协同合力。。在中国特色的共商共建共享的整体性社会治理格局下，坚持和加强党的全面领导，有效协同政府、军队、企事业单位、社会组织、城乡社区基层自治组织，以及公民个体等多元治理主体，构筑起跨层级、跨区域、跨部门的组织间治理网络(具体参见图3)。其中，通过联防联控工作机制，实现跨部门、跨领域的横向协同；依托科层制组织体系，在各级党组织、政府和军队中贯彻落实相应层级的工作机制，构建纵向指挥链条实现“央—地”有效协同，最终形成以达成治理目标为导向的党政军群网络化协同组织结构。同时，以分类管理制度、分级负责制度、属地管理制度为基础，强化应急管理的责任体系和“国家—市场—社会”的协同运作机制。由于治理主体在宏观到微观层次、政府组织内外部及同组织体系内部不同部门之间存在着差异，对不同层次主体间的协同关注也应与组织特点相适应。中央层面包括党中央领导下跨部门、跨组织协调和国务院部际协调，省、地区层面则需整合区域经济、社会、交通运输等政策，关注府际沟通机制和互动机制；地方层面强调责任机制和策略性伙伴关系；社区(村)等基层则关注信任机制和自治组织、社会力量的支持。而中国特色的“分口管理”则是在统一管理的前提下，打破常规管理中的部门界限、地区界限、层级界限，合理安排业务相近的单位和职能衔接的部门的权责关系，重构层级关系和区域关系，实现资源优化配置。对口支援进一步发展了分口管理，增强了区域协同治理的功能，提高了应急中的部门同步性、层级联动性、府际协作性(23)高小平：《中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障》，《广州大学学报》(社会科学版)2020年第2期。。应该说，中国特色的应急管理体系充分彰显出整体性治理中多元治理主体的伙伴关系和合作协同性。

(图3) 整体性治理多元主体三维图示

3.治理成本的阻碍力F3。应急治理机制运作过程中的信息传达、资源调配、主体联动、利益协调等都不可避免地会带来治理成本，制约治理目标的实现。因此F3可以视为机制运作中遇到的摩擦力。构建多元治理主体的信任机制和协同机制，通过组织结构联合，由相关职能部门成立专门的领导小组和工作小组，实现治理主体和治理资源的协同行动和统筹调度。同时，明确多元治理主体在应急管理中的权责清单，运用整合化的组织形式，协调从宏观到微观层面各种行动者的利益诉求，激发其担当作为意识，打造高素质专业化的干部人才队伍，提升党和政府的系统治理能力和驾驭风险本领。另外，广泛发动和依靠群众，在治理主体间形成基于平等合作伙伴关系的沟通联络机制、信息提供与反馈机制，这些都是降低整体性治理的系统协同成本的基本举措。

4.治理资源的整合力F4。资源投入相当于为质点系提供能源，充足的资源供给是治理体系有效运转的根本支撑。一方面，在应急管理中，短时间内资源需求激增，而现实资源生产、调配、运输等过程在及时性上存在或多或少的问题，容易造成系统运转动力不足；另一方面，资源需求多元性、资源供给主体多元性及利益目标差异化等现实问题也增大了治理系统协调性的难度。因此，问题的关键在于实现治理资源的高效整合。而行政体制优势和市场作用相结合是中国特色的应急管理体系的显著特征，有利于高效整合各种治理资源。突发事件的整体性治理资源不仅包括人、财、物、技术等物资保障，也需要法律、制度、政策、信息等“软实力”的支撑，而且需要强大的精神动力的支撑，如本次疫情防控中全社会表现出的精诚团结和英勇奋斗精神等。在疫情防控过程中，需要构建公开、透明、权威、可信的信息发布机制，提高风险和危机决策的科学化水平，完善应急物资保障管理体制，积极运用互联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术，整合各类专业技术(如医学、工程技术等)人员，提升整体性治理的效能。

在此分析框架下，提升应急管理效能的主要原理包括：(1)增大F1，即增强执政党引领作用；(2)增大F2，即引入多元治理主体，加强治理主体协同；(3)减小F3，通过有效的制度安排、法治保障、组织技术等综合手段，减小系统中的协同成本，降低由于机制运行中摩擦带来的损耗；(4)增大F4，保证治理资源的有效供应，同时避免资源错位、过载等导致系统运行负荷过重产生负面影响，实现资源合理高效配置。

二、新冠肺炎疫情防控中整体性治理的现实表现：成功与不足

整体而言，我国目前新发传染病防控的组织架构、法律制度体系相当完备。相关研究发现，在新发传染病预防控制领域，31省市法律体系的平均完备程度达747.4，而组织架构方面的完备程度更高，全国各省份平均高达927.1(24)马晓华、沈群红：《中国公卫体系八问：已到刮骨疗伤时》，2020年3月14日，https：www.yicai.comnews100548541.html，2020年3月20日。，为新冠肺炎疫情治理奠定了坚实的制度和组织基础。正是基于疫情防控的极端复杂性，我们需要形成“党政主导、部门负责、社会协同、公民参与”的工作格局。在新冠肺炎疫情全周期、全过程的整体性治理中，各级党委、政府、所有相关部门均依法履行其相应的法定职责，这也是全国各地各级党政机关和相关部门能够组织发动全社会力量取得良好防控绩效的组织基础。在整体性治理的具体运作过程中，多元治理主体的行为表现是决定疫情防控质量和水平的关键变量。根据上文构建的理论模型，我们具体分析执政党的引领作用、多元治理主体的协同作用、治理资源的整合作用的发挥情况。

