从适度普惠到精准保障——关于中国儿童福利和保护改革方向的思考

薛在兴

(中国社会科学院大学，北京 100102)

在全面建设小康社会的今天，家庭小型化、少子化现象突出，城乡人口流动加剧，导致数以千万计的留守儿童、流动儿童和流浪儿童面临监护不足和缺失问题，儿童伤害和虐待的事件也屡见报端。建立适应新时代的儿童福利和儿童保护体系迫在眉睫。从2010年代开始，民政部在全国范围内先后开展了儿童福利和儿童保护的试点工作。适度普惠成为官方和学界主流的模式选择，业内也有多角度的讨论。但是，相关研究多为理论探讨，且研究者对于何为适度普惠及其内涵远未达成一致。笔者基于对北京、广东深圳、河南洛宁、四川仁寿、湖南长沙等地儿童福利改革的调研，分析适度普惠儿童福利模式的现实困境，提出我国儿童福利和保护改革新的模式选择。

一、儿童福利和保护改革的中国实践

我国的儿童福利制度改革肇始于2011年的孤儿津贴制度。尽管受益对象仅限于孤儿，但它具有待遇均等、不以收入状况为条件的普惠性质。这是我国首次建立面向儿童的、具有普惠性质的福利制度，具有制度初创意义。2013年民政部在全国选择4个县市开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作。在《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》中提出，开展适度普惠型儿童福利制度的理念是“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”。“适度普惠”是指逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度；“分层次”是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次；“分类型”是将各层次儿童进一步予以类型区分；“分区域”是指全国划分为东、中、西部，因地制宜制定适应本地区特点的儿童补贴制度；“分标准”是指对不同类型的儿童，分不同标准予以福利保障。同年，民政部在全国开展未成年人社会保护试点工作，试点的主要内容包括建立未成年人社区保护网络、加强家庭监护服务和监督、保护受伤害未成年人、开展困境未成年人救助帮扶、健全未成年人社会保护工作机制以及完善未成年人社会保护制度等。试点为我国建立适应新时代要求的新型儿童福利和儿童保护体系积累了宝贵经验，包括：1.扩展了儿童福利和保护的范围。适度普惠的儿童福利制度建设试点将儿童保障范围从孤儿扩展到重病重残等困境儿童，未成年人社会保护试点则将孤儿、留守儿童、贫困家庭儿童、有流浪经历儿童和服刑人员未成年子女等都纳入到保护范围；2.大致探索出当前我国儿童陷入困境的主要原因。两项试点都表明，当前我国困境儿童可以分为自身困境儿童和来自困境家庭的儿童，自身困境儿童以重病重残儿童为主，困境家庭儿童家庭陷入困境的原因则包括重病重残、失业、单亲等；3.大致探索出当前我国儿童保护机制和难点。各试点地区都初步建立起了发现、报告和响应机制、危机介入机制、家庭干预机制等基本机制。同时各地在试点过程中也普遍发现了儿童保护的一些难点，如监护权转移、儿童安置等；4.突出了家庭在儿童救助保护中的重要作用。儿童保护不能简单等同于将儿童从家庭中带离，西方发达国家在这方面走过的弯路已经充分证明了这一点[1]。2016年起，北京市首次将非低保、非低收入家庭中的残疾儿童纳入了补贴范围，非经济困难家庭的残疾孩子，根据残疾程度可获得每月200元到300元不等的家庭护理补贴。[2]改革之前，由于儿童福利院儿童所享受的福利待遇显著优于居家残疾儿童，所以对经济困难家庭存在着潜在的遗弃重残儿童的负向激励。北京市为残疾儿童发放护理补贴有利于减轻家庭养育残疾儿童所面临的压力，有利于维护残疾儿童家庭的完整和稳定。

