疫情冲击下国际粮食出口限制与我国粮食安全

崔奇峰

摘 要：粮食是重要的战略物资。21世纪以来，国际上管控粮食贸易的主要方式逐步由禁运制裁向出口限制转变。受新冠肺炎疫情的影響，先后有越南、俄罗斯、柬埔寨等国家紧急宣布实施粮食出口限制，呈现出手段上侧重行政手段而非市场调节、安排上实施步骤非常紧凑急促、品种上主要涉及稻麦口粮等全新的特点。分析发现，当前实施粮食出口限制政策的国家，虽在国际稻麦市场上占有重要地位，但与我国粮食贸易关联程度相对较小，当下不会冲击到我国粮食安全，需防范的是对饲料粮带来的冲击。疫情大考彰显了我国“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”粮食安全战略观的远见。保障粮食安全任何时候都不能放松，为此要千方百计实现今年中央提出的粮食产量稳定在1.3万亿斤以上的目标，从“保耕地、保收益、稳市场、稳链条”四个方面采取保障我国粮食安全的应对措施。

关键词：新冠肺炎疫情;出口限制;粮食安全

2020年新冠肺炎疫情突然暴发，对全球金融市场、国际贸易、产业发展造成了严重冲击，引发了国际社会的普遍担忧甚至恐慌。随着疫情在全球范围迅速蔓延，粮食更加凸显出战略物资的本质，多个国家陆续发布粮食出口限制措施以维护本国粮食安全。联合国粮农组织发出预警，疫情致使劳动力短缺和供应链中断，或将影响一些国家和地区粮食安全。综合判断分析，这些国家实施粮食出口限制政策，当下不会危及我国粮食安全，但对于一些粮食高度依赖进口的国家肯定有着巨大的挑战。我国是世界第一人口大国，多国禁止粮食出口是否会冲击我们的粮食安全？我们需要在哪些方面着力应对可能出现在粮食领域的危机？透视粮食出口限制政策的本质，立足国家战略发展需要，认清当前我们粮食生产面临的主要隐患与问题，研究提出完善对策与措施，坚决打牢国家粮食安全的基础，对于我国更好地应对全球粮食形势变化有着重要意义。

一、国际粮食贸易主要管控方式发生转变

国际粮食市场波动除了受自然灾害等传统因素影响外，突发公共事件带来新的异动，使得粮食作为特殊商品的战略属性越来越强化。二战后，新的国际经贸秩序重新建立，管控粮食贸易的手段也随之变化。近年来，随着国际金融危机、公共卫生事件突发，限制粮食出口渐渐成为一些国家应对突发事件的常用做法。

1. 20世纪主要采用禁运制裁方式

20世纪中后期，出于意识形态、政治斗争或贸易争端需要，西方国家经常以惩罚别国为目的而实施制裁禁运，这成为国际粮食市场异动的主要因素。它们把粮食用作解决争端的工具和武器，试图造成被制裁国经济损失或政治动荡的局面。这种制裁方式呈现出局部性、国别性和非独立性的特点。

首先，制裁和禁运往往针对特定的国家或特定的目标，其影响呈现出局部性、有限性。美国对苏联的粮食禁运政策产生了一定效力，尽管苏联积极寻找其他替代进口渠道来弥补粮食缺口，与1978—1979年相比，1979—1980年苏联预期粮食进口量还是减少了600万吨。①同时，由于寻找到的进口替代国主要是进口小麦，而不是牲畜饲养首选的玉米，苏联不得不宰杀缺少饲料而未长成的牲畜，牲畜屠宰体重下降导致肉类获取能力下降。②1990年以来，联合国安理会先后通过63个关于伊拉克问题的决议，对伊拉克实行包括粮食禁运在内的一系列经济制裁措施。截至2003年伊拉克战争爆发，长达13年的制裁措施使得伊拉克整体实力倒退到20世纪70年代水平。

