连云港市司法局：一个依法行政的样本

本社记者 侯兆晓

根据江苏省、连云港市的相关文件，进一步强化推进灌云县临港产业区化工集中区内安全风险高、环保管理水平差和技术水平低的化工企业关闭工作。

为此，灌云县初步将24家化工企业列入《2019年度计划关停企业情况表》，并计划2019年年底前完成关闭计划。

2019年11月至12月期间，灌云县政府组织人员对江苏中染化工有限公司（以下简称中染公司）、连云港迈克生物科技有限公司（以下简称迈克公司）、连云港瑞昆化学工业有限公司（以下简称瑞昆公司）三家公司的车间设备进行强制拆除。

2020年1月9日至14日，三家公司不服灌云县政府的强制拆除行政行为，向市政府提出行政复议申请，要求确认该行为违法。

至此，园区化工企业拉开了维权的序幕。

县政府：违反合同约定，不属复议范围

〉〉右图：拆除之后的设备以上照片均由作者供图

三家公司认为，灌云县政府的强拆行为没有履行相关的法律程序，没有尊重申请人的权利，给申请人造成了巨大的财产损失，要求确认县政府强拆行为违法。

市政府依法予以受理并通知灌云县政府答复。灌云县政府于2020年1月20日作出行政复议答复，称强拆迈克公司和瑞昆公司的车间设备，是因为二公司违反了项目投资合同的约定，投资密度达不到合同约定致使合同目的无法实现，改变了土地的主要用途，设备存在安全隐患，需要拆除。

而中染公司至今没有投产，违反了合同约定，临港产业区管委会依据项目投资合同的约定拆除车间设备。灌云县政府主张三公司的行政复议申请不属于行政复议范围，属于解除合同行为。

2020年1月中旬，市司法局代表市政府依法受理了三公司的行政复议，并于3月31日由副局长带队赴实地现场调查，召开座谈会，了解三家化工厂关闭过程与处理情况。

司法局：违反法定程序，可能行政赔偿

一份署名市司法局的《关于灌云县临港产业区化工企业关闭案情况汇报》的文件中写道，2019年11月5日至12月24日期间，灌云县政府在未下达相关法律文书的情况下，直接组织人员对迈克公司、瑞昆公司、中染公司的车间设备进行了拆除。

文件进一步解释道，灌云县政府强制拆除三位申请人车间设备的行为，属于落实《灌云县临港产业区化工集中区化工企业关闭工作方案》的行为，但未依法依规关闭三位申请人的企业，未下达关闭决定书，未告知陈述申辩权和诉权，直接强制拆除了三位申请人的车间设备，其行为严重违反了法定程序，处理不好可能引发巨额的行政赔偿。被申请人强制拆除的车间设备不仅这三家，还涉及其他共计24家企业，其他企业目前均在观望，等待行政复议的处理结果。

被申请人所称是由于申请人违反了项目投资合同约定而对申请人的车间进行拆除的，但临港产业区管委会与迈克公司、瑞昆公司签订的合同中并未约定如申请人违约临港产业区管委会可以拆除申请人的车间设备。因此，临港产业区管委会组织人员拆除迈克公司、瑞昆公司车间设备的行为属于行政强制行为，按照合法行政原则，灌云县临港产业区管委会的拆除行为严重违反法律规定。

有争议：虽有认识分歧，应担不利后果

三家企业中，有争议的是灌云县临港产业区管委会与中染公司签订的合同，其中约定“甲方（中染公司）建成投产时间超过约定期限6个月以上的，乙方（临港管委会）有权终止合同，甲方先期投入部分在乙方限期内由甲方自行清理收回，逾期不做清理的，视为甲方自行放弃先期投入的部分财产，或由乙方负责清理，清理费用由甲方承担”。

临港产业区管委会可以依据合同对中染公司的先期投入部分进行清理，但合同也同时约定临港产业区管委会需要终止合同，并要求中染公司限期清理，也不能在没有出具任何手续的情况下直接进行清理。

鉴于此，司法局认为，对于中染公司案件，拆除车间设备行为既可以是灌云县政府决定关闭企业后实施的一个拆除设备的行政强制行为，也可以是临港产业区管委会依据项目投资合同采取的清理行为，这是一种履行合同行为。二者存在竞合之处，如何定性，尚需进一步研究，但从法治原则讲，司法局更倾向认定行政强制行为，因为无论是实施关闭行为还是解除合同行为，灌云县政府均未提交相关证据材料，理应承担举证不能的不利法律后果。