各地在试点过程中发现的突出问题包括：

1.困境儿童的界定和分类分层的标准难以把握。如前所述，民政部将困境儿童在层次上划分为自身困境儿童和困境家庭儿童两个层次。在类型上，自身困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类；困境家庭儿童分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童四类受虐儿童。也有学者认为应进一步将困境儿童划分为生理性困境儿童、社会性困境儿童和多重困境儿童三种类型，生理性困境儿童包括残疾儿童和重病儿童，社会性困境儿童包括脱离家庭环境的儿童和困境家庭儿童[3]。在实践中，各地认定困境儿童的范围出入很大，主要有以下几个方面的原因：(1)困境儿童发现、识别难。北京市朝阳区一试点街道，统计报告困境儿童7人，社工入户调查发现符合条件的困境儿童20余人。(2)受地方财力和服务能力限制。如广东省就明确规定：各试点地区要坚持量力而行、尽力而为的原则确定困境儿童。(3)困难程度与家庭承受能力之间的矛盾。同为重病儿童，在富裕家庭和贫困家庭显然处遇相差甚大。(4)困境变动性大。如重病儿童已康复、长期服刑在押父母刑满释放，困境儿童就脱离了困境。但因为福利的存在，这些家庭可能瞒而不报。

2.困境儿童保障标准确定随意性大。困境儿童的情况千差万别。比如，同为重病儿童，他们需要的治疗费用可能出入很大。这给按类型统一划定保障线带来很大困难。比如，湖南长沙望城区规定，父母双方均失踪、服刑或强制戒毒的儿童，父母一方死亡、另一方失踪的儿童以及父母一方死亡或失踪、另一方服刑或强制戒毒的儿童生活补贴标准为散居孤儿基本生活费的60%；父母一方死亡或失踪、另一方重病或重残的儿童，父母一方服刑或强制戒毒、另一方重病或重残的儿童以及父母双方均重病或重残的儿童生活补贴标准为散居孤儿基本生活费的50%；重残、重病儿童生活补贴为100元/月。上述同类儿童的经济需求是否都一样？不同类儿童生活补贴标准制定的依据是什么？显然，这些都是有待商榷的问题。

3.重现金补贴，轻服务保障。从各地试点的情况来看，困境儿童陷入“困境”的原因非常复杂，需求更是多种多样。总体来看，儿童照料需求是第一位的需求，经济困难是第二位的需求，儿童保护是第三位的需求，其他还包括医疗、康复、教育、家庭功能恢复等。但大部分试点地区都把重点放在了生活补贴上面，困境儿童的发现、识别、有针对性的个性化服务和保护则严重滞后，满足其需求的方式远未达到“因困施保”。为困境儿童发放普惠性福利津贴有助于他们解决经济困难的问题，他们也可以借此购买儿童照料、医疗、康复等方面的服务，但无法解决儿童家庭功能失调的问题，无法满足他们在儿童保护方面的需求。

4.剥夺监护权难，被剥夺监护权儿童妥善安置更难。我国无亲权制度，未将亲权与监护权做明确区分，这是导致剥夺严重受虐或严重被忽视儿童父母的监护权难的症结所在。2015年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部出台《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。为剥夺合法权益遭遇严重侵害的困境儿童监护人的监护权提供了法律依据。但在实践中，真正判决撤销困境儿童监护人资格的案例非常少。究其原因，主要是困境儿童的后续安置机制不健全，各方都顾虑很大。北京有一个案例，有个外地户籍的女孩子，跟哥哥嫂子在北京一起生活。该女孩多次被嫂子殴打，社工介入后却非常为难。从保护女孩的角度，应该把女孩带离她的哥嫂家。但因为她是外地户口，没有办法进入福利院，最多只能由救助站代养一年，一年之后仍然没有去处。所以，让女孩跟哥嫂一起生活可能对她而言还是最好的选择。社工所能做的只能是对其哥嫂进行劝诫。类似问题对于一些不愿意承担抚养责任的再生家庭也同样存在。

