“合村并居”，被“规划”的村庄、土地与命运

南方周末记者 刘诗洋

辛桥村紧邻340国道，这里现在成了沿路的一块“伤疤”。南方周末记者❘　刘诗洋　❘图

26岁的崔洪与正在拆除的故乡合影。图片来源❘　崔洪微博

★先拆再安置，这样的做法正在山东各地出现。

李琥在发布会上承诺，拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令“一刀切”，不能增加农民负担。

采取市场化手段、尊重农民的自由选择权、各方共赢，才是这项改革成功的关键。

刻有“翟卜村”三个楷体大字的黑色界碑如今已斑驳不堪。

2020年5月末的一天中午，崔洪站在这块界碑旁边，拍下了可能是他人生中最后一次与它的合影。夏日华北平原的刺目阳光让他眉头紧锁，他将手背在身后，看起来严肃极了。到晚上，他把这张照片发到微博，配文以“告别故乡”。

翟卜村隶属山东省北部的滨州市惠民县，位于黄河北岸。1994年出生的崔洪从小在翟卜村长大，现在滨州工作。听到翟卜村5月31日被拆的消息，他回了趟村子。

南方周末记者联系了惠民县城乡建设管理局，一位工作人员说，惠民县的合村并居早从2019年就已经启动，但目前范围不大，此前一直在完善规划，最近才开始落实。

此地向西一百多公里的德州市平原县辛桥村，两个月前已化作一片废墟。这个村庄曾是附近一个主要地标，相邻的340国道上有一座桥以此命名。现在，车过此处的人不会知道这座桥梁是以该村命名，因为导航引领的位置，目光所及只剩下残砖断瓦。

这些村庄的消亡只是冰山一角。南方周末记者近期在山东各地实地走访发现，包括德州、滨州、菏泽、临沂、泰安等近期都有不同规模的拆村行动。

2020年4月30日，山东省自然资源厅在济南组织召开《山东省村庄布局专项规划》专家研讨会，接下来将编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指引，稳妥推进合村并居。

“没想到规划还没编制出来，就搞出这么大动静。”因为早年间曾去山东农村进行过广泛调研，武汉大学社会学系主任、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰近期收到很多关于山东拆村的消息。他为此专门撰文《为何山东像着了魔一样要拆农民房子？》，很快引起轰动，在微信公众平台获得了超过500万的阅读量，数千条涉及拆迁问题的留言。

所谓合村并居，就是把零散的村落拆除，合并成一个新的社区。山东省是全国最早致力于合村并居的，山东省政府早在2001年发布的关于规范“小城镇建设”第47号文件里，就曾对“合村并点”进行过说明。

但在此后多年，这项原本致力于乡村建设的行政命令，又与“土地增减挂钩”“乡村振兴”等土地、扶贫政策相结合。到现在，合村并居已不再只是从行政上整合零散村落，而是变成了一些地方调节建设用地指标的政策工具。

公开资料显示，山东自2006年成为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点后，仅四年时间，就安排改造了近3000个村庄，涉及搬迁安置的居民达到62854户。

到了2016年，山东省政府的一份文件显示，截至当年，全省已完成村庄拆旧45万亩，改造或新建村庄（社区）2270个，涉及安置农民近34万户。

无法准确知道到底有多少人在过去十几年里离开了山东农村。山东是一个农业人口大省，截至2019年共有行政村7.4万个，将近5000万人在这些村庄中生活，几乎占到山东省全部人口的一半。

根据山东省发展改革委党组书记、主任张新文在2019年两会上的说法，该省要将全部农村，至少压缩掉两万多个。

据澎湃报道，2020年6月17日上午，山东省政府新闻办召开新闻发布会，针对山东“合村并居”工作，山东省自然资源厅党组书记、厅长李琥介绍说，“目前，农村社区建设还处在探索推进阶段，没有下指标派任务，没有大规模的大拆大建。比如，去年以来全省批复实施增减挂钩项目114个，涉及村庄268个。今年将在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编。”

李琥在发布会上承诺，拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令“一刀切”，不能增加农民负担。

山东省委农办主任、省农业农村厅厅长李希信也在会上说，“我们将对基层的创新创造进行认真总结，对工作中产生的偏差和问题及时纠正，坚决把维护农民利益放在第一位，坚持因地制宜，把好事办好。”

安置与补偿

山东省践行合村并居政策已有十多年，有人抗拒，也有人接受。

与城市里的拆迁、征地不同，农村里的合村并居行动，主要依据的是土地增减挂钩政策。拆掉农民房并不是为了在原地盖楼，而是要复垦为耕地。其结果，是政府凭此获得了部分建设用地指标，再拿着这些指标，去城市里盖房子。