出建议：上依中央精神，下符工作实际

坚持行政复议工作既要支持化工园区整治的市委市政府的重要任务，又要保证市政府办理行政复议案件的公信力和合法性。

连云港市司法局向市政府提出了自己的建议：

一是深入贯彻中央关于化工企业整治的精神和依法保护民营企业合法权益的双重要求，灌云县政府和临港产业区管委会要高度重视，坚持严格执法惩处与激励引导关闭相结合，对有重大违法行为的企业依法关闭，对未发现违法行为或证据不足的企业尽量采取协商办法，引导企业自行关闭。进一步主动加强与24家化工企业特别是三家申请方的沟通协调工作，把行政争议化解在园区，化解在行政程序中。

〉〉连云港市司法局 作者供图

二是灌云县政府已在网站上向社会公示，要求将上述24家化工企业关停，但是至今没有提交关闭企业的相关手续。建议责令灌云县政府及其化工园区、工信、司法等部门抓紧完善关闭企业手续，补充证据，把关闭企业的行政行为做扎实。既要不怕告，更要告不败。

督导组：提出问题清单，监管存在问题

造成三家企业被强制关停拆除的原因是多方面的。

以工信部副部长王志军为组长，工信部、应急管理部相关司局同志为成员的国务院督导组第二工作组，去年年底，在连云港市督导期间发现了以下问题：

政府监管层面存在问题，安全发展理念不牢，红线意识不强，重发展、轻安全现象突出，安全生产摆位不高；化工产业规划布局不合理，脱离实际，盲目发展高危企业；多轮专项整治产业转型升级存在盲区死角，效果不够突出；职责缺失，监管缺乏创新，利用社会力量不充分等。

督导组认为，政府监管方法手段单一，存在“一刀切”现象。连云港市事故前对化工企业缺乏监管力度，发生事故后或被媒体曝光环保问题后，又一律停产，虽制定了复产验收程序，但实际复产企业很少，灌云、灌南园区一家都没有，大量企业设备长期停工。

记者在走访中了解到，连云港市灌云、灌南工业园区的化工企业已停产两三年，至目前为止，没有一家恢复生产，加剧了企业的人才流失，生存压力与日俱增，很多规模较小的企业已经到了崩溃破产的边缘。

同病怜：不愿无辜枉死，只求复产验收

与三家企业有着类似遭遇的，还有“两灌”化工园区的250多家企业。两年多来，由于连云港市政府在安全环保管理工作中的“野蛮行政”“一刀切”“不作为”，致使园区全部企业“被环保”“被安全”“被连坐”。50000余名员工“被失业”。造成园区企业利润损失和亏损达60亿元以上（不含政府要求关闭拆除企业的数百亿损失），政府税收损失40亿元以上。

在两年多的停产中，企业四处奔走，按照组织程序，向各级领导反映情况，请求给企业一个复产验收的机会，却始终未得到解决，市政府一直未启动复产验收程序。

目前全国上下形成的共识是，疫情当下，各级地方政府理应以产业为基，以民生为要，下大力气推动各项政策落细落实，进一步优化营商环境，切实服务市场主体发展壮大，为经济社会发展提供更加坚实的保障。

市场主体都不复存在了，何来中央提倡的“六稳六保”？

三企业：招商引资入园，体量小被祭旗

三家企业的负责人表示，虽然企业的规模比较小，但是也是被当地政府招商引资来依法建立的企业，不能毫无缘由地成了“杀鸡儆猴”中的“鸡”。

三家被强制拆除的企业工厂内，只剩下了空旷的钢结构框架，到处一片狼藉、锈迹斑斑，看到自己的血汗钱投资到这里打了水漂儿，三家企业的投资者可谓欲哭无泪。

三家企业的代理律师冯沛霖认为，如同拆迁一样，遵照的程序应该是，先协商、签协议、赔偿、拆迁。现在前三步省略了，直接进入第四步，这不是一个法治社会应该出现的。目前，三家企业的赔偿申请没有得到任何答复，准备向法院提起行政诉讼。

记者联系上了连云港市司法局，希望了解事件进展，但是，他们还是以“事件敏感”“光凭介绍信”不能验证身份为由拒绝了记者的采访。当记者按照他们的要求从报社开具了“记者证换发证明”“采访提纲”等手续，一并发给他们以后，截至发稿时，仍没有收到任何回复。

本社将继续关注灌云县政府的强拆案件及“两灌”化工园区200多家企业复产的进展。