5.儿童福利和儿童保护的资金、人员编制不到位。目前，我国财政并没有安排儿童福利和儿童保护的专项预算。各试点地区都是从其他经费中挤出一部分来用于儿童福利和儿童保护试点。河南省洛宁县是全国儿童福利和儿童保护改革的试点县，该县儿童保护的经验被概括为“洛宁模式”。但该县为建设儿童福利院欠下的款项至今没有着落。相对于资金和设施等硬件问题，人力资源问题更为突出。北京市是全国专业社工队伍发展比较迅速的地区，截止到2019年，全市有持证社工3.2万人[4]，其中真正在社会工作机构就业的不足10%，且儿童和青少年工作仅是其服务的众多实务领域中的一项。而2017年，北京市常住人口中已有困境儿童2.5万人[5]。另据北京市民政局相关负责人介绍，目前全市儿童福利机构一线的儿童护理员有200名左右，护理员和孤残儿童的比例基本在1：10左右，而按照发达国家的相关测算，这个比例应该在1：3至1：5才是最合适的。在最近举行的2021—2030年中国儿童发展纲要征求意见会上透露，目前中国困境儿童数百万，其中孤儿57万，事实无人抚养儿童61万，而全国持证社工只有54万。由于儿童福利和保护行业普遍存在工作强度相对较大、工资待遇相对较低、服务对象特殊等特点，专业人才严重缺乏。中西部地区，儿童福利和保护机构建设和人才建设更是滞后，如河南洛宁县，因为人才匮乏，目前还没有成立社会组织。

二、顶层设计缺失是导致儿童福利和保护改革问题的根本原因

表面看来，各地在试点过程中遇到的最大困难是如何界定“困境儿童”以及困境儿童基本生活费标准如何确定，但笔者认为，这两大难点及上述其他问题根源在于当前儿童福利和保护改革在方向上是错误的。

蒂特马斯将社会福利划分为剩余福利模式、工作能力-成就模式和制度性再分配模式[6]。其中，剩余模式基本对应补缺模式，制度性再分配模式则基本对应于我们现在所谓的普惠制。改革之前中国的儿童福利具有典型的补缺性质。我们当时的基本假定是，家庭应当而且能够为其子女提供保证其健康成长的一切条件，儿童养育是家庭内部事务，是父母的责任。政府只是在家庭失灵的时候才会出面，即当儿童被遗弃或者确实无人照料时，政府才会将他们收留到儿童福利院集中供养。这种模式因家庭功能弱化和儿童风险增加而难以为继。一方面，家庭小型化、少子化，因离异等原因而导致单亲家庭增加，数亿农民外出务工，这些都导致家庭功能的弱化。另一方面，因生活压力加大和贫富差距拉大，儿童遭遇虐待或忽视的情况有增长趋势。2003年，我国对流浪儿童建立社会救助制度，打开了儿童福利补缺模式的缺口。但在流浪儿童救助保护过程中，实际工作者和研究者发现，离开了家庭介入和支持，儿童保护很难取得成效。鉴于此，2013年开始，民政部开始开展未成年人保护试点，对问题家庭进行监护干预。几乎与此同时，民政部还开展了适度普惠儿童福利制度改革。改革的目标就是扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变。之所以提出适度普惠，是因为意识到完全普惠在目前阶段在中国不现实。在孤儿已经实现普惠福利的基础上，希望逐步扩大福利范围，先是最困难的事实孤儿，然后是重病重残儿童，一圈一圈地扩大下去，福利水平由内向外递减。这样一种设计自有其合理之处，但本质上并没有摆脱补缺模式的窠臼，存在着内生性的矛盾。

