论推进PPP立法完善

张颖芝

摘 要：PPP模式是指政府和社会资本通过合作的方式来提供公共服务，以此来推动公共服务及其产品的供给。PPP模式近年来在我国高速发展，在各地政府的大力推动下，各地PPP项目在不断增加，公私双方的优势互补使得PPP模式在运用上给政府帶来了资金与技术，同时也为社会资本提供了更多的投资渠道与收益。然而如果PPP模式的运用发展并不成熟则很容易造成项目运行的失败，导致多方利益受损，所以推进PPP模式的立法刻不容缓。

关键词：PPP模式;法律规制

中图分类号：D9

文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.083

1 我国PPP模式相关法律存在的问题

1.1 PPP立法概况

目前我国尚未对PPP模式进行有关的专门立法，在法律层面PPP模式的运用主要依据《预算法》《政府采购法》《安全生产法》等。有关的法规政策也并未颁布，虽然2017年国务院发布了《PPP条例》的征求意见稿，但到目前为止有关的政策还未发布。当前对于PPP模式的规范主要依靠于部门规章和规范性文件，例如《市政公用事业特许经营管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等等。这些规章文件对PPP项目的具体实施作出了专门的规定，大多是针对PPP模式专门制定的。

1.2 存在的问题

法律效力层级低。由于PPP模式在我国并未有专门的法律，有关PPP模式的行政法规也并不多，当前对于PPP项目的规制主要依靠一些地方性法规和文件进行规制。在法律层面上，对于PPP项目的调整仅仅只是运用一些基本法，调整往往缺少针对性，而PPP项目涉及的范围众多，往往并不能在具体问题的处理上使其得到良好的解决。由于有关的法律法规效力层级低往往容易导致权威性不够，在法律适用时容易引发冲突引起诸多矛盾。这种立法的现状不利于PPP模式的加速推进同时也容易造成法律的不稳定。

现行法律分散，操作性不强。对于PPP的规范主要依赖于部门规章和规范性文件，在各地PPP项目的实施中，对应的地方性法规也相应出台。然而由于其针对问题的角度不同，所以导致不能形成统一体系。在项目的实施中，由于需要兼顾多种法规政策，容易造成冲突，给项目建设和运行带来困境。

政府身兼多种角色，定位不清。在项目中政府在不同的阶段具备不同的角色，既有着规则制定者、监管者的身份，同时政府还是项目的合作参与方。多重身份会使得政府应为角色冲突容易出现定位不清的情况。在PPP项目中，政府监管者的身份会使得其在对自身的约束上容易放宽要求，导致权力寻租。同时在制定规则时对自身相对应的权力与义务及承担的风险分配上容易分配不均，对社会资本参与方造成损害。

2 推进PPP立法

2.1 建立PPP法律规范体系

由于PPP模式主要运用于基础设施的建设中，对于基础设施的建设质量和效率提升具有很大的作用，在PPP项目产生纠纷时，如果没有国家层面的法律规制则非常容易导致公平缺失，所以制定专门的法律对其进行规制十分有必要，要立足于我国实情，在国家层面进行立法，保障好社会资本在项目中的合法权益，对PPP项目的规范化、持续化发展具有深远影响。同时，PPP项目涉及的领域众多，仅仅依靠国家层面的立法进行宏观指导还不能对PPP项目进行完善的法律规制，还需要完善好PPP模式配套的法律法规，需要对专项的领域进行有关的立法以此来完善对PPP项目的法律规制。

2.2 明确PPP立法原则

在PPP立法中要应当遵循互利共赢原则、公平竞争原则、诚实守信原则。

政府在基础设施建设中运用PPP模式是为了减轻财政压力从而引入社会资本参与，政府希望借助社会资本的财力、人力，而社会资本希望能够获取相应的利益收益，所以想让PPP项目得到稳定发展，最根本的就是政府与社会资本要做到互利共赢，共赢是基本。在PPP模式运用中，涉及到公私双方的利益分配问题，政府部门身具监管者与参与者两种身份，容易对社会资本的利益造成影响。所以在立法实践中，必须对社会资本做好保障，避免出现损害社会资本的行为，影响PPP项目的长期稳定发展。

在目前的PPP项目中参与的社会资本方多为国有企业，在项目合作中政府选择国有企业合作可以使得政府获得更多的主导权，所以当前国有企业属于PPP项目的参与主体。PPP项目参与方的选择应该更侧重与其合作对象的运营管理能力和技术水平，要给予民间资本更多的机会，如果民间投资不能公平的获得PPP项目的参与权会打击民间资本的参与性，会使得PPP项目的发展丧失部分活力，只有进行公平的选择才能挑选出出色的PPP项目参与方。因此，在PPP立法中要通过相关立法来为PPP项目的参与方创造出更加公平的竞争机会，公平对待。

在PPP项目中，PPP协议作为民事合同的一种，需要合同双方对其内容严格遵守以此来确保合同的有效执行。在PPP项目中，政府的双重身份会使得社会资本对于其协议中条款的实施产生担忧，因此在PPP立法中，必须坚持诚实守信原则的运用，不可随意更改协议的内容，对规定好双方的权利义务，促使项目健康长久发展。

参考文献

[1]喻文光.PPP规制中的立法问题研究—基于法政策学的视角[J].当代法学，2016，（02）：56.

[2]董中原.论PPP模式的法律制度的完善[J].经济管理，2018，（04）：57.