首先，在新冠肺炎疫情防控中，中国共产党以强大的政治领导力、组织动员力和资源统筹力为提高疫情治理有效性提供了根本保证。在中国特色的整体性治理模式中，中国共产党通过党委(党组)制度、干部人事制度、领导小组制度等基础性制度，对疫情防控发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，是危机响应和应急管理绝对的主导者与关键的行动者。在本次疫情防控中，中国共产党在政治领导、组织动员和资源统筹等方面表现卓著。

1.以习近平同志为核心的党中央加强集中统一领导，进行科学的决策部署，精准指导疫情防控。习近平总书记多次主持召开政治局常委会和政治局会议，对疫情防控进行专题研究部署，作出重要指示批示，并深入一线调研指导疫情防控工作，为动员和凝聚全党全社会的力量共同抗疫提供强大的政治势能。中央成立应对疫情工作领导小组，全面领导全国的疫情防控工作，向湖北抗疫一线派驻中央指导组，切实加强对湖北和武汉防控工作的指导和督查。针对湖北和武汉前期防控工作存在的问题，党中央及时提出整改要求，并对湖北省委和武汉市委领导班子作出调整充实。习近平总书记的高度重视，中央应对疫情工作领导小组的坚强领导，以及中央指导组的统筹协调，为有效整合各种体制性治理资源和构建新冠肺炎疫情整体性治理模式提供了坚实的政治保障。

2.党中央精准施策、多方统筹，为坚决打好湖北保卫战和武汉保卫战提供充足的资源保障。在疫情蔓延态势发展初期，采取果断决策，对武汉及湖北人员外流实施全面严格管控，内防扩散、外防输出。坚持疫情防控“全国一盘棋”，统筹调配使用各方面医疗资源及物资。中央指导组组织军队和地方调派的340多支医疗队、42000多名医护人员驰援重点疫区，并组织19个省份对口支援湖北。

3.积极动员和组织各种疫情治理力量。各级党委(党组)会同卫生健康等部门和单位，动员和选派专家和医护人员中的党员、干部勇挑重担、迎难而上，在医疗救护、科研攻关、基础预防等岗位发挥作用，在实际工作中关心爱护一线专家和医护人员，帮助他们解决实际困难。广泛动员和积极组织广大党员、干部和人民群众把打赢疫情防控阻击战作为当前的重大政治任务，在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部，激励党员干部的责任担当，并依纪依法追责问责，以有效的激励机制和问责机制切实优化疫情整体性治理的微观运作机制。

4.对军事力量的有效动员是疫情治理的鲜明特色。在本次疫情防控过程中，中央军委迅速启动应急机制，成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，建立军队应对突发公共卫生事件联防联控工作机制，在医疗救治、物资运输等方面发挥巨大作用。在疫情防控前期，人民军队向武汉紧急调拨大量医疗力量和医护物资，保障医疗救治急需，承担武汉火神山新型冠状病毒感染肺炎专科医院医疗救治任务。28个省军区(警备区)每天出动民兵约20万人，配合地方完成外来人员管理、场所消毒、物资运输、防疫宣传等任务(25)《军队派出逾4000名医护人员驰援武汉目前“零感染”》，2020年3月2日，http：www.chinanews.commil202003-029110570.shtml，2020年3月5日。。军队科研机构加紧开展科研攻关，各地军队、武警官兵和民兵支援地方完成道路封控、防疫宣传、入户巡查、心理服务等任务。人民军队在疫情防控中形成了前方指导组、联勤保障部队、一线医护人员的支援力量体系，为打赢疫情防控总体战和阻击战作出重大贡献。

总之，中国共产党凭借自身独有的强大组织动员能力，全方位地激活和整合各层级、各地区、各部门、各领域的疫情防控力量。各级党组织和政府、军队、企事业单位、社会组织等在疫情防控工作统一目标的指导下，坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，构成有机结合、相互配合的强大协同网络，有效激发各自的独特优势，充分发挥各自的治理效能。而共商共建共享的整体性治理格局使党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为强大的疫情治理效能，为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战提供了充足的力量和资源。