首先，这种做法的实施结果既无效率，亦不公平。它试图将补缺模式和普惠模式糅合起来：一方面，从所有儿童中选择“困境儿童”并给予保障属于补缺模式；另一方面，对同一类“困境儿童”提供等额的生活补贴则属于普惠模式。正是这种糅合带来了它最主要的内在矛盾。在缺乏科学标准的前提下，选择性补缺的做法导致群体之间的公平性差，困境边缘儿童更会产生不公平感。以前述湖南长沙望城区的规定为例。该区规定：父母双方均服刑的儿童生活补贴标准为散居孤儿基本生活费的60%(至少360元)；父母一方死亡或失踪、另一方重病或重残的儿童生活补贴标准为散居孤儿基本生活费的50%(至少300元)；重残、重病儿童生活补贴为100元/月。假设有两个家庭，一个家庭贫困，父母无业，孩子患重病，他只能享受每月100元的生活补贴；另外一个家庭家底殷实，但父母因犯罪服刑收监，孩子健康，每月能享受360元的生活补贴。相比之下，第一个家庭难免就会产生不公平感，甚或会产生如果自己犯了罪孩子还能多拿些钱的想法。从效率角度来看，试图用统一标准的生活补贴满足困境儿童千差万别的需求则导致效率性差。仍然以上述儿童为例，第二个家庭面临的主要问题是孩子无人照料而不是经济问题，360元的生活补贴如给到第一个家庭也许更有效。另外，同样是有子女患重病的家庭，不同的家庭经济状况、医疗费用支出也不同，统一支付100元仅具有象征意义，并不能解决任何实际问题。

其次，这种做法和现行儿童社会保障制度相冲突。如前所述，困境儿童可以使用基本生活费购买儿童照料、康复、医疗等方面的服务。但是，如果困境儿童已经购买了这类服务，那么他们是否还有资格享受康复、医疗等方面的专项救助？根据孤儿基本生活费的测算办法，基本生活费主要覆盖基本医疗和基本康复等方面的支出需要。问题在于，这里的“基本”如何界定？我国绝大多数专项救助都是以低保或低收入为条件的。因此，普惠性津贴有可能将困境儿童排除在专项救助之外。当然，也可以在制度上规定享受普惠性津贴的儿童视同低保家庭，享受低保家庭能够享受的一切待遇。这反过来使人们进一步思考儿童津贴的性质。儿童津贴的性质应该是在儿童无人抚养或抚养人无能力抚养时的抚养替代。那么，抚养替代的内容包括医疗、教育和住房吗？如果包括，那么他们就不应该再享受专项救助，如果不包括，那么包括哪些内容呢？如果仅是衣食支出的话和低保是什么关系？

第三，这种做法内含污名化和“福利陷阱”的问题。普惠制的功能之一在于避免损害福利受益者的名声。但适度普惠制则将特定儿童认定为“困境儿童”，他们可能因被贴上了这样的标签而长期处于社会的边缘，难以融入到主流社会当中，这无论对于其自信心还是机会获得都会造成严重的影响。另一方面，一些原本不符合条件的家庭则会想方设法挤进来，反而不利于儿童利益。

第四，普惠制的目标取向体现的是社会福利国家化，它在凸显了政府责任的同时，难免抑制服务的社会化[7]。一方面，我国社会组织不发达，自下而上发现、识别和报告困境儿童个别化需求的能力弱；另一方面，现行的适度普惠政策倾向于采取经济手段，靠“发钱”给需要被救助的儿童来实施救助。而事实上，单靠政府每月或者每个季度发放救助金，不仅不能长效地改善生活境遇，反而容易滋生儿童及其家庭“等、要、靠”的不良心理。以笔者在四川省仁寿县富加镇访谈的一位困境儿童为例。该儿童的父亲死于车祸，爷爷患病去世，她与奶奶相依为命。由于他们户籍在农村，同时享受每月150元的农村低保，该儿童学习成绩比较优秀因而在学校也受到班主任的特别关照，常为她买衣服或者学习资料等。访谈中我们得知，学校在免去她每学期的学费后给她500元补助。可是，富加镇居民委员会的一位工作人员告诉我们“这女孩儿的奶奶经常来居委会办公室哭，说养孩子多艰难，……拉都拉不走，实在是没办法了，我们居委会的人就给她些钱，拿了钱后就不哭了，她自己就会走了。”