也就是说，合村并居往往不大可能存在漫天要价的钉子户，因为这些土地并不是直接用来开发房地产，不能直接产生利益。故而决定赔偿多少的，往往只是根据当地政府的财政收入，以及各村、镇的“能量”。

从翟卜村出发，沿黄河一路向东北方向40公里，就到了东营市下辖的龙居镇。这里的情况与德州、滨州截然不同，该镇自一年多前开始施行合村并居行动，将黄河东岸边上七八个自然村整体拆掉，村民搬进了位于龙居镇上的合居点内。

从搬入楼房以后，李红梅就基本告别了农民的生活。6月6日中午，当整个社区的人都在午睡时，她一个人守着小区门口的西瓜摊。她的女儿年纪还小，在家里由老人照看，丈夫忙着与人合伙做装修生意。在她身后，崭新的安置小区看起来整齐划一，灰白色的墙体有一点洋气。

过去近三十年里，李红梅都生活在黄河边上的赵家村，她家早年也曾靠种植庄稼为生，后来为了治理河道，保护环境，沿河一些田地被征用，他们自此不再靠农业为生，年轻人都去了镇上做小生意，不愿意去的，每户每年也能领到五千多元的国家补贴。

正因为沿河的村庄大多都已不再依靠农业，故当地自推行合村并居以来，李红梅印象中大多数村民都选择了接受。现在的龙居镇，主要由崭新的安居社区构成，因为还有社区在修建，所以本地当下最火爆的就是装修生意。

据李红梅回忆，龙居镇当年拆迁和安置是同步进行，村民的赔偿基本可以支付安居房的费用，不需要再额外掏钱。家里面积大的，还借此搬到了距离市区更近的地方。李红梅一家四口，就换到了一套120平米的两居室，虽然比过去的农村房要小，但她坦言还算满意。

龙居镇的合村并居之所以得到村民的支持，除了当地许多人已经告别农业生产多年的原因外，也与东营市地方经济实力较强有关。

东营是胜利油田的所在地。该地一位政府人士告诉南方周末记者，东营过去因为有油田的关系，经济一直不错，近些年才有点滑坡。此外，东营地处黄河入海口，省政府乃至中央都有专款拨付进行河道治理和保护，各级政府的资金，相对于鲁北其他地区稍显充裕。

据李红梅讲，龙居镇的合村并居工程，就是镇里想办法从省政府争取的专款。但在鲁北的其他城市，这样的情况实属罕见。德州、滨州在省内都属于经济一般的城市，上述人士告诉南方周末记者，政府推行合村并居，主要还是靠地方想办法，这也是许多地区都推行先拆再安置的原因。

与其他地方村民相比，李红梅无疑是幸运的。山东省菏泽市成武县张楼乡大张楼村的一位村民告诉南方周末记者，自己所在的村庄，在10天内就全部拆掉了，他们的安置房并没有计划，村民们迫不得已，只能临时在自家耕地里搭简易房，住窝棚。

不过，即便自愿搬到了社区，包括李红梅在内的许多村民也还没习惯新的生活。李红梅说，虽然自己现在摆摊，但主要还是出售亲戚家的水果蔬菜，为此她每天早上要骑三轮车往返二十多公里。

与李红梅因为黄河治水而早已远离农耕的人生相比，大多数农民一旦离开土地，就得另谋生路。这也是许多农村人不愿意合村并居的原因。

南方周末记者在滨州、东营实地探访几个合村并居点发现，这些被围起来的安居社区，往往远离农田，其周边除了偶尔有一些乡村旅游项目外，也再无其他产业引导。因为离田太远而没法耕种，年轻人就只能选择进城，长期居住在这些合居点内的，大多是没有劳动能力的老年人。

难以离开的村庄

“你在拍什么？”

2020年6月4日中午，当南方周末记者到达辛桥村时，一位骑着电瓶车、自称村干部的中年男人上前询问，他的注意力集中在记者的手机上。当南方周末记者问起村庄拆掉后，村民都去哪里时，他把手臂一扬，“就在附近，租房子，哪里都有”。

已经变做废墟的辛桥村，位于平原县以西5公里。该县继承古称，三国时期，刘备曾于此地任县令。第一眼看过去，它与中国北方大多数县城类似，由一个新区和一片老城组成，新区紧邻国道和高速路口，那里有宽阔的八车道马路、郁郁葱葱的绿化带、雄伟的市民中心和三国文化广场。