其次，有效整合与协调政府、市场和社会等多元治理力量，广泛动员广大志愿者和人民群众，构建运转协调、合作有效、协同有力的整体性治理工作格局，是打赢疫情防控人民战争的重要前提。由于新冠肺炎疫情具有很强的传染性和跨界性，疫情治理不仅需要强化地方政府的危机应对责任，而且需要不同层级、区域和部门的府际协调和协作，增强疫情防控的层次联动性、区域合作性和部门协同性，这也是整体性治理模式的基本内涵。同时，积极发挥市场和社会组织的独特优势，有效弥补党政主导的应急管理模式的缺陷和不足，形成“国家—市场—社会”之间的协同治理格局，更是整体性治理模式的核心要义。

1.政府治理力量在党中央国务院的坚强领导下，坚持全国一盘棋，迅速打造跨层级、跨区域、跨部门的整体性政府以有效应对疫情危机。在纵向层级的联动方面，疫情防控顺应科层体制的内在脉络，构建纵向到底的治理网络。全国所有省份相继依法启动应急响应机制，各级地方政府均成立以党委政府主要负责同志担任指挥长的防疫工作指挥部，动员各种力量切实增强检疫检查，做好疫情的信息收集、报告、发布工作，病人、疑似病人的隔离、观察、治疗工作，以及医疗物资保障和社会治安工作，形成各级党委政府联动应对疫情的有利局面，在疫情治理过程中不断增强国家治理体制的回应性和调适力。同时，建立多省市支援武汉以外地市的对口支援机制，并在全国范围内通过及时延长春节假期、延迟开学、灵活复工、错峰出行等政策部署降低疫情扩散风险。在疫情发展的中后期，在全国范围有序推进复工复产，整合全国范围资源，加强医用物资和生活必需品应急保供。加强对武汉和湖北防疫的统一指挥和对其他省份的分类指导，形成全面动员、全面部署、全面加强疫情防控的战略格局，构建疫情治理区域协同合作的良好工作格局。另外，联防联控成为跨部门协作的基本工作机制。由国家卫健委牵头成立应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门(26)具体包括卫生健康、发展改革、工信商务、外交外联、交通运输、农业农村、应急管理、财政金融、文化旅游、科技教育、市场监管、社保医保、资源环境、国资林草等部门和纪检监察、组织、宣传、统战、政法等战线。，对疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作进行分组部署。通过相关部委负责同志任组长，明确各部门具体职责，以具体的责任机制达成有效分工协作，形成防控疫情的有效合力。各级党委政府以联防联控机制构建跨部门的协同网络，为调动多部门联合开展疫情防控工作提供组织依托和制度保障。

2.市场力量在基础建设，物资生产、运输、分配，人工智能、大数据、云计算等技术支撑以及社会责任承担等方面发挥积极作用，有效弥补政府力量的薄弱环节。通过企业间协同完成重大基础设施建设任务。在火神山医院的建设过程中，中建三局牵头地方国企实施建设，多家央企提供支援，解决物流运输、供电、5G信号覆盖，建材器械、物资设备、专业器材、基础设施配备以及互联网医院云平台建设等问题。企业间的相互配合和协作，为疫情防控提供了有力的基础设施保障。同时，企业发挥专业和技术优势以提升治理效率。例如，互联网科技企业对接卫健委疾控数据制成实时更新的城市疫情场所地图，提供免费的线上办公平台服务乃至贺岁片观影服务。在疫苗研发方面，浙江省多个医疗机构与企业合作，设计多种技术研发路线，并持续推进病毒分离、推进动物实验等关键环节，取得良好进展。支付宝程序员在疫情严重的春节期间连续工作7天，完成全国版的健康码开发。互联网企业应用先进技术，研发人工智能辅助诊断手段，提升诊断效率。2020年2月2日，医药物流管理系统的民企协助武汉红十字会负责捐赠物资的入库、分配等工作，引入高效的管理系统和熟悉医药物流操作流程的员工，大大提升了捐赠物资对于多业主、多品类和多库区等作业管理需求的响应效率。新兴的知识服务商在线上提供质量较有保障的防疫知识等。另外，企业通过自身及联合行动，体现社会责任感。除常规捐款捐物，支援建设外，市场供应链企业关怀医护人员，通过互动行动降低治理成本。中石化集团作为口罩生产链条上游企业，通过网络寻找合作伙伴，24小时对接完成11条口罩生产线。许多企业关注一线医护人员需求，新建医疗物资生产线，增强对医护人员的人文关怀。

