浅谈PPP项目风险管理及措施建议

周良伟

摘 要：PPP模式的兴起可以有效地吸引更多的社会资本进入到公共服务领域发挥专业优势。PPP模式已经在我国各个行业被推广，极大提高了公共产品与服务的供给效率和质量。本文结合PPP项目特点指出PPP项目风险管理的必要性与重要性，通过罗列出PPP项目实践中常见的几种风险，重点从法律法规建设、风险管理意识、风险分担、风险防范、风险监控等方面提出PPP项目风险管理的措施建议。

关键词：PPP模式;信用;监控;风险分担;风险管理

0 引言

从目前财政部PPP项目库公开的信息可知PPP项目存在投资额较大、社会效益重大、全生命周期长、项目参与方多、合同关系复杂等特点。这些项目特点决定了PPP模式下的各方合作机制如果不能科学合理的进行透明化的风险分担设计，风险事件发生的可能性会大大增加。而我国现阶段在PPP项目风险管理方面还存在不少问题，PPP项目顺利推进的关键取决于科学有效的风险管理。

1 PPP项目风险管理的必要性与重要性

1.1 风险管理是打好重大风险攻坚战的重要举措

2017年7月，中央金融工作会议明确提出“坚决守住不发生系统性风险的底线”的要求。2017年10月，党的十九大报告强调“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”的精神。2017年11月，为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）。一系列重要文件的出台标志着PPP风险管理已成为打好重大风险攻坚战的重要举措。

1.2 风险管理是PPP模式作用发挥的关键

PPP项目的风险是指未来的、不确定的对PPP项目各阶段目标的实现产生威胁或造成项目损失的一些因素。但风险并不是单方面存在的，它往往与机会共存，通过有效的防范风险才能抓住机会，而单纯的规避风险并不是有效解决问题的最佳选择。反之，如果不能对PPP项目中的风险进行良好的风险管理，就无法真正发挥出PPP模式提高公共产品与服务的供给质量与效率、促进政府职能转变等方面的重大作用。

1.3 风险管理是PPP规范发展的内核

风险管理作为PPP项目实施方案的重要组成部分，其作用的发挥直接关系到项目的规范发展。当前，PPP项目在推进过程中越来越多的风险不断暴露。PPP发展从项目井喷式发展到项目规范发展的过程中，PPP合同体系中风险分担约定决定了项目各参与方的权利义务关系，有效的风险管理是项目各参与方积极推进项目的必要前提。

1.4 风险管理贯穿PPP项目全生命周期

从PPP项目前期（识别、准备阶段）的项目实施方案、PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证编制，项目采购阶段的采购过程、PPP合同文件的拟定和谈判过程，项目执行阶段的建设、运营，项目移交阶段的资产评估、性能测试和资产交割，风险管理贯穿PPP项目全生命周期。

2 PPP项目常见风险

2.1 政策风险

目前我国的PPP法规仍有待进一步完善，PPP项目涉及的法律法规比较多，立法层次多，不同部门的规定之间存在一定程度的冲突，很容易出现政策变更、政府项目审批延误等风险。

2.2 信用风险

项目各参与方不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而导致项目风险发生的概率大大增加。由于风险分配的重要原则即是风险分配给对该风险最有控制力的一方，如果项目各参与方缺乏信用履约的基础，项目信用风险管理不到位则会导致项目提前终止。

2.3 融资风险

PPP项目社会资本通过公开招标确认后，项目融资由项目公司负责（在规定的融资期限内完成融资），金融机构在为PPP项目提供融资时，金融机构风控部门常要求社会资本提供一定的增信措施，从而引发融资难度增加、社会资本资产受限等风险。

2.4 市场需求变化风险

PPP项目全生命周期（建设期+运营期）较长，在项目运营期间，由于法律法规调整、国家宏观经济、市场环境、行业发展等因素使市场需求发生变化，出现市场预测与实际需求差异风险。

2.5 合同风险

因合同内容不完备，缺项漏项，合同条款不规范、不严谨等漏洞，导致双方权责不清。

2.6 项目历史信息不全面风险

在项目实践中，因为各项目参与方从自身角度出发，对项目的各类风险有各自的认识和理解，且都存在对项目历史信息掌握不全面的情况，各项目参与方都希望降低自己的风险，由于项目信息碎片化且不全面造成在項目合同体系中合理的风险分担约定难度极大。目前，缺乏有关风险来源的历史信息成为制约风险识别的重要原因，使各项目参与方不能及时预测各类潜在风险并制定行之有效的风险应对措施。

