国家治理现代化：理论基础、价值与实践

王韫翔

【摘要】“治理”一词在近年来广泛运用。从党的十八届三中全会所提出的“国家治理现代化”所表述的内容来看，法治与国家治理体系现代化所要求的治理能力有着内涵上的关联和外延上的契合。应从宏观理论层面、中观制度问题和微观实践现象的阐明，来对中国语境下的“国家治理现代化”进行正确理解，从而厘清法治在其中的定位与作用。

【关键词】治理  法治  国家治理现代化

【中图分类号】D6                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.012

自党的十八届三中全会来提出“国家治理现代化”的概念后，其内核概念“治理”一词在我国学术界的研究日趋兴旺。学界尤其是政治学和行政学在以治理理论为分析框架来进行国家治理现代化的问题研究，往往聚焦于三个层面：国家治理理论范围探讨;公共事务治理问题分析;政府管理体制改革研究。但细究可以发现，这三个层面所指的“治理”概念都不尽相同，而且更多流于概念性的主张而缺乏有效的运行手段，可以说呈现出观点林林总总、五花八门之态。不过，学界至少在当下对我国法治现状形成了统一的认知，均普遍认可依法治国基本要求中，“有法可依”基本达成，其他方面则存在不同程度的问题，也就是在未来发展中需要在“有法可依”的基础上，进一步实现法治。[1]

在此背景下看待如何“治”或说“治理”，法学研究者往往以两种方式进行切入：其一是阐释国家治理现代化与法治的关系，将两者视为同一个问题，并将法治作为治理的不二法门。实质是一种对于如何进行国家治理的策略性阐述。[2]其二是从政府治理的角度出发，研究政府治理尤其是地方政府治理的治理方式法治化。国家治理与法治都遵循价值指引—制度安排—制度实践的逻辑思维，通过对比，可以发现法学研究路径存在着不足：在法治国家的理论上并没有正确厘清，对于像国家治理与法治的关系、法治国家的理论基础也缺乏足够的深度。

法治国家的理论基础

人类从德治、人治乃至礼治、神治等模式中走了出来，走向了现代社会需求的法治。法治是一种人类理性的选择，具有重要的理论渊源。

民主治國论。近代以来，多数国家在国家的治理上选择了民主制度，并认为民主为最优选的治国措施和方略，采用一种多数人决定、民意优先的方式。从制度设计上来看，民主的要义在于权力的运行基础是多数人的意志。民主治国与法治相辅相成。这是因为：一、必须通过法律或者说法律文本从国家制度的意义上确认民主的地位并保障民主的实现。运用法律确认国家制度上的民主，给予法律至高无上的地位，类似于君权时代的“君权神授”一样，但依托的理论是“主权在民”的赋权思想，更能得到民众的支持。以法律的形式来进行治理，所相伴随的是制度具象化所采用的法律手段。二、法律在权力运行中的具象化。权力的运行需要按照多数人意志来进行，摆脱专制政体少数人进行权力运行的途径和方式，需要通过法律手段在主体资格、行为模式、责任设定、产权保护等诸多方面来保证权力运行的民主化。三、法律面前人人平等的规范化。多数人的意志决定并不意味着少数人的意志存在不具备合理性，作为理性民主的要求，对于少数人部分的权利义务保障也应当是合法合理有效的。

权力制约论。随着理论的发展和智识的进步，人民主权的概念长期以来深深扎根于人民的心中。一、权力的来源要求制约。人民是权力的最终来源，任何权力都是一定社会成员共同赋予的，来自人民的权力就绝对不能是任意的，它必须受到多种制约，以保证其对于人民的忠诚。二、权力的性质要求制约。人民权力的本质在于，权力的最终归属是人民，人民是国家权力的所有者，自然会关注于权力的行使;权力的支配性，因为权力是一种政治上的强制力量，或指职责范围以内的支配力量。三、权力的行使要求制约。这是因为权力主体的差异性决定了要保证权力的统一性，权力运行过程中的自由裁量设定以及权力主体之间的关系设定。权力要求法律制约。权力的制约手段很多，诸如道德、法律、习俗等，而法律手段是最有制约力和实效力的。邓小平同志在这个问题上明确指出，保障民主权力的制度和法律不因领导人或领导人意见、看法的改变而改变[3]，法律具备其他手段所不具有的公开性、强制性和普遍约束力等特点，且在近现代国家的发展中，扮演了重要的角色。