其次，粮食制裁通常是全面经济制裁的一部分，很少单独使用，表现出政策的非独立性。据初步统计，20世纪50年代后，全球发生15次粮食禁运事件，其中多数与一系列经济制裁措施相伴而行（见表1）。1949年新中国成立后，美国就对中国实行包括粮食在内的全面封锁和商品禁运;1956—1962年，美国为控制老挝反对派势力的影响，对老挝实行经济制裁，全面中断对老挝的大米援助;1965—1967年，美国因不满印度的农业、人口、汇率等政策，对印度实行经济制裁，中断了向印度提供粮食援助的协议;从1950年朝鲜战争爆发开始，美国持续对朝鲜实施包括粮食禁运在内的一系列制裁措施。

2. 21世纪主要采用粮食出口限制方式

由于带有敌对意图的制裁禁运越来越不得人心，目前仅联合国、欧盟等国际组织还采用这一手段。进入21世纪，经济危机及公共卫生事件频发，出口限制在世界经贸市场异动中显现出强大的推手作用。尤其是粮食出口限制政策越来越频繁地被作为管控粮食贸易的手段，其影响是全球性的，波及面更大、程度更深。

全球金融危机下出口限制导致粮食价格飞涨。在2008年全球金融危机期间，FAO预测世界粮食库存降到30年来最低，只够维持53天。③由此引发世界粮食价格大幅度上涨，2008年谷物价格指数比2005年高61%，比2000年高105%;粮食价格指数也分别比2005年和2000年高28%和61%。④粮食出口限制政策使得撒哈拉以南30多个非洲国家呼吁粮食援助，2008年津巴布韦粮食缺口达510万吨⑤，2007年1月至2011年3月引起了一系列连锁反应，全球33个国家实施了总计528个粮食出口限制政策⑥，以维护本国粮食供需平衡。

当前，多国实施粮食出口限制再次加剧粮食危机恐慌。疫情在全球愈演愈烈，其负面影响如多米诺骨牌般迅速波及农业贸易领域。仅2020年3月24日至31日，俄罗斯、越南、印度、哈萨克斯坦、乌克兰等12个国家宣布或启动了粮食出口限制措施以求自保（见表2），不排除继续有其他国家跟进。国际粮食市场价格应声上涨，FAO的国际大米价格数据显示，泰国B级二等大米的价格1月份是468美元/吨，3月份达到509美元/吨，上涨了41美元/吨。

3月24日，越南决定在疫情期间停止签署新的出口合同，以保障国内供应。⑦3月27日，俄罗斯联邦农业部和经济部共同商定，4月1日至6月30日，小麦、玉米、大麦和黑麦的出口配额为700万吨。3月30日，乌克兰政府宣布将2019/20销售年度（7月/6月）的小麦出口上限设定为2020万吨。哈萨克斯坦将小麦和面粉的出口配额分别设定为20万吨和7万吨。此外，3月31日，欧亚经济联盟（EAEU）成员国发布了2020年6月30日前临时禁止出口部分基本粮食产品的禁令。3月31日，白俄罗斯政府发布法令，对包括荞麦、荞麦米、洋葱和大蒜在内的一些主食产品实施为期三个月的出口禁令。吉尔吉斯斯坦政府宣布对包括小麦、面粉、大米、植物油和食糖在内的一系列产品实施为期6个月的禁令。3月4日，阿根廷政府通过230/2020号法令宣布对出口税制再次作出调整。此前，阿国政府已于2019年12月实施了一项修订粮食出口的政策，将大豆、豆油和豆粕的出口税率从25%上调至30%，将谷物的出口税率从7%上调至12%。⑧最新的修订包括将大豆和大豆制品的税率进一步上调至33%，并按农场规模实施差异化税率，后者预计将使小规模生产者受益。小麦、玉米和高粱的出口税率维持在12%，活牛、牛肉、鸡肉和奶粉的出口税率维持在9%。与此同时，水稻的出口税率则从12%降低至6%，精米的出口税率从9%降低至5%，此举目的是增加国家收入。多国粮食出口限制让疫情下的全球粮食安全雪上加霜，4月初FAO表示，除非快速采取行动，保证全球粮食供应链通畅，缓解疫情蔓延对整个粮食体系的影响，否则全球将面临粮食危机迫近的风险，冲击效应将会在未来几个月内显现。