3 加强PPP项目风险管理的措施建议

3.1 加强法律法规建设，各方树立风险管理意识

加快PPP工作条例的出台速度，提升PPP的立法层次。完善PPP法律法规体系建设，并在其中明确PPP项目风险管理原则与相关内容，为PPP项目风险管理提供法律支撑，从制度上降低PPP项目的风险，加强社会资本的信心。从目前而言，政府方和社会资本方均应进一步树立风险管理意识。PPP项目关系到公共产品和服务供给效率与质量，一旦项目出现风险，会造成公共利益巨大损失，因此政府方必须树立积极的风险管理意识，一方面严格按照法律法规要求加强对项目合规性的把关，督促社会资本做好PPP项目风险管理，做好风险应对计划，能够在项目风险发生时有效应对，确保项目稳步运行。社会资本应发挥建设运营专业优势，转变“重建设、轻运营”的观念，从项目前期接洽时就应形成长期运营的思路，在项目建设、运营的各个环节树立积极的风险管理意识，制定完善的风险管理制度，加强风险监控，切实管控工程建设运营等各类风险。

3.2 加强前期工作管理，设计合理的风险分担

PPP项目前期工作包括项目可行性研究批复、物有所值论证、财政承受能力论证、PPP实施方案、项目合同文本体等，由于项目交易结构等项目核心机制都在PPP项目前期工作中基本得以明确，因此，要做好项目全生命周期的风险管理，需夯实项目前期工作基础。项目的风险分担是否合理是PPP项目能否成功的必要条件，在PPP项目实施方案和项目合同编制方面，应建立合理的风险分配机制，对初步识别出的风险在项目参与各方进行合理分配并在实施方案和项目合同的相关机制设计中得到体现，对尚未识别的风险做好风險储备并在项目合同中做好开口约定，实现风险在各项目参与方之间的合理分配。

3.3 加强项目选择风险防范，优选项目合作方

政府方应在项目储备库中优选成熟项目，通过合法合规的采购流程选择社会资本。严格按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，通过明确“正负面”清单、严格监管、审慎科学决策、健全财政支出责任监测和风险预警机制等措施做到规范运行PPP项目。科学用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，对项目参与各方形成有效监督和约束。推动诚信履约环境建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益，严格按照合同约定及时履约，不断增强社会资本长期投资信心。社会资本方在选择项目前，也需注重项目风险分配合理，系统分析项目本身各类风险，重点分析项目入国家项目库情况、项目所在地政府的财政状况、项目前期准备是否成熟、运作是否合法合规，特别是项目自身收益较小，当地可用财力不足的项目要全面做好风险分析评估。政府、社会资本等项目参与方都应该选择优质的项目合作方。各项目合作方要根据各自对风险的可控能力合理进行风险分配，才能切实降低风险发生的概率，实现互利共赢的结果。

3.4 抓好信用履约，强化风险监控

PPP项目参与各方的合作关系建立在信用履约的基础之上，即PPP项目风险管理需合同双方合理主张各自的权利，积极履行各自的义务。在项目风险管理的过程中，通过有效的风险监控，能密切跟踪已识别的风险，从而对已识别的风险进行有效的控制并做好应对措施。政府方应对PPP项目前期、识别、准备、采购、执行、移交各阶段做好监管，PPP项目行业主管部门、实施机构在各自职权内对项目进行行业监管与履约管理，及时发现项目推进过程中出现的各种风险，通过有效的风险应对措施及时纠偏纠错，督促PPP项目公司、社会资本依法依规做好履约管理，从而有效降低风险发生概率，减少风险造成的损失。社会资本一方面要积极发挥项目建设、运营、融资等优势，另一方面应建立完善的风险管理机制，强化风险监控，加强对工程建设、运营、融资等风险的监控，运用专业优势将风险控制在安全范围之内。

3.5 善用信息平台，发挥第三方机构作用

财政部PPP综合信息平台汇聚了全国PPP项目的全部信息，利用这些宝贵的信息资源获得更加精细化的指标数据进行风险评估分析模拟对PPP项目风险管理意义重大。借助PPP综合信息平台信息公开模块提高PPP项目的透明度，从公开的项目信息中分析关于PPP项目的风险信息，这样有利于项目各参与方提高PPP项目风险管理水平。目前国内较知名的第三方咨询机构积累了大量的PPP项目管理经验，拥有较强的PPP项目风险管理能力，积极利用第三方的专业优势，有效防范项目风险，提高PPP项目成功率。

4 结语

风险对政府、社会资本等项目参与方都是一种考验，只有高度重视PPP项目的风险管理，树立积极的风险管理意识，设计合理的风险分担，通过有效的风险监控、抓好信用履约等风险管理措施规范各项目参与方的合作，不断提升项目的运作水平和成功率，政府和社会资本等各项目参与方才能在PPP改革事业发展大潮中行稳致远。

参考文献：

[1]谭志强.英国PPP项目风险管理的主要做法[J].中国财政，2018（15）：66-67.

[2]财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）.

[3]财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）.