法治优越论。法治优于人治，这在人类历史的发展过程中得到了反复印证。法治与人治进行比较，并非是在任何意义上都有绝对的优势。就算是受到诟病的专制主义政体，也有其好处：“君主政体比共和政体有一个显著的优点。事务由单独的一个人指挥、执行起来，较为迅速。”[4]这种优越性表现为：法治有利于自由。在法治状态下，人们可以按照既定的法律规则来调整自己的行为与习惯，类似于“法无禁止即可为”。而人治状态下，规则的设定与实施，缺乏充分的民主化，且伴随着大量的偏向私人化的禁止性规定。法治有利于平等权利的发展。法律面前人人平等，任何人都必须遵循法律的权威与普遍约束力，即“天子犯法与庶民同罪”。人治则以单独或少数个体的意志为转移，存在着朝令夕改、“法外之地”等现象。

国家治理语境下的法治

治理的辞源在西方可以追溯到希腊语（Kybernan）与拉丁语（Gubernare），其词义主要指领航、掌舵或者指导。法治是现代国家普遍接受和尊崇的价值理念。无论法治的研究视角如何，从理论视角而言都有具有其共同性：也就是说法治的最大功效在于其“价值”，从这方面来说就是要不断激发并体现法制的优秀品性及其服务社会的最大效应。党的十八届三中全会将其提上了议程，而这种法治价值在当下的中国被表达为“良法善治”。通过将法治与善治的有机结合，使得二者关系体现为：第一，国家治理与法治是互相依存的关系。法治为国家治理提供理性价值与实践目标，善治为法治提供国家治理实践的途径。第二，国家治理现代化的核心和关键是法治化。提高国家治理能力的关键在于，法治建设的推动和法治政府进一步建成。其运行的集中体现在于使法治抽象的“价值”描述，转化为“技术”方面的操作指南和规范，最终试图建立一种在“良法”基础上的“善治”状态。那么，从宏观理论层面上来看，可以从以下几点予以明确。

民主化下的秩序保障构建。《中华人民共和国宪法》在序言中明确了党的核心领导地位。同时，通过独特的组织体制，充分发挥民主集中制的作用，能够在最大程度上代表民意，促进民众在公共事务上的参与。在国家治理过程中，党处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，是推进民主建设的根基，能够发挥出紧密团结各界群众、民主团体的作用。党的十八届四中全会提出，党的领导与社会主义法治有机统一、相互促进、共融发展，党的领导是必然要求和核心所在，社会主义法治则是重要保障和集中体现。党领导推进的法治过程，其实就是人民当家作主的过程，是国家各项事业法治化的有力保障和实现过程。党的依法执政有两方面的内涵，一是党要依宪、依法治理国家，二是党要运用党内法规全面从严治党。由此可以看出，党的行为在法律框架的约束之内。

内外部结合的权力制约模式。公众参与的互动、政府的转型与民主化进程推动了公共治理参与的程度不断加大。党的十八届三中全会首次提出“社会治理”，党的十八届四中全会提出要推动“国家治理领域一场广泛而深刻的革命”和“实现国家治理体系和治理能力现代化”，来全面推进依法治国，继而提出“推进法治社会建设”“推进基层治理法治化”和“推进多层次多领域依法治理”的具体建设指南。从法治的视角看，就是要以法治的手段来具象化政府治理能力提升的相关制度建设。具体体现在要在推进行政体制改革中于法有据，各级政府及其职能部门职责和权限配置合理，行政权力的实行符合比例原则，行政组织结构的划定科学化，从而促使政府权力合法、公正、高效运作。

崇尚法治的优越性。对良法善治的认知，可以从国家治理的概念、手段和方式来进行。从概念上来说，法治是善治的基本要求，是善治真正的内核概念，法治是指公开透明的规则之治和程序之治，具有可预期性和可操作性，对民众提供救济途径，保证国家安定和公信力。从方式上来说，在于法治高于人治，依托法治可以保证国家发展过程中的政策稳定和持续性，减少人治所带来的随意性和盲目性。从效果上来看，依托宪法、法律体系，才能凝聚各方共识，打造政府合法性权威，从而将诚信政府和高效便民政府相结合，达到良法善治的目标。