3.社会组织更加贴近民众需求，对疫情的动态发展更为敏感，在新冠肺炎疫情整体性治理中发挥重要的辅助作用。在疫情发生的第一时间，许多社会组织(如各种基金会)就积极行动，开始募集款物，在全球范围内筹措医疗用品捐赠给国内的医疗机构，并活跃在疫情防控的各关键环节。如中华环保基金会将募集资金用于购置医疗废物转运车，为疫情医疗废物提供运输支持及处置工作；阿里巴巴公益基金会设立10亿元医疗物资供给专项基金，在全球范围内采购医疗物资，并整合阿里健康和支付宝平台，上线在线义诊服务；腾讯公益慈善基金会共筹集15亿元开展疫情防控系列行动；中国红十字基金会字节跳动医务工作者人道救助基金、腾讯的“致敬战疫人物基金”等致力于对一线行动者开展资金救助与人文关怀；北京新阳光慈善基金会支持湖北一线的社会组织开展服务，开展针对医护人员、患者及隔离家庭、社区弱势群体的各类支持服务(如线上心理生活咨询、协助照顾家人被隔离的儿童)和社区防疫行动等等。同时，在疫情防控的最紧急关头，大量勇敢站出来的武汉普通志愿者主动冲锋在抗疫一线，志愿者组织车队在武汉街头接送医护人员，通过民间慈善机构快速实现应急物资的定向捐助。如志愿者汪勇和一群志愿者结成战队，冒着生命危险在外租房子住，为疫情防控奋战一个多月(27)刘怡仙：《社会组织不扎根，谁做社区工作？学者杨团的“防疫”思考》，《南方周末》2020年3月5日，第7版。。疫情防控期间，很多地方开始招党员志愿者、青年志愿者、退役军人志愿队等，为疫情治理提供坚实的人力资源保障，充分体现公民参与疫情治理的强大潜能。另外，在疫情防控期间，武汉的很多业主委员会和物业公司合作，招募志愿者，给小区筹款，购买消毒液、口罩、防护服，甚至帮助老年人、儿童救急救困，在疫情防控的非正式系统里发挥着重要作用。有的社区社会组织，主动做老百姓的心理安抚、科普宣传等工作，取得明显成效。比如“英山人新一代商会”在疫情治理的群防群控机制中就发挥了重要聚合作用。该商会具有较为深厚的社会基础和较为完善的组织架构，既与当地政府保持着良好关系，又能敏锐洞察到政府可能还没有关注到的民间需求。在疫情治理中，该商会组织迅速转化成一个防疫救灾的志愿组织，搭建疫情防控工作协同平台，促进政府和民间力量的有效整合。社会组织的积极担当和主动作为，能够为构建官民良性互动的疫情治理体系奠定坚实的社会基础，大幅提升新冠肺炎疫情的整体治理效能。

最后，在治理资源的整合方面，党的全面领导、联防联控和群防群治机制发挥着关键支撑作用。具体包括：(1)在中国特色的现代国家治理体系中，党是最高的政治领导力量。党的领导是全面的、系统的、整体的，具体落实到治国理政的方方面面，以及各级各类组织的具体活动之中。在新冠肺炎疫情防控中，通过干部选拔任用制度、党政交叉任职制度、党政合署办公制度、领导小组制度、归口管理制度等制度安排，借助党的强大政治势能和“纵向到底、横向到边”的组织网络体系，实现党对人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等的全面领导，中国共产党对疫情治理资源具有强大的统筹配置能力。(2)联防联控也是整合各方面治理资源的有效机制。以北京地区为例，在京中央单位、相关的党政部门、央企、部队主动参与联防联控机制，新经济组织和新社会组织积极筹措防疫物资，党员干部、民警等下沉社区，各种力量积极参与疫情治理。北京市12345热线日均接听疫情相关来电近万个，成为群众参与疫情防控的重要平台，来电“大数据”还可以应用于社情民意分析研判，为政府科学决策提供有力支撑。通过有效的部门间合作机制和国家—社会之间的协同机制，善用技术支撑等有效措施，联防联控机制成为聚合疫情防控的人力资源、物质资源和技术资源的重要保障。(3)群防群治是整合国家—市场—社会各种力量和资源的根本机制。在疫情防控过程中，基层政府、社区社会组织、广大党员干部群众、志愿者等构成群防群治的主体力量，依托已有的社会网络构建信任机制和基层行动网络，凝聚社会各方的行动力量。例如，北京学院路街道健翔园社区构建以党建工作协调委员会组织为核心的基层治理行动网络，将辖区内的59家单位联系起来，共享疫情信息，提高疫情治理效率。社区党总支整合党员干部、民警、物业工作人员和居民“四种力量”，落实疫情防控责任机制。党员干部作为疫情防控中坚力量，下沉社区并与社区工作人员共同参与疫情摸排、封闭管理、消杀防疫等工作，在职党员成为社区防控力量的有效补充，网格员、民警、物业人员、楼门长、志愿者、热心群众主动参与，通过群防群治机制编织出基层抗疫的严密网络。

在新冠肺炎疫情防控工作中，充分彰显出我国执政党主导的国家治理模式和全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势。中国共产党发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，在疫情治理中全面领导党政军群各种力量，通过联防联控和群防群治机制，构建国家—市场—社会有机协同的整体性治理模式，有效提升了疫情治理效能，为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化提供了宝贵的经验借鉴。