二、当前粮食出口限制的主要特点

不同于自然灾害、军事战争、政治威胁等方式引发的粮食危机，金融危机、公共卫生事件引发的粮食出口限制呈现出全新的特点。准确了解此次疫情下多国粮食出口限制措施的新特点，细化受限粮食品种类型，将有助于判断我国粮食安全是否受到影响，以及可能受影响程度。

1.从手段上看，侧重行政手段而非市场调节

随着国际贸易格局的不断变化，各国政府和国际机构对国际贸易的管理方式、制度架构也有相当大的变化和调整。2007—2008年国际金融危机期间，关税、最低出口价等市场调节是粮食贸易调控的重要手段。中国在2007年12月废除小麦、稻米、玉米和大豆的出口退税后，2008年1月1日起对小麦、荞麦、大麦和燕麦征收20%出口税，对稻米、玉米、高粱、小米和大豆征收5%出口税;俄罗斯在2008年1月底把小麦出口关税从10%提高至40%;沙特阿拉伯从2008年4月起提高小麦价格20%—30%。⑨而此次疫情蔓延期间，粮食贸易调控手段以粮食出口限制这一行政手段为主，直接明确提出粮食出口限制数量或完全禁止出口，如欧亚经济联盟、印度和越南禁止粮食出口，俄罗斯、乌克兰限制小麦等粮食出口数量。行政手段是国家控制出口商品的管理制度，是实行贸易歧视政策的一种更直接、更有效的方式，也是此次疫情期间粮食贸易管理的主要手段。

2.从安排上看，实施步骤非常紧凑急促

此次多国紧急宣布实施粮食出口限制政策令人猝不及防。柬埔寨从3月30日下令，到4月5日暂停大米和稻谷出口，缓冲期仅有6天。而俄罗斯在3月31日宣布对商品采取干预性措施，第二天即4月1日开始对小麦和混合麦、黑麦、大麦、玉米（不含种子）实行出口配额管理。更多国家的粮食出口限制政策为“宣布即实施”，大米出口大国、疫情不太严重的越南是最早采取行动的国家之一，该国在3月24日突然宣布当天实施粮食出口限制措施。全球最大的大米出口国印度于3月24日下午宣布全国进入为期21天的封锁状态，大米出口因“封国”陷入停滞状态。埃及3月28日宣布，自当日起未来3个月停止各种豆类产品出口。乌克兰也是在30日宣布的当天，即实施2019/20销售年度小麦出口上限设定为2020万吨的行动。

3.从品种上看，主要涉及稻麦口粮

从宣布实施出口限制的农产品种类看，有粮食产品、蔬菜、油料、鸡蛋等，但以稻麦口粮的出口限制为绝对主体。共有9个国家对稻谷（大米）、小麦（面粉）实施了出口限制政策，这些国家包括水稻出口大国印度、越南，小麦出口大国俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰等国，充分体现出稻谷小麦的战略价值。印度、越南是全球重要的大米出口国，其大米出口在世界具有举足轻重的地位;俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰三国小麦出口在世界的影响也不容小觑。这些国家的政策具有很强导向性，如果长期持续下去，将会对全球大米小麦供应产生较大冲击。

三、粮食出口限制对我国粮食安全的影响

面对疫情蔓延，一些国家以自保为目的突然宣布限制粮食出口，致使全球粮价恐慌性上涨，这一情况值得我们警醒。我国已经深度融入国际农业价值链，需密切关注实施出口限制国家的粮食出口情况，准确判断对我国粮食进口及粮食安全的影响，防范可能带来的冲击。