老城这边则紧邻乡村，道路狭窄破损，辛桥村就在国道340路边。在它对面，还有花园村、小仲庄村、北侯庄村等五个村落。

自打亲眼目睹了对面的拆迁行动后，世代都居住在花园村的德庆姨每日都忧心忡忡。与辛桥村的命运相同，一个多月前，花园村也向村民们宣布该地将进行拆迁，周边相邻的几个村子也都在合村并居的规划范围内。

不过，花园村的拆迁遭到了德庆姨在内的全村人的反对。原因是通知下发以后，村里人才发现，怎么安置，安置去哪儿，都没有明确答案，村支书几次上门，谈来谈去，唯一能肯定的，就是按老房子面积，给予每平方米500元的补偿。

500元每平方米，基本是黄河以北的山东许多村落的赔偿价。距离花园村一百多公里外的翟卜村也大概如此。根据崔洪拍下的翟卜村赔偿价目表显示，一套319平米的农村房，房屋的拆迁补偿在18万元左右，其中还包括院墙、棚子以及房屋周边树木。除此之外，村民能获得的还有几千块的搬家补偿。

这样的赔偿标准，想在德州、滨州甚至平原县，买下一套面积合适居住的房子很难。自平原县城前往花园村的这段路上，好几个新楼盘的售价普遍在每平方米3000元以上，且多数是大户型。这样的房子，对德庆姨来说是个奢望。

花园村是一个典型的老龄化村庄，几十户规模，子女大多外出务工，留下的多是上了年纪的老人，德庆姨说一口拗口的山东方言，她家以种植果树为生。

在6月初一个周末的下午，她的老伴用三轮车把十几斤金黄的杏子驮到村口，让德庆姨在此摆摊。花园村因为种植了大片果林，附近有几家农家乐，县城里的人们偶尔来此消费，这对老人们来说是个机会，否则他们每月的收入，就只有政府发的100元低保。

按照山东省政府此前的合村并居计划，当地会给农民提供售价大概每平方米一千元左右的安置房，但对已经确定拆迁的辛桥村和花园村来说，安置房究竟在哪儿，还没消息。上述自称村干部的中年男人告诉南方周末记者，县里在东西两边都规划了一片安置区，但目前还未动工。

先拆再安置，这样的做法正在山东各地火速铺开。从德州到滨州，但凡遇上准备拆迁的乡村，几乎每个村民都能停下来说几句。虽然靠着全村人的团结，花园村暂时挡住了拆迁，但人们还是担心。有些家里孩子在县上工作，都被要求暂时停职回家去规劝家人同意。而自打有了拆迁通知，附近派出所还在村里安置了临时办公点。

没有安置，就意味着拆迁之后的农民们需要在一定时间内自谋住处。根据花园村多位村民反映，在确定拆迁后，农民还要缴纳一笔一万多元的保证金，用于拆迁保证。

▶下转第11版

南方周末记者 刘诗洋

德庆姨摆摊的路口，花园村正在等待被拆除的命运。

南方周末记者❘　刘诗洋　❘图

存在过119年的蒲台村现状。南方周末记者❘　刘诗洋　❘图

◀上接第10版

南方周末记者联系了花园村所属的王打挂乡政府。一位主任表示，该乡目前进行中的合村并居，只涉及一两个村庄，并不是全都要拆。合并一些村庄目的是为了发展乡村旅游，这是县政府的统一安排，此前县政府已专门聘请设计院对项目进行规划设计。

为什么要拆村？

在过去十几年里，当地为何如此急于拆掉农村呢？

贺雪峰2015年在德州调研时发现，当地曾计划将全市范围内八千多个自然村全部拆掉进行社区建设，通过让农民“上楼”，当地估算可以腾退出100万亩宅基地，从而产生100万亩城市建设用地指标。

但最终，据贺雪峰调研发现，“德州市即使腾出建设用地指标也卖不出去。德州市终于在拆除大概10%的村庄以后难以为继，合村并居不了了之。”

想要额外获得城市建设用地指标，就要相应减少农村建设用地。这种做法最早起源于2000年。当年11月，原国土资源部提出“小城镇建设所需要的土地指标要‘立足存量、内涵挖潜”，其中就提到，可以通过将农村建设用地复垦为耕地的形式，换取建设用地指标。

这种看起来既未减少耕地面积，又为经济建设提供了建设用地的供给的方式，很快得到响应。作为一个农业人口大省，山东尤为积极。但在2001-2006年这段时间，由于土地增减挂钩缺乏细则，故此间的合村并居，主要还是以行政手段为主。

到了2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。山东的合村并居行动开始加速，到2010年，政府宣称，已经复垦耕地74242亩，腾出建设用地指标近6万亩。