疫情防控是对我国治理体系和能力的重大考验，在充分认识并肯定相关成功经验的同时，我们也应客观分析存在的不足，补短板强弱项。虽然我国疫情治理的制度安排相对成熟而定型，组织架构完备程度较高，在正式启动“战时”状态后各层级政府多方联动、多部门联防联控、国家—市场—社会有机协同，但相对于整体性治理模式的理想状态而言，尚存在一些明显的短板和弱项。根据前文的理论分析模型，新冠肺炎疫情整体性治理的主要短板在于碎片化的治理体制对于治理成本的影响。其中，部门职责界定的科学性、清晰化程度不高，部门间信息共享和资源统筹协调难度较大，国家—市场—社会的有机协同尚有一些空隙，部分干部应对突发事件能力不足，所有这些问题相互交织叠加，使得疫情防控的第一道防线很难真正筑牢，降低了党和国家的风险治理和危机应对能力，在一定程度上损害了整体性治理的效能。

首先，多元治理主体疫情防控的权责关系尚不明晰，疫情治理的碎片化问题依然存在。整体性治理跨越现有体制的组织边界，是多元行动主体以网络化形式实现统一目标的协同行动，而理顺各方关系，清晰界定各方的权责清单，则是多元主体有效合作的基本前提。但以专业化分工、部门分割和属地管理为基本制度框架的常态化管理，不能适应应急管理对于各种治理资源快速而有效整合的要求，而各方职责不清更容易加剧风险治理秩序的混乱，使得各方相互扯皮和相互推诿，损害疫情治理的整体效能。有研究表明，在“职责是否明确”方面，我国新发传染病预防控制中各方职责明确程度约五成(517.4)，专业条线的职责相对明确，但相关政府部门尤其是一些强力支撑性部门的职责则模糊、不可考，这导致管理与监控机制难以奏效(有效落实程度仅26%)。在“多部门间是否高效协调”方面，主导方的总体协调水平整体较低，仅为146.0，湖北、武汉分别为103.5和93.6(28)马晓华、沈群红：《中国公卫体系八问：已到刮骨疗伤时》。。疫情治理的碎片化问题主要体现在：

1.疫情治理目标碎片化。地方政府面对跨域危机时，往往政治站位不高，大局意识不强，缺乏整体性治理的战略和全局观念，过于强调地方利益而犯本位主义的错误。在属地管理的责任压力下，导致行政体制分割和区域壁垒，加剧地方间的利益竞争和矛盾冲突，带来疫情治理的协同困境。在单一制中央集权的政治制度下，垂直链条中上下级政府之间的协同度相对较高；而在不断强化地方政府属地管理责任的整体趋势下，同一层级不同政府之间“横向协同”的合作性和协同度则由于缺乏有效的制度安排而大打折扣。地方本位主义、形式主义、官僚主义等作祟导致跨区域跨部门的行动协调难度很大。例如，在应急物资的跨区域运输过程中，大理“征用”重庆、黄石等地委托有关企业从海外采购的口罩，严重干扰了全国防疫工作大局，造成了恶劣影响。因此，良好的府际协同需要集中统一的领导体制，更为有力的压力传导机制，以及更有效的信息沟通机制加以保障。否则，容易导致治理目标的碎片化。

2.疫情治理体系碎片化。在常态化治理状态下，地方政府和专业职能部门的信息交互往往是垂直体系传播在先，网络化传播在后。在危机治理中，信息片段分属于不同部门，缺少信息和资源共享机制、民主协商机制，使得多元治理主体之间往往存在明显的协调障碍。同时，部门间权力分散，协同过程的权责关系不明晰。条的业务工作和块的属地责任之间存在相互分割的风险，使得风险治理的权责关系、决策-执行体制不能统一于风险治理的全过程和各环节，对更具权威性和协调力的统一指挥机构的需求更为强烈。一般的公共卫生事件中，省级卫健部门、疾控中心和各下属地方政府之间的相关责任较为明晰，基于条块结构而形成的权责关系和责任链条呈现出层级化的典型特点。新冠肺炎疫情早期防控工作中，卫健委及其下属的各医院作为直接对口的专业部门，主要责任在于发现、收治病人，并向上级报告疫情，其职权仅限于调集和使用有限的医疗资源；公开疫情信息、征用临时隔离诊治场所、宣传公众防护措施、叫停大型集群活动等能够有效阻断疫情传播的权限，则分属于交通、城管、公安等其他部门，疫情治理体系呈现出典型的碎片化现象。另外，条块责任不清导致早期应对机制中权责不对等，延续常态化治理中层级化权责链条的运作机制下，一些有效措施未能及时实施，加剧了疫情治理危机。而现行法律法规和政府部门职责界定中关于重大疫情防控责任划分之瑕疵，则是多元治理主体权责失衡现象的根本原因。

从疫情防控上升为全国的中心工作开始，广泛的社会动员、人员流动的管控、生活物资的供应、假期安排的调整、医务人员和医疗资源补充等问题，属于不同层级、部门的职责权限。然而，由于约束和监督制度不力，部分主体的行动可能偏离公共利益，加剧内部的互相不信任状态。同时，部分地方政府和领导干部执政理念落后，主观上不愿意与其他行动主体共享权力，部分市场和社会主体处于行动网络的边缘化位置而得不到重视，降低其参与疫情治理的主动性和积极性，影响多主体参与合力效应的有效发挥。