1.实施出口限制国家的粮食贸易情况

由表3可以看出，印度作为全球最大的大米出口国，2018年出口规模为1167万吨;越南大米出口量居全球第三，2018年出口611万吨;柬埔寨出口规模较小，年均保持在50万吨左右，三国出口合计占全球的46.8%。越南、印度、柬埔寨宣布暂停大米出口，将对全球大米贸易产生较大影响。俄罗斯小麦在全球小麦市场具有重要影响力，2018年小麦出口4397万吨，占全球小麦出口总量的22.51%;乌克兰出口1637万吨，占全球小麦出口总量的8.38%。哈萨克斯坦出口限制产品种类较多，但最重要的当属小麦，2018年出口小麦619万吨，占全球小麦出口总量的3.17%。上述三国小麦出口规模占到全球的34.06%，对全球小麦市场有着重要影响。此外，俄罗斯本次限制出口的重要大宗产品还有玉米，但出口规模较小，2018年为478.43万吨，仅占全球出口总量的2.76%，埃及主要限制出口大豆，但出口量小、占比低，对全球市场影响十分有限。

2.与我国粮食进口关联度有限

从整体上看，目前实施粮食出口限制的国家，与我国贸易关联程度相对较小，对我国粮食安全影响很小。由表4可以看出，2019年我国从越南、柬埔寨、印度进口大米规模分别为47.91万吨、22.48万吨和0.10万吨，从三国合计进口量为70.49万吨，占我国全年总进口规模250.37万吨的28.15%。最重要的是，仅占我国大米总产量的0.47%。在小麦进口方面，2019年我国进口320.48万吨，但从俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰等本次实施小麦出口限制国家进口数量为44.94万吨，占进口规模的14.02%。越南大米主要出口国是菲律宾，印度出口市场相对分散，超过百万吨的主要有伊朗、沙特等国家，俄罗斯小麦主要出口国是埃及、土耳其、越南、苏丹、尼日利亚等，出口规模都超过200万吨，哈萨克斯坦小麦主要出口到乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等国家，乌克兰小麦主要出口国是印度尼西亚、菲律宾、埃及等。我国进口大米、小麦主要用于调剂日益增长的优质品种需求，而非弥补供需缺口。事实上，2019年我國还出口大米274.7万吨，多于进口19.7万吨，是大米净出口国;小麦库存充足，年度结余均超过1400万吨。与俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰、越南等主要的出口目标国埃及、土耳其、菲律宾相比，粮食出口限制对我国粮食安全影响极小。

3.防范对饲料粮带来较大冲击

玉米、大豆是我国主要的饲料粮，目前玉米大豆主产国尚未实施出口限制政策。玉米是重要的能量饲料，2019年我国进口479.3万吨，比上年增加36%，主要进口国包括乌克兰、美国、老挝、缅甸和俄罗斯等。大豆是重要的蛋白饲料原料，我国高度依赖进口，2019年我国大豆进口规模达到8851万吨，进口量占国内消费量的83%。其中从巴西、美国、阿根廷采购的大豆进口比例分别为65%、19%和10%，是我国主要的大豆进口国。从俄罗斯进口85.72万吨，只占到2019年进口大豆总量的1%。

疫情对全球港口货物吞吐量的影响开始显现，部分港口由于劳动力减少等因素加剧了港口货物拥堵，导致农产品贸易与供应链受阻。2020年3月，洛杉矶港货物吞吐量同比下降25.9%。截至2020年4月9日，美国、巴西、乌克兰、阿根廷分别累计确诊43.25万例、1.37万例、0.18万例和0.17万例，全球已有超过100个国家宣布入境管制。到4月2日，丹麦航运咨询机构Sea-Intelligence数据显示，中国与美洲之间已有19.85万个集装箱货柜被取消。未来需防范因航运受阻而导致产品到港时间与运输时限存在的不确定性，同时也需及时监测、预警分析因疫情导致主要出口国玉米、大豆可能出现的产量大幅下降、贸易量减少乃至出口限制等问题。