三、精准保障是破解儿童福利和保护改革难题的关键

既然适度普惠的模式选择是导致儿童福利和保护改革一系列问题的根源，那么，选择新的目标模式自然就成为题中之意。笔者认为，问题解决的根本出路是从适度普惠转向精准保障。儿童精准保障是指面向全体儿童提供的、以需求为本的经济保障和服务保障体系。儿童精准保障既强调非歧视原则，又要区分需求的轻重缓急；既强调体系化建设，又突出个别化服务；既强调制度本身，又重视制度落地的条件保障；既强调政府主导，又关注社会参与。精准保障的基本理念是：所有的儿童都是保障对象，但不同的儿童因需求不同，保障的项目和措施也不同。

(一)儿童权力观和儿童福利需求的特性决定了所有的儿童都是保障对象

1.儿童权利观的体现。联合国儿童权利公约第一条就明确规定：缔约国应确保其管辖范围内的每一儿童均享受此种权利，不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出生或其他身份而有任何差别。我国《未成年人保护法》第三条亦明确规定：未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。

2.儿童福利需求的普遍性。任何一个儿童，不管困境儿童还是普通儿童，都有其独特的福利需求。困境儿童的需求会集中在较低层次的生理、安全、社会融入等方面的需求上，普通儿童同样存在上述需求，但在发展方面的需求会表现得更突出一些。儿童的福利需求能否从感觉性需求和表达性需求转化为规范性需求取决于两个方面：儿童本人的需求强度和家庭满足儿童需求的能力。一般而言，困境儿童特别是病残儿童给家庭带来的压力更大，困难家庭满足孩子需求的能力更弱，所以来自困难家庭的困境儿童的需求被挤压在很低的层次。一些最基本的需求，甚至一些涉及生存的需求都得不到满足的时候，社会自然就会更加关注这些儿童，这也构成了政府介入更加充分的理由。相反，一般儿童特别是来自高社会阶层的家庭的孩子，其较低层次的需求家庭一般都能满足，但同样存在着一些家庭无法满足的、高层次的、发展性的需求。

3.儿童福利需求的变动性。困境和非困境儿童的身份又常常是变动性的。一个普通的儿童，会因病或意外致残或因家庭变故而陷入困境；一个困境儿童也会因致困的情形消除而恢复为普通儿童。所以，严格来说，只有困境中的儿童而没有困境儿童。困境是一种情形而不是儿童的特征。过分强调困境儿童的身份会忽视其他儿童临时性的需求，不能对新增困境儿童及时作出反应，更会忽视非困境儿童的福利需求。

(二)儿童的需求是多样性的

儿童的需求多种多样。我国台湾学者冯燕将儿童划分为16类，每类儿童都有十几种突出的需求。比如，受虐儿童的需求包括预防性亲职教育、社会宣导、家庭支持、学校社会工作、责任通报制、危机治疗、身体照顾、寄养服务、机构照顾、心理治疗、热线电话、紧急托儿所以及社会服务家务员等[8]。参考这一分类，根据中国内地的实际情况，我们删除原住民儿童等儿童群体，增加了留守儿童和流动儿童，将儿童分为以下14类。如表1所示，每类儿童都有着不同的需求，且即使是相同的需求，不同类别的儿童的需求强度也会不一样。比如，贫困儿童、流浪儿童、孤儿等对基本生活的需求就会非常强烈，而问题儿童和收养儿童在这方面的需求可能一般。所有的儿童都有安全的需求，但受虐儿童和失依儿童在这方面的需求要比其他儿童更强烈。康复需求则是残疾儿童和重病儿童比较独特的需求。

(三)多样化的需求决定了需要多样化的途径来满足

既然不同儿童的需求是多样性的，需求强度也是不一样的，那么单一的经济救助注定无法满足不同儿童的不同需求。比如，残疾儿童康复需求的满足离不开康复机构的建设和专业的康复人员；留守儿童照料和安全方面的需要则离不开专门的照护人员。所有这些都不是靠发放津贴或生活费能够解决的。没有专门的机构和专业的从业人员，儿童福利的可及性就无从谈起。