其次，多元治理主体的合作协同机制尚未成熟和定型。构建新冠肺炎疫情的整体性治理模式，关键是充分运用现代信息技术的发展成果，确保跨层级、跨区域、跨部门协作机制的有效运转，并通过国家—市场—社会的合作协同机制，引导企业、社会组织、广大人民群众有序参与疫情治理，实现疫情治理资源的高效整合。但在本次疫情防控中，社会组织的响应不够快，协同作战能力不足。虽然在防护物资筹集上，不少志愿者和社会组织也快速行动，但这些行动大多以松散组织存在，很难做到真正协调与合作(29)刘怡仙：《社会组织不扎根，谁做社区工作？学者杨团的“防疫”思考》。。有学者研究发现，在具体的疫情防控过程中，各方协同支持的程度仅为适宜标准的44.9%，各方全方位协同的氛围尚未形成(30)李程跃、高翔、郝模等：《新冠肺炎疫情对疾病预防控制体系的冲击及思考》，《上海预防医学》2020年第3期。。主要原因在于：(1)信息共享机制存在缺陷。信息作为重要的治理资源，既是提高风险决策科学化水平的有力保障，也是实现多元治理主体协同行动的基本条件。构建中国特色的整体性治理模式，执政党的政治领导和价值引领是关键，而多元主体的信息共享和资源互赖是前提。现代国家治理体系是由一系列多功能、微型化单位组成的庞大而复杂的综合性体系，但政府部门间、地方政府间、条块之间、军地之间可能因不同的组织利益而发生冲突，致使信息无法共享，条块分割难以形成整体合力；这种分割也易于形成专业主义，造成部门间、地区间、行业间、军地间的“信息隔离”，致使信息无法在第一时间及时被汇集(31)钟开斌：《突发事件应对中的信息管理：一个基本分析框架》，《东南学术》2020年第2期。。在疫情信息管理方面，地区间、部门间、军地间横向信息阻隔，信息很难共享共通，仍是疫情防控的现实难题。(2)监督机制有待强化。在疫情防控过程中，部分地区的少数居民不顾战疫大局，担心医护人员携带病毒感染他人，遂拒绝其进入小区；部分地区在疫情防治工作中采取挖断路面、物理障碍阻隔等方式“野蛮”封路，对居家隔离观察人员住处采取贴封条、挂锁链、钉木板等“暴力”隔离手段；部分基层社区面对繁重的“填表”任务和摆拍宣传的战疫“面子”工程等形式主义；部分商家和群众利用疫情，生产销售假冒口罩等医疗物资以谋取暴利等。正是由于不同层级、不同区域的多元治理主体面临着千差万别的情况，要充分激发不同主体在疫情治理中的优势，弥补党和政府力量的薄弱环节，我们必须强化疫情治理的法治保障，加强监督问责机制建设，规范多元治理主体的行为，规避由于各治理主体行动逻辑的差异而导致的负外部性问题，为新冠肺炎疫情整体性治理奠定坚实的制度基础。

最后，干部应对突发事件的专业化水平不高，风险治理能力有待加强。提高干部队伍的专业化水平和综合素养是国家应急管理能力建设的基础性工程，干部能力不足问题是本次疫情防控的最大隐患，也是充分发挥整体性治理效能的关键短板。新冠肺炎疫情防控的具体实践表明，部分党员、干部的政治素质、专业素养、应对急难险重任务的综合能力、驾驭重大风险本领等方面均有所欠缺。在疫情防控初期，从问题定性、风险研判、信息沟通到公共决策，疫情重点地区的部分地方政府均出现过较多失误，错失疫情治理的最佳时机。地方卫生主管部门和疾病控制中心负责人专业化程度不够，危机应对和处置能力较低，延误了疫情的有效防控；在分级管理和属地管理原则下，作为疫情危机应对的指挥者，部分地方党政主要领导缺乏风险研判与危机应对能力，也没有充分重视一线医生的正确建议，没有及时组织专家团队深入调查和科学评估疫情风险；甚至在疫情风险出现后，重点疫区依然举办了一些聚集性活动，对后期疫情防控带来不利影响。疫情在全国范围内爆发后，疫情防控成为考验地方党政领导干部全面领导力、政治纪律和政治规矩意识的试金石。从全国各地纪监委干部问责的情况看，对党中央决策部署贯彻落实不力，不服从统一指挥和调度、本位主义严重，不敢担当、作风飘浮、推诿扯皮的情况，时有发生，影响了新冠肺炎疫情整体性治理的成效。部分地方政府及其官员在履行疫情防控责任的过程中，积极担当、主动作为意识不够，照搬上级指示、以会议贯彻会议、以文件落实文件等虚假执行现象也有发生。自发生新冠肺炎疫情至2020年2月22日，武汉市纪检监察机关共问责处理630多人，其中涉及处级及处级以上干部130多名，查处多例党员干部转移患者组织不力，下沉社区制度不到位、弄虚作假，不服从工作安排，社区封闭不严格或流于形式等多类问题(32)陈海峰：《武汉600多人违反疫情防控纪律被纪委监委问责》，2020年2月22日，http：www.chinanews.comgn202002-229101101.shtml，2020年2月24日。；湖北、山东、浙江多地疫情防控中排查不彻底、报告不及时、隔离不到位，致使监狱系统大规模暴发疫情。另外，备受社会诟病和舆论谴责的就是在疫情迅猛发展的压力下，部分缺乏专业知识背景的卫生部门干部所暴露出的问题。在新冠肺炎疫情防控之初，湖北省及17个地市州中具有医学背景的卫健委主任只有4位，其中不乏部分干部对定点医院收治能力、床位数量等一些职责范围内的基本问题掌握不清等情况。全国受问责的卫健委和疾控系统干部的占比都比较高，多位卫健委主任和疾控干部因履职不力而停职。这些问责案例反映出部分干部政治站位、责任担当和能力水平等多方面问题。