不过，虽然结合了土地增减挂钩，但这一阶段的合村并居腾出来的建设用地指标，只能在规定的较小范围内流转。直到2016年2月，原国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，才允许将增减挂钩节约指标在省域范围内流转使用。

这也就意味着，腾出来的土地指标可以在全省范围内进行交易。政府认为这种方式将为贫困地区创造新的财政收入。

但贺雪峰认为，在山东，即便是最富有的城市，也并不缺乏建设用地指标，政府批复的年度土地供应计划虽然一向偏紧，但都是结合地方实际出发，因为过量的指标批复反而会引起土地资源的浪费。正因为如此，一些地方所期望的，靠拆掉农村复垦，来换取指标进行交易的模式，基本是供大于求。

行政手段还是市场化？

同样是增减挂钩，从2009年开始，四川成都、重庆等地出现了另一种“地票”制度。

与其他省份“增减挂钩”当时只能限定在县域范围内不同，成渝两地分别设立了地票交易市场，这一制度创新使农村建设用地可以“飞”到城市。

从2007年开始，北京大学经济学教授周其仁连续五年在四川等地观察地票制度试验。他后来在2013年出版的《城乡中国》一书中写道，与以往的征地制不同，“农村和农民对增减挂钩项目可以参加，也可以不参加。这么一点点农民的选择权和自愿权，居然就在征地制上撬开了一条小小的缝隙。假以时日，小缝隙变成大裂口，以行政之手完成的挂钩就升级为市场版的挂钩，一个建设用地交易的新体制就破土而出了”。

既然农民有选择权，政府就必须通过加价来诱惑农民参与，其结果是多方共赢。“以成都郫县第一个挂钩项目为例，263亩新增建设用地指标从长林村腾出，政府给落地村民的各项房、地、安置补偿合起来是每亩40万元。整个土地收益增加11亿元，除了缴纳税费和给付农民，郫县政府的财政落袋4个亿”。

后来，这种制度创新在各省都陆续出现。河南省曾于2016年推出“复垦券”制度，该券分A、B两类，其中A类复垦券，专用于郑州市指定地区的新增商品住宅用地拍卖。B类则可在全省范围内政府批准的园区使用。在广东，政府也于2018年建立了复垦指标交易平台，对全省复垦指标进行公开拍卖。首个指标来自梅州市下辖的一个贫困村，共有5个县区的国土资源部门参与竞购，最终肇庆市以50万元/亩购得。

与农地流转相关的政策近年来更演变成一种扶贫工具。2017年12月，四川启动了全国首例跨省域土地流转，四川的乐山市马边县，向浙江省绍兴市越城区交易节余指标7000亩，总金额五十多亿元。随后，国务院于2018年发文确定了耕地占补跨省流转的细则，将出让范围限定在“三区三州”及其它贫困县，并按经济情况将各省分档，区别定价。

由此可见，采取市场化手段、尊重农民的自由选择权、各方共赢，才是这项改革成功的关键。

不过，山东的合村并居还被赋予了更多的功能。

在2019年山东省委农业农村委员会印发的《关于加快推动乡村振兴和巩固提升脱贫攻坚成果的支持政策》文件，就把合村并居列为政策之一，并要以此打造“齐鲁样板”。

值得一提的是，被拆掉的辛桥村，还曾在2019年底被山东省发改委列为首批乡村振兴示范村。不过，打造一个乡村振兴的齐鲁样本，是否一定要拆旧改新？　即便不从经济建设的层面考虑，也仍有很多争议。

在距离被拆除的翟卜村7公里外的魏集镇上，始建于清光绪十六年，缙绅地主魏肇庆的宅地魏氏庄园，是本地最有名的景点，政府甚至出资新建了“魏氏古村落”来发展旅游。

当这些仿古村落还在阳光下挺立时，真实的村庄却正在山东大地上逐渐消失。此地向东直线距离85公里处，东营河口区义和镇蒲台村，也在2019年因合村并居被拆除，该村曾是当地历史最悠久的村落，早自1900年村民高有亮来此开荒种地后，就逐渐成型。

中国过去一直是农业大国，大大小小的村落，都是当地历史最真实的记录者。蒲台村曾以曲艺闻名，早在新中国成立前就有京剧班、民间唢呐队，周边乡县逢年过节婚丧嫁娶，都会请蒲台村的民间艺人前来演出。

但当南方周末记者来到蒲台村时，这个曾存在过119年的村庄，已经消失。原来的旧址，只能看到片片残骸，而那些祖辈在此繁衍生息了一个多世纪的村民们，也早已不知去向。