东北地区中小河流系统治理问题探讨

（安徽省六安市水利局，安徽六安 237000）

中小河流点多线长，治理任务重、投资大，是当前我国水利工程补短板的重点之一。东北地区中小河流治理受经济和自然条件的制约因素大，较全国其他地区滞后[1]。为推进新时期东北地区中小河流系统生态治理工作，水利部对黑龙江、吉林、辽宁等东北地区7市（县）27个项目中小河流系统治理情况进行了广泛调研。分析了东北地区中小河流系统治理方面存在的主要共性问题，提出了改进措施和建议，以期提高中小河流系统治理水平。

1 治理背景

我国河流数量多、分布广，沿岸分布着众多城镇、村庄和农田，在中华民族五千年文化中，治河文化始终是其重要的组成部分[2]。目前，大江大河防洪能力显著提高，但中小河流治理总体滞后，多数达不到国家规定的防洪标准，一般3～5 a一遇，有的甚至处于不设防状态，一般年份中小河流洪水灾害和山洪灾害造成的死亡人数占水灾死亡人数的2/3以上，是我国水利工程需要重点补齐的短板[3]。

2009年中央一号文件明确提出加强中小河流治理，中央财政设立了中小河流治理专项资金，水利部和财政部联合印发《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》。2011年，水利部和财政部联合印发《<全国重点地区中小河流近期治理建设规划>实施方案》。2012年，水利部和财政部联合印发《全国重点中小河流治理实施方案（2013～2015年）》。2017年，针对2016年防汛抗洪抢险救灾中暴露出的突出问题，国务院审议通过了《灾后水利薄弱环节和城市排水防涝补短板行动方案》。根据方案安排，水利部、国家发展改革委、财政部组织编制了《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》（以下简称《实施方案》）。

《实施方案》要求，在保障防洪安全的前提下，兼顾水资源利用和生态保护，加快实施中小河流综合整治，继续实施《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，争取2020年底前基本完成244条流域面积3 000 km2以上中小河流治理规划任务和6 300余条流域面积200～3 000 km2中小河流重要河段治理规划任务，累计治理河长10.3万km。同时，以近年来特别是2016年受灾严重且保护对象重要的河段为重点，适当增加中小河流治理范围和河段，并结合中小河流治理，统筹推进实施部分湖堤、圩堤加固工程。

2 建设现状

根据全国中小河流治理项目管理系统统计数据，截至2018年12月底，中小河流累计安排投资计划3 900亿元，累计完成投资约3 318亿元，累计完成治理河长10.78万km。其中，流域面积3 000 km2以上中小河流累计完成治理河长1.44万km，流域面积200～3 000 km2中小河流累计完成治理河长7.37万km，流域面积50～200 km2中小河流累计完成整治河长1.97万km。根据调研时水利部门的总结材料，东北三省中小河流实施情况如下。

2.1 黑龙江省总体实施情况

自2009年至今，黑龙江省共有511个中小河流治理项目列入了国家总体规划，综合治理河长5 402 km，主体工程总投资117.75亿元。截至2019年一季度，黑龙江省共组织实施了399个中小河流治理项目建设，尚有112个中小河流治理项目未实施。2017～2019年，黑龙江省的《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》共实施了131个中小河流治理项目，综合治理河长1 183 km，主体工程总投资31.24亿元，占地移民投资7.53亿元。

为推进中小河流治理，黑龙江省领导高位推动，突出组织保障，成立了以分管副省长为组长、省水利厅厅长为副组长，省直各有关厅局为成员单位的黑龙江省中小河流治理工作领导小组，全面负责全省中小河流治理工作。各项目所在地人民政府成立了建设领导小组，由政府分管领导具体负责，形成省级政府负总体责任、市级政府负管理责任、县级政府负主要责任的责任目标体系。

2.2 吉林省总体实施情况

吉林省纳入历次规划的中小河流共包括215条中小河流的360项工程，规划治理河长2 974 km，规划总投资87.24亿元。截至2019年一季度，2009～2015年规划的254个项目已全部完成，《吉林省加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》新增的106个项目中已开工75项，累计完成投资13.56亿元，未开工项目31个，规划投资16.72亿元。

吉林省坚持人与自然和谐共生理念，深入贯彻落实生态文明思想，从项目设计源头出发，积极将生态治河的理念融入中小河流治理工作，要求中小河流堤防护坡型式应与自然和谐；对护坡护岸型式，除必须采用硬性护坡的堤段外，要求在设计过程中多采用格宾石笼、生态连锁板块、水泥土、草皮等生态护坡护岸型式，避免河道治理白化、渠化，有效地增强了岸坡的稳定性和透水透气性，更好地发挥出河流的自我修复功能，取得了较好的效果。