面对这次新冠肺炎疫情的冲击，我国公共卫生治理体系问题突显，应急管理体制机制建设任务繁重。在识别重大风险、快速处理急难险重任务、整合优化应急力量和资源等方面，疫情治理的整体性和协同性仍有较大的提升空间。公共卫生领域安全风险的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理亟需加强，公共卫生应急储备体系及关键物资生产能力和布局等方面尚存在明显短板，构建现代化的风险治理体系依然任重道远。

三、公共卫生突发事件整体性治理的优化路径

面对新时代各种公共安全风险交织叠加的国家治理场景，以切实将中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能为目标，发挥执政党强大的政治领导与协调整合能力，增强多元主体的风险治理意识和应急管理能力，不断优化国家—市场—社会协同机制，引导社会公众有序参与到治理过程中，全面提升应急管理的制度化、体系化建设，构建科学、精准、高效的整体性治理模式，是风险社会条件下我国应急管理体系和能力现代化的战略路径。

首先，要充分发挥党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，不断健全党的全面领导制度。在中国，执政党组合各种治理资源，整合多元治理力量，着力实现各种关键体系的综合，既是国家治理体系的中心节点，成为编织国家权力组织网络的主导力量，也是中国发展与稳定的轴心力量(33)唐皇凤：《新时代党的长期执政能力建设：理论依据与战略路径》，《治理研究》2018年第3期。。公共卫生突发事件是党的全面领导和长期执政必然经受的重大风险考验，中国共产党承担着领导和指挥重大疫情防控的重大政治任务。为了进一步优化重大疫情整体性治理模式，中国共产党必须充分发挥坚强的政治核心和领导核心作用，建立强有力的领导指挥系统，充分发挥党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势，切实将党的领导这一最大制度优势转化为强大的疫情治理效能。同时，面对重大公共卫生突发事件的治理风险，必须培养多元治理主体的风险防范意识，有序参与治理的协同配合精神，以及对党中央决策统一部署坚决贯彻执行的观念，不断在重大风险考验中强化政治纪律、政治规矩和责任担当意识，不断提升我国风险治理和应急管理体系的整合力。另外，党的全面领导对于疫情的整体性治理效能具有决定性作用。完善各级党委、党组、党的工作机关实施党的领导的制度安排和体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，完善国有企业党委(党组)和农村、事业单位、街道社区等的基层党组织发挥领导作用的制度规定，建立健全党对新经济组织和新社会组织的领导制度机制，实现党的领导全覆盖，为在危机时刻有效动员和组织各种治理力量和治理资源奠定坚实的政治基础。加强党内法规制度建设和国家法治建设，合法赋予执政党针对紧急状态的合理处置权力，并科学合理地设计各级党组织和党委工作部门在应急管理中的权责制度体系，持续夯实执政党领导风险治理和应急管理的制度基础，切实提高中国共产党有效驾驭重大风险的执政本领。