表1 按类型分儿童福利需求项目及强度

根据上述不同儿童的不同需求及需求强度，我们可以设计出不同的儿童保障项目来回应。大体上，需要设计四项制度、四类基金。这四项制度是儿童最低生活保障制度、儿童医疗保险与医疗救助制度、儿童义务教育与教育救助制度、儿童保护制度；四类基金是儿童照料基金、残疾儿童康复基金、儿童社会服务基金和儿童发展基金。四类制度分别对应基本生活需要、医疗需要、教育需要和安全需要；四类基金分别对应照料需要、康复需要、心理需要和发展需要。制度需要政府通过立法统一建立，通过行政手段统一实施；基金则可以由政府和社会共同出资成立，以项目的形式委托社会机构来实施。

(四)精准保障需多方面统筹安排

第一，将儿童福利和保护放在更加重要的位置。儿童优先是联合国儿童权利宣言的基本原则，也是我国《未成年人权益保障法》所遵循的基本原则。儿童是社会最需要关注的脆弱群体，对儿童的投资就是投资未来，儿童福利是一个国家文明程度的体现。随着我国少子化时代的到来，儿童的边际价值日益凸显，做好儿童保障工作是提高生育率、避免生育陷阱的重要举措。从各地试点的经验来看，领导重视与否是决定当地儿童保障工作能否取得成效的关键因素。

第二，建立统一高效的儿童福利管理、责任划分和协调机制。政出多门、责任分散是当前导致我国儿童福利可及性差的关键因素。为了解决这个问题，很多专家建议成立儿童保障专门管理机构，这是非常有必要的。除此之外，明确各相关部门的职责，建立有效的部门间协调机制同样重要。现在的问题是，很多领域的政策是刚性有余、人性化不足，更缺乏儿童友好的视角。面对困境儿童，有的部门不是不作为，而是苦于没有政策。所以，按照儿童优先的原则，对因政策缺位导致的儿童合理需求无法得到满足的情况进行梳理，做好建章立制工作，是部门联动的前提条件。

第三，遍布城乡的儿童福利机构和儿童福利社会工作者。在儿童福利的问题上，国内一直有“条”和“块”的争论。“条”强调的是制度建设，“块”则强调的是全人服务。我们传统上都是强调制度建设，其弊端是容易造成只见政策不见人、头疼医头脚疼医脚的局面。近几年来，业内开始强调“块”的服务，注重儿童整体性的需求满足。但是，一方面，在整体性解决困境儿童问题的时候，往往出现不同方面的短板和掣肘的情况；另一方面，有些地方简单化地采用发放单一津贴的形式试图满足儿童所有的需要。

事实上，“条”和“块”并不是绝对对立的，二者存在统一的可能。本文建议，在中央和省市级层次，做好“条”的建设，保证儿童在不同方面的需求都有可靠的制度来满足；在县乡村级层次，则做好“块”的建设，做好儿童福利机构建设和人员建设，保证儿童的需求能够及时地被发现和报告、处理。如果每个儿童都可以无障碍地接近儿童福利和保护专员，每个儿童的特殊问题和需要都能够由专业人士按照专业的程序和方法来应对，那才真正实现了儿童福利和保护的可及性。

具体而言，要按照儿童福利和儿童保护的顶层设计和责任分解，明确儿童保护服务机构职责和人员编制。当前试点地区的普遍做法是每个街道设一个儿童所，每个村居设一个兼职的儿童福利员。现在的主要问题是儿童福利专员的专业性不够，职责不够明确，授权有限。结果，由儿童福利专员发现报告的个案很少。另一方面，儿童所的专业性也不强，处理复杂个案的经验和能力都不足。其主要原因在于我国专业化的儿童保护和服务刚刚起步，且我国基层儿童福利机构编制和经费都很有限，我国专业社会工作者人才稀缺，也是导致这个问题的重要原因。为了解决这个问题，在机构设置方面，可以借鉴日本的做法，一个街道或几个街道联合成立一个儿童所，每个儿童所至少设置一名专业社工。儿童所采取个案管理的运行模式。儿童福利专员及其他强制报告人等报告个案至儿童所，儿童所安排专责社工负责承接和处理个案。在儿童福利专员方面，考虑到我国实际情况，短期内“赤脚社工”的做法具有一定的推广价值，关键是要对福利专员探访儿童人次数、探访内容、发现有需要儿童的处置办法等要作出具体规定，对督导发现有困境儿童应报未报的情形要有必要的处罚。