四、确保我国粮食安全的政策建议

面对疫情大考，我国真正做到了“手中有粮，心中不慌”，彰显了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略观的远见。当前，多国粮食出口限制的事实告诫我们，主要依赖进口粮食养活国民的思想只能是一种幻想，粮食安全问题仍然是战略问题。目前，每年全球粮食贸易总量在4亿吨左右，大体占我国年消费量的2/3，即便把这些粮食全部供应中国，也远远不能满足国人需要。我们必须保持清醒的头脑，保障14亿中国人口吃饭问题始终是治国理政的头等大事。正如习近平总书记强调的，“保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松”，我国必须全面准确地贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，实现今年中央提出的粮食产量稳定在1.3万亿斤以上的目标，切实做到把饭碗端在自己手上，而且主要装中国粮。

1.坚持耕地数量、质量、生态三位一体，筑牢粮食安全根基

一是要压紧“米袋子”省长负责制。牢固树立抗灾夺丰收的思想，强化各级政府抓粮的主动性，坚决防止出现轻视粮食生产的情绪。严守18亿亩耕地红线，围绕加强粮食生产能力、储备能力、流通能力，使各省份切实承担起保障本地区粮食安全的重任。二是稳定种植面积。把主销区、平衡区粮食自给目标和举措纳入地方经济社会发展目标，分担国家粮食安全压力。适度扩大轮作、减少休耕，支持有条件的地区恢复双季稻面积。三是提升耕地质量，提高粮食优质产能。确保到2022年建成10亿亩高标准农田，集中打造优质高产高效、绿色生态安全的高标准永久性粮田，夯实粮田高产稳产基础，实现藏粮于地。四是以技术为先导促进“藏粮于技”。2020年全国粮食生产的自然风险将高于往年，区域性、阶段性旱涝灾害并存，虫害来势汹汹。要按照习近平总书记对全国春季农业生产的重要指示精神，立足抗灾夺丰收，制定有力的应急预案，发挥科技创新的支撑和引领作用，促进粮食集成技术推广，以优质品种及其配套技术、农机转型升级为两翼推进“藏粮于技”发展。

2.确保种粮效益合理增长，长效激励粮食生产主体

粮食生产主体是粮食产业发展的力量源泉，必须把保障种粮抓粮主体的效益置于核心地位。一是加大财政支粮惠粮力度。加大对主产区和主销区、平衡区产粮大县的一般性财政转移支付力度，提高产粮大县财政奖补金额，释放强烈的政策信号。同时，提高粮食生产者补贴标准。二是进一步探索完善粮食收储制度。尽快出台优质优价政策，增加农民种植优质粮食的动力。健全粮食收购价格应急预案，在突发事件背景下，适度提高稻谷、小麦最低收购价。三是扩大农业保险险种和覆盖范围。总结当前粮食完全成本保险和收入保险试点经验并加以推广，扩大覆盖范围，让更多粮食生产者享受到保险的兜底作用。四是破解种粮主体融资难题。推广“银行+保险+风险保证金”模式，加大对种粮主体中长期贷款发放力度，并提供贷款贴息、融资担保等扶持政策，有效降低融资成本。五是推进粮食安全立法。加快制定《粮食安全保障法》，让粮食生产主体吃到定心丸，从根本上稳粮食面积、稳惠粮政策、保种粮预期，避免粮食与经济作物频繁交互替代、面积产量波动幅度过大。