国家治理过程中的法治实践难题

制度层面。第一，法律规则与政策并行。在近年来的国家治理体系当中，规则之治并不仅仅局限于法律领域，政策也是属于规则之治的一部分，并且在实践中产生着重要的作用。但在这里，很多学者认为这是一种“正式与非正式”制度区别。但情况并非如此，党政系统内部的政策性文件，是对党政机关带有约束力和强制执行力的。完善和发展法治，需要重新认识和调适政策与法律的关系。在推进法治的过程中，必须厘清政策与法律并行的实践样态以及二者的边界。良法善治在国家治理情况下的表达应当是法律上有保障，政策运行有其科学性，因此，法学与公共政策学的研究应当结合起来，探索彼此的对接与更好的应用。

第二，中央与地方的委托-代理关系。“委托”与“代理”这一对概念及其关系是组织学中的重要概念，有学者将其作为框架模型应用于基于组织基础而产生的国家治理难题，尤其是在阐述中央与地方关系上。行政组织法的不发达，使得中央与地方关系的设计上和日常的管理模式上呈现出“权力下移—中央集权—权力下放”和“一管就死，一放就乱”的怪圈。从整体的公法秩序来看，可以从以下三方面努力：一、进一步的财政赋权。改革开放后所形成的分税制由中央对全国的财政和国民经济计划统筹运行，中央通过严格的行政命令对地方进行管制，财源上收。现在地方债务积压，适时放松财政权利，有利于地方的稳定发展。二、推动行政组织法制的发展。中央政府对地方政府享有行政主导权，严格控制着地方的人事管理权力。现可在人事权、职能分配上进行进一步的区分，并以法律的形式巩固。三、立法权的下移。中央一级的权力机关和行政机关几乎垄断了调节社会利益的制度供给资源，应通过立法权下移推动地方治理能力建设。

法律实践层面。改革开放初期，一些体制性的改革往往是突破既有法律制度的设定的，大量改革建立在政策之上，缺乏法律层面的有力支持。习近平总书记非常注重以法治思维及其方式促进改革的深入实施，强调改革方案、措施和相关立法的同步推进，促进立法意见建议的及时提出和体现。而党的十八届四中全会在宪法的实施、监督和解释等方面提出了相关的制度规定和机制要求，为改革提供了一个在法律层面上的最高效力框架下的解释机制，使改革能够在宪法、法律的框架内进行。宪法作用的凸显，有利于实现“重大改革要于法有据”。

从国家治理的视角下来看，法律在司法领域的应用，最为突出的问题就是上访。作为一种特殊的社会现象，上访至今仍是部分民众权利诉求的一种方式。近年来，城市化进程的加快也衍生出一系列社会热点问题。《信访条例》的实施在于澄清政府部门和信访机构的法律责任，但仍无法解决其根本问题。究其问题根源，还是救济周期太长、救济途径少、救濟效果差导致的，这也反映了我国法治化程度不足之处，国家治理在司法领域真需要有所作为，应当强化法院的独立地位、权威性和法律的可执行性。

从国家治理的视角来看，执法领域最为突出的问题就是运动式的执法。虽然其成因较为复杂、深刻，但是根本原因在于司法审查制度及机制未能发挥应有的作用。在国家治理的系统当中，政府成为了治理的关键主体，其治理成效直接体现出国家治理的结果。长期以来，地方发展的核心要素就是“经济”，使得政府治理过程中出现权力无限扩张而难以限制的情况，并且在很多方面出现了侵犯甚至损害公共利益和公民个人权益的行为，这种现象在征地拆迁中体现的尤为突出。国家治理现代化需要在法律指导和规定下不断提升治理能力、完善国家治理体系，并强化司法审查在行政执法方面的监管。法院通过行政诉讼的方式实现对行政行为的依法审查，但在治理体系现代化的基础上，有必要深入研究合理性问题，从而确立行政行为法律基础的适用范围。

（本文系国家法治与法学理论研究项目“依法治国背景下培养法治思维的法律修辞研究”阶段性成果，项目编号：14SFB5003）

注释

[1]凌斌：《法治的中国道路》，北京大学出版社，2013年，第1、118页。

[2]张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》，2014年第4期。

[3]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146页。

[4][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，北京：商务印书馆，1993年，第56页。

责 编∕赵鑫洋