第四，纵向贯通的儿童福利体系，发现、报告、评估、处置、监督，五位一体。儿童保障既需要相关部门之间的横向联合，也离不开纵向贯通。首先，强制性发现报告制度应落实到位。虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》已经规定“学校、医院、村(居)民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。”但实际落实情况并不理想。因此，一方面，要加大宣传力度，让报告责任人清楚了解自己在发现报告方面的责任以及报告的渠道和途径，另一方面，要完善强制报告人不报告的罚则规定。其次，建立完善的儿童需求评估制度，建立专门的机构、配备专业工作人员和经费，对发现报告的儿童尽快做出风险和需求评估。第三，配套完善的困境儿童处置办法。重点是解决好儿童监护权的转移问题、完善问题家庭的支持和干预办法、完善儿童家庭寄养和收养制度。第四，建立完善儿童保障监督机制。上述所有工作都离不开监督，要解决好谁来监督、监督的内容和标准、违规的处理办法等一系列问题。

第五，以政府为主导，社会力量广泛参与。儿童福利和保护首先是政府责任，困境儿童社会保障是国家的最低核心义务[9]。政府在立法、规划、资金、协调和监督方面有着不可推卸的责任，而制度实施和服务提供则可以更多地交给社会机构和人员来完成，资金方面也可以通过基金会的形式鼓励更多的社会力量参与。目前，由于民间非政府组织对政府部门具有较强的经济依赖和行政依赖以及在福利递送过程中的异化等问题，已有福利资源通过非政府组织向福利对象递送的效果并不理想[10]。深圳在助残方面做法值得借鉴。深圳市用福彩公益金资助残疾儿童做康复，而社会组织可为某一群体的儿童提供政府暂时力所不及的特色服务。如深圳自闭症研究会、民爱、华阳等多家民间残障儿童康复教育机构为特殊儿童提供照料、托管、康复、教育等各方面的服务；深圳市慈善会设立了雏鹰展翅、关爱劳务工基金、首彩爱心慈善基金、儿童大病慈善基金等专项基金或冠名基金，广泛动员社会力量，为不同需求的困难儿童募集资源，形成全社会共同关注儿童福利事业的氛围；利用社会+企业的方式探索儿童医疗救助及康复事业发展。2012年，国内首家由非公募基金会——爱佑善基金会成立的深圳市爱佑和康儿童康复中心正式启动，爱佑基金会依托此项目，发起、运营社会企业，通过"政府补贴一部分、社会赞助一部分、家庭承担一部分"的形式， 积极推动中国孤贫患儿医疗救助及康复事业的发展。此后，该基金会先后在北京、宁波和湖北设立儿童康复中心，服务开始辐射全国。

第六，充分的资金保障。建好财政投入机制、引导机制和监督机制，理顺中央财政和地方财政的关系，理顺财政主导与引导社会力量参与之间的关系，理顺不同儿童救助保护政策之间的关系。调整财政支出机构，重点加大对儿童保障薄弱环节的投入，特别是儿童保护和儿童福利递送体系两个短板的建设。确保儿童保障的底线不破，让每个孩子有饭吃、有衣穿、有房住、有学上，生病能得到及时治疗，免受各类虐待和忽视，这是对儿童的底线保障。提高保障的精准性，确保有限的财政资金能够真正用到最需要的儿童身上。

综上，儿童福利和保护制度改革任重而道远。在全国试点的基础上做好顶层设计，选择一条既具有科学性，又符合中国实际的道路模式至关重要。从补缺模式到适度普惠到精准保障，本质上是对人民日益增长的美好生活需要的积极回应，是我国儿童福利和保护走向制度化、体系化的标志。