3.强储备、稳粮价，坚守粮食安全市场防线

国家粮食储备是保障一国粮价稳定、粮食安全的阀门。一是要进一步完善国家粮食垂直储备制度。建立保障有力、结构合理、技术先进、管理科学的粮食储备系统，并通过科技创新提高自动化、科学化和智能化储粮水平，进一步夯实国家粮食储备功能。二是优化区域储备布局。从粮食战略储备角度出发，在中西部粮食主产区增建扩建一些国家储备粮库，加大东南沿海地区在主产区建设专用粮食储备库的力度，增强双方对接协作。三是发挥市场机制和政府调控的双保险作用。通过销售临时存储粮，调节市场供求关系。完善现代物流体系，推广“互联网+”流通模式，保持粮食市场供应稳定畅通，为社会安定和经济发展提供保障。四是完善粮食多式联运供应链物流体系。继续加强铁路、水路、公路基础设施建设，合理调配铁路运力，提升港口运转专业化水平，降低公路运输成本，充分利用公、铁、水联运体系和资源优势，发展现代粮食物流项目。五是健全粮食应急供应体系。建立适应社会发展需求的粮食应急储备基地，支持国有粮食购销企业打造集“产、购、储、加、销”于一体的粮食应急保供综合服务体。强化粮食紧急调运能力，制定和完善粮食调运的应急预案，确保突发事件下粮食快速调动，降低突发事件带来的风险。

4.进一步融入全球产业链、供应链和价值链，保障粮食适度进口

疫情在全球范围内不断蔓延，不仅冲击甚至撕裂包括粮食在内的产业链和供应链，导致粮食贸易受阻，同时抬高了政策壁垒，增强了从国际获取粮食的难度。基于此，短期内我国要全力推动外贸企业复工复产，确保外贸产业链供应链畅通。针对粮食企业在进口中遇到的难点堵点痛点，相关部门要密切配合，在维护国内粮食供应链正常运转的前提下，尽可能促进国际贸易通畅。长期来看，要推动进口来源和进口方式多元化，避免过度依赖单一国家酿成被动局面。⑩要在更广阔范围内优化资源配置，走出国门建设粮食生产基地或加工企业，与当事国形成利益共同体，实现互利共赢，缓解我国粮食紧平衡和资源紧缺压力，进一步夯实我国粮食产业持续发展及安全保障的“四梁八柱”。

注释

①虽然1979—1980年苏联粮食实际进口量比1978—1979年多了1590万吨，但因1979—1980年产量比1978—1979年少5800万吨，所以本计划进口3750万吨，结果只进口3150万吨，所以预期进口减少了600万吨。

②J.R.Tarrant. Food as a weapon？ The embargo on grain trade between USA and USSR.Applied Geography，1981， Vol.1， No.4， pp.273-286.

③尹承德：《粮食危机：天灾还是人祸？》，《党政干部文摘》2008年第7期。

④《全球金融危机时期莫忘粮食安全问题》，中华人民共和国商务部网站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/jlyd/200902/20090206040852.shtml，2009年2月14日。

⑤李存才：《金融危機蔓延 粮食安全堪忧》，《中国财经报》2009年7月16日。

⑥陶红军、黄智聪：《粮食出口限制动机、福利效应、纪律缺陷及我国的立场》，《福州大学学报》（哲学社会科学版）2015年第4期。

⑦3月31日，越南工贸部提议恢复出口，4月10日越南宣布恢复大米出口，当月计划出口40万吨。

⑧2015年年底，阿根廷为扶持农业而取消了所有关税。2018年9月4日，阿国政府对所有产品实行12%的出口关税措施，至2020年12月30日结束（第793/2018号令）。该措施的目的是在高通胀率（8月份为34.4%）和货币贬值的背景下增加政府收入。

⑨《粮农组织全球谷物供求指标》，FAO，http：//www.fao.org/3/ah881c/ah881c05.htm，2008年2月第1期。

⑩丁声俊：《中美经贸摩擦背景下确保国家粮食安全的理性应对》，《中州学刊》2020年第1期。

责任编辑：澍 文