其次，引导社会公众有序参与疫情治理，不断优化应急管理中国家—市场—社会的有机协同机制。整体性治理倡导多元主体参与，政府鼓励其发挥积极作用，与其构建平等、协同的伙伴关系，在多元主体行动中寻求国家力量主导的平衡，跨越层级、部门和主体分裂导致的功能障碍，不断因应复杂环境的变化和全局战略的需要(34)彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》(台湾)2005年第23期。。具体举措包括：(1)理顺府际关系，优化治理责任机制。国家—市场—社会协同机制的构建是整体性治理顺畅运转的必备条件。常态化应急管理需要以条条为主导，强调专业化管理；而非常态化应急管理则需要以块块为主导，强调属地化管理。预防疫情等公共危机需要突破传统条块分割的“科层式”思维及低协同性困境，根据“整体考虑”和“整体思维”统筹领导、科学施政，运用人时空统一调配原则，使秩序、节奏、质量、服务等变得更为确定、稳定、均衡，切实提升疫情治理的效能(35)宋协娜、王艳：《“治理性”问题与统筹科学化研究》，《山东社会科学》2020年第3期。。因此，理顺疫情整体性治理中的府际关系、条块关系和部门关系，明晰各方治理责任，畅通信息沟通渠道，为风险决策提供全方位的组织支持和资源保障是当前优化整体性治理模式的战略突破口。(2)坚持“全国一盘棋”的统筹机制，优化治理资源配置体系。新时代的中国共产党必须广泛依靠国家政权的力量实施对国家和社会的领导，来推动现代国家和现代社会的成长和成熟，不断实现执政方式的现代化，在实现党的自我革命的过程中积极推动国家治理方式的现代化(36)唐皇凤：《现代国家建设对执政党建设的回应性塑造》，《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学)2019年第5期。。在公共卫生重大突发事件治理过程中，必须坚持“全国一盘棋”的统筹机制，以党的统一集中领导实现资源的合理高效配置，实现应急管理物资储备的统一调配，并在长远规划中，根据疫情的实际需求进行资源需求分析，充分发动市场力量，完善物资储备保障体系，优化应急物资生产供应能力，探索立足国内全局、联动全球的资源协调和共享机制，为应急管理提供充足的资源支持和高效的资源供应。(3)加强国家公共卫生应急管理体系建设。强化各层级、各地域、各部门应急响应机制，统筹执政党、政府、军队力量，充分发挥对口支援机制和联防联控机制的作用，增强疫情治理的区域协同性和部门合作性。(4)加强基层群防群控机制建设，充分发动群众，动员基层党员、志愿者、社会组织等多元主体，在基层织密织牢疫情防控的第一道防线。积极动员市场和社会组织，编制严密的社会防控网，通过政社协同和政社合作以激发民间的活力，不断提升城乡社区的疫情防控能力。注重对大众进行传染病防治等基础健康知识的法治宣传和科普教育，培养高素质的国民以增强国家对重大公共卫生事件的整体应对能力，将社会力量培育与全民治理素养提升视为长期工作重点。(5)重视治理法治保障及技术支撑。坚持依法防控，从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作。同时，要注重运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，建立健全运用互联网、大数据等技术手段服务疫情治理的体制机制，既在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥支撑作用，也为多元治理主体的有效协同提供信息和技术保障。

最后，加强党政干部队伍建设，加大公共卫生人才培养力度。新冠肺炎疫情防控暴露出我国干部队伍能力建设的诸多短板，与国家治理现代化要求相匹配的高素质专业化干部队伍建设任重道远。面对新冠肺炎疫情这样跨领域、高风险的突发事件，干部和人才队伍建设的保障和支撑作用显得十分重要。加强党政干部队伍建设，提升应对重大公共卫生事件的能力水平，激励广大党员干部在重大风险考验面前敢于和善于斗争，切实提升驾驭风险本领。在平常时期，加强对党员干部的战略思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维的学习和培训，不断提高党员干部重大风险的预判预警能力。在突发公共事件酝酿、发生、发展过程中，切实增强党员干部在危机处置、防疫物资保障、宣传舆论引导、市场监督管理、基层社会动员以及公文处理等方面的综合能力。推进技术治理在多领域的应用，尤其注重发挥技术人才在病毒溯源、流行病学调查、疫苗研发等医学领域，资源调配、物资生产领域及基层防治领域等方面的优势特长。在专业人才培养上，必须下大力气关注具有临床经验的人才培养和长期科学研究扶持，注重培养公共卫生领域专业人才和全科医护人员队伍建设，健全相关从业人员的培养、准入、使用、考核、激励和保障机制，为公共卫生突发事件的整体性治理储备充足的人才和人力资源。

本次新冠肺炎疫情传播范围广、速度快、防控难度大，是对我国治理体系和治理能力的一次大考。为了有效应对具有高度复杂性和不确定性的疫情，我国充分发挥党的全面领导的政治优势和社会主义集中力量办大事的制度优势，综合权衡疫情对人民群众生命财产安全、生产生活秩序、经济社会发展、国家安全等方面的多重影响，通过有效落实“全国一盘棋”、对口支援、联防联控、群防群治和网格化管理机制，统筹协调各党政军群机关和企业事业单位，动员和组织全党全社会的各种力量和资源，展现出执政党强大的领导指挥、组织动员和统筹协调能力，整体性治理模式为取得疫情防控的持续向好态势和阶段性胜利奠定了坚实的制度基础。当然，本次疫情防控也暴露出我国治理体系和治理能力的某些不足与短板。坚持党的全面领导制度，以充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用为政治基础，通过执政党主导的权力组织网络构筑起国家—市场—社会之间的有机协同机制，积极打造跨层级、跨区域、跨部门的整体性政府，在不断增进多元治理主体的合作性和协同度的过程中持续优化整体性治理模式，不断提高广大人民群众自我组织、自我服务、自我防护能力，塑造疫情治理“人人有责、人人负责、人人尽责、人人共享”的命运共同体，是新时代我国突发公共卫生事件整体性治理的战略路径。