2.3 辽宁省总体实施情况

辽宁省纳入国家总体规划中的治理项目共333项，目前已安排实施259项，共下达省以上投资47.11亿元。其中，纳入《加快灾后薄弱环节建设实施方案》的中小河流治理项目共139项，规划总投资为30.18亿元，截至2019年1～3月，已安排治理112项，下达省以上资金计划18.05亿元，未实施项目33项，剩余治理任务249.8 km，规划投资5.51亿元。

辽宁省多措并举，优质高效地推进中小河流治理工作：①严格项目建设管理。辽宁省落实省、市、县三级建设监督管理责任，明确责任内容和任务目标，明确具体责任人，建立“培训、稽察、检查、复核、奖惩”等系列机制，从工程建设的各个环节入手，强化建设项目的监督管理。②突出资金保障。辽宁省要求在规定的时间内将投资和任务清单分解下达到具体项目，在落实省级配套资金比例基础上，督促各市县落实配套资金，省市县逐级签订中小河流治理责任书，各市财政、水利部门印发文件，确认本市项目和资金规模。③严格把关前期工作质量。专门制定文件，明确项目前期工作质量要求。对于近年来专项稽察、监督检查发现的前期工作质量问题，依据专项稽察、检查报告，向相关市水行政主管部门下发整改意见，并跟踪监督整改落实工作。

3 治理中存在的问题

中小河流治理可为防灾减灾、经济社会发展及脱贫攻坚提供基础保障，社会效益、生态效益、经济效益十分显著，为改善生态宜居环境奠定了良好基础。但由于我国疆域辽阔，社会经济发展不平衡，自然环境差异显著，中小河流治理工作中还存在一些短板和弱项。针对本次调研的东北地区27个中小河流治理项目进行了梳理分析，统计出存在的问题类型和占比情况，见图1。

（1）整体规划系统治理意识不足。部分市县过度强调提高局部河段和局部区域防洪标准，流域整体规划意识不足，对于上下游、左右岸、干支流的防洪标准缺少统筹考虑。防洪措施上单一依靠加固堤防，尚未形成水库、堤防、蓄滞洪区等联合统一防洪减灾工程体系，导致治理段竖墙越来越高，未治理段冲刷越来越严重。

图1 东北地区中小河流治理问题类型及占比

（2）河流治理缺乏生态治水意识。部分中小河流治理项目缺乏生态治理意识，主要强调防洪安全，存在硬化、渠化和白化现象，河底与两岸护坡全部硬化，堤线与岸线走向设计单一，堤岸无自然生态植物，河流生态景观功能和自净能力下降。以黑龙江省马家沟城区段综合治理工程为例，此次治理的3.1 km河段均位于阿城区内，为防止河道冲刷，两岸全部采用混凝土锁块护坡，且一护到顶，洪水位以上无绿化措施，亲水平台岸线走向笔直单调，并设计了1.2 m高钢结构护栏，导致人水隔离。

（3）地方配套资金难以足额到位。近年来，东北三省经济增速放缓，GDP增速下滑，连续低于全国平均水平。地方财政困难，中小河流治理项目地方配套资金难以足额落实。如辽宁省只有沈阳与大连两市能全部到位，吉林省2019年度应落实配套资金15.95亿元，实际到位0.33亿元，缺口较大。地方财政投入不足，导致部分项目不能完成全部批复建设内容，影响项目效益发挥，竣工验收存在困难。

（4）征地移民困难制约工程建设。征地工作涉及国土、草原、林业等多个部门，政策性强、程序复杂、工作周期较长，对工程进度影响大。征地移民困难，制约设计方案的选择。为减少征迁投资，部分中小河流城区段岸坡较多采用了直立挡墙方案，存在不同程度的侵占河流生态空间的现象。

（5）建设管理力量不足。“放管服”改革后，大部分水利项目由市县两级水利部门组建项目法人负责实施，基层建设任务越来越重。然而，新一轮机构改革后，市县级水利部门人员编制裁减，部门、单位被撤销或合并，如黑龙江省近一半的县级水利局被撤销，辽宁全省的市县级水利事业单位被跨部门合并整合，由此带来基层技术力量薄弱，工程建设管理水平不足等问题。

4 治理思路与对策

4.1 项目规划

（1）总体规划，系统治理。按照总体规划、全流域推进、整河流治理、分阶段实施的系统治理思路，统筹考虑上下游、左右岸、干支流防洪要求，加强不同治理段治理标准、治理方案与控制断面设计水位的衔接和协调，根据不同地区河流自然特性、生态状况、功能属性、文化特性等差异，科学规划、因地制宜、分类指导，编制中小河流治理总体规划方案[4]。

（2）提高认识，转变理念。在编制总体规划时，改变以往以防洪减灾作为单一目标的治理理念，对防洪安全、水生态修复、水质改善、水景观文化提升等多目标进行统筹考虑，在保障防洪安全的基础上，将治水与治山治林治田治草相结合。

（3）强化沟通，部门协调。在规划编制过程中，加强与财政、规划自然资源、生态环保等部门的沟通衔接，做到与国土空间规划、生态保护红线和地方财政支出计划相适应，提高规划的可执行性。组织协调自然资源、生态环境、城市建设、文化旅游等相关部门共同实施总体规划方案[5]。

4.2 前期工作

（1）严格方案审查，把好审批关口。重视现场查勘，加强生态治理与系统治理理念宣传贯彻；加强对工程建设必要性、前期工作深度的审查；注意中小河流不同河段治理标准的协调性审查；强化设计方案科学性审查，充分论证治理方案的合理性，严格把关审批质量。

（2）转变设计理念，提高设计质量。在河道治理方案设计中，优化岸线布置，尽量避免裁弯取直、围河占滩、缩减和占用河湖空间；优化护坡型式，避免渠化、硬化、白化；落实水资源保护、水污染防治、水生态修复、水环境改善等方面的要求，统筹取水、用水、排水、排污与河流生态的关系，避免中小河流治理后出现无水、污水、无鱼现象。

4.3 建设管理

（1）政府市场联动，解决资金困难。建立健全完善政府、企业、社会多元化投入机制，多渠道筹集项目建设资金，做到政府与市场联动，协同发力。①建立常态化的财政投入机制。在中央和地方政府事权和财政支出责任划分的基础上，以解决水安全和保障民生为重点，构建稳定的中央和地方各级人民政府治理中小河流资金来源渠道。②统筹治河与治岸资金。对规划治理的城市段及有开发价值的乡村段，地方政府部门可先进行滨河空间治理，收储部分土地，待河流治理后，从土地增值中提取资金补充该河段及其他河段治理地方配套建设资金的不足。③对河砂资源较丰富的河段，治理工程可结合清淤疏浚，规范河道资源化利用，获得资金补充，弥补河流治理地方建设资金不足的局面。

（2）部门城乡联动，破解征地难题。征地工作是影响中小河流治理项目建设进度的关键因素，建议河流所在地市县人民政府，将中小河流治理用地纳入市县总体规划，成立由主要领导负总责，国土、草原、林业、水利、发改、财政、公检法等多个部门以及镇村民组织、镇村民代表组成的征地指挥部，专门负责完成治理工程的征地任务，破解中小河流治理的征地难题。在部分乡村治理段，采取建立样板河段、提供施工图纸、补助建设资金的方式，将建设任务交由村民自治组织实施，先完成征地任务的河段先行治理。此外，乡村河段治理应与新农村建设、移民建镇等有机结合，破解征地难题。

（3）创新建设管理模式，充实建设管理力量。面对基层水利建设任务越来越重，县级水利专业技术人员愈发不足的现状，需及时研究新型建设管理模式，出台政策指导意见，鼓励各地创新项目法人组建模式，通过代建制、EPC、PPP等方式来强化建设管理，加强事前、事中和事后监管，及时发现问题，总结经验。同时，加大指导帮扶力度，强化业务培训宣贯，帮助基层建设单位提升业务水平，保障工程建设成效。

5 结语

中小河流治理事关人民生命财产安全，承载着人民群众对美好生活的期盼，是一项民生水利工作，也是当前水利投资的重点方向。当前，东北地区中小河流治理在规划设计、生态治理、资金投入、建设管理等方面还存在一些短板。建议东北地区更加牢固地树立山水林田湖草生命共同体的理念，积极践行新时期治水兴水方针政策。以建设造福人民的幸福河为目标，按照整体性规划、全流域推进、整河流治理、分阶段实施的系统治理思路，结合地区实际，统筹兼顾、科学规划，提高设计水平，严格方案审批，强化地方责任落实，创新工作方式方法，破解资金人员技术困境，上下联动、部门合力，推动中小河流科学治理、系统治理、综合治理，助推生态文明建设和经济社会的持续发展。