我国环保类PPP 项目分类及回报机制探究

2020-06-17

江西建材 2020年5期

北京中铁生态环境设计院有限公司，北京 102600

2013 年以来，我国大力推广政府和社会资本合作（简称PPP 模式），通过政府和社会资本方建立“利益共享、风险共担”的长期合作伙伴关系，为缓解地方政府财务负担、转变地方政府职能、促进投资主体多元化与投融资机制改革发挥了重要作用。如今，PPP 模式已成为公共基础设施建设领域的一种重要的投融资模式。

2017 年，我国首次将“美丽”纳入社会主义现代化的奋斗目标中，充分体现了现阶段我国污染防治的重要性。环保项目作为污染防治的关键性工程，起到了不可或缺的作用。在环保项目中采用PPP 模式不仅能够提高社会资本的积极性、拓宽项目的投融资渠道，同时有助于发挥社会资本的专业技术优势，提高环境公共产品的供给效率和质量［1］。而在环保类PPP 项目中，选择合适的回报机制，对项目的风险防控与顺利实施和显得尤为重要。

1 环保类PPP 项目的分类

环保项目从产业服务方向分为三大类，一类是工业领域，该领域主要包括工业废水处理、工业固废处理、危废处理、脱硫脱销、VOCs 处理等环保相关项目，此类环保企业技术相对较为复杂且分散，同时该领域一般不采用PPP 的方式实施；另一类为市政领域，主要包括供水、排水与污水处理、小城镇及农村水处理、垃圾清扫与收运、生活垃圾处理等环保相关项目，这个领域的项目相对较为集中，现阶段已PPP 模式实施的较多；其余的可统称为环境领域，主要以环境监测、流域治理等为主，这一领域的项目会依据项目的不同，采用灵活的实施模式，也会衍生出较多的环保PPP 项目。

表1 环保项目分类表

在财政部PPP 中心项目管理库中，环保类PPP 项目主要分布在生态建设和环境、市政工程两大板块中，具体分为农村环境整治、污水处理、垃圾处理、景观绿化、生态保护、流域综合治理等。其中生态建设与环境类项目主要为综合性项目，单体项目主要集中于污水处理和垃圾处理等［2］。

2 选择合理的回报机制的意义

PPP 项目的回报机制是指PPP 项目中社会资本方回收投资运营成本、获得合理收益的运行机制，合理的环保类PPP 项目回报机制对项目顺利实施具有重要的意义。

合理的环保类PPP 项目回报机制能够有效增强PPP 项目的投资吸引力，进而保障项目的顺利实施［3］。社会资本方参与环保类PPP 项目的投资、建设与运营，为的是能够与政府方长期合作，进而取得稳定的投资回报，而从现有PPP 项目实践来看，其关键在于PPP 项目是否具有合理的回报机制，是否合理分配了与政府方合作过程中的各种风险。

合理的环保类PPP 项目回报机制能够提高社会资本方的积极性［4］，实现项目的高效优质运行。社会资本方中标PPP 项目后，会积极运用多种融资手段开展融资活动，提高融资效率，降低融资成本；同时不断优化建设运营效率，降低运营成本，实现项目高效优质地推进。

合理的环保类PPP 项目回报机制需同时考虑社会公共利益和社会资本方的利益。合理的回报机制能够有效地保护政府实施机构代表的社会公众利益，避免由于政府实施机构为了达成合作，以各种非理性担保和承诺、过高补贴与定价降低社会资本的投资风险；同时，合理回报机制也会适度维护社会资本方的自身利益，进而实现互利共赢的目的。

3 环保类PPP 项目的回报机制

主要包括三种方式：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。

3.1 使用者付费

3.1.1 模式介绍

使用者付费即项目公司通过直接从使用者处收取费用，实现回收全部投资建设、运营成本并获取合理收益。此种模式运作的项目不需要政府财政付费，能够有效避免财政压力，通常用于经营性项目，此类项目财务效益良好，如危废处理项目［5］等。可分为两种，垄断性项目和竞争性项目。

垄断性项目，对特定区域、人群或企业提供服务或公共产品的项目。此类项目由于消费者的数量或频率等均是较为容易测算的，其使用者付费也是较容易预测到的，在进行充分调研分析的前提下，此类项目的商业风险较小，可融资性较好。此类项目一般会要求政府保证在一定期限内或在该项目需求量达到某一特定值前不在项目附近批准新建与项目有竞争关系的项目。

竞争性项目，即消费者有选择在此消费或者不消费可能性的项目。此类项目的消费者数量、项目总体收益难以预测，因此相对商业风险较大，项目的可融资性也较差。

3.1.2 案例分析

2017 年，福州市采用PPP 模式实施了某危险废物综合处置项目。项目主要处理全市范围内产生的工业危险废物及各医疗机构的医疗废物。

该项目采用了使用者付费模式，项目公司直接向危险废弃物产生者收取危险废物处置服务的服务费，进而实现回收投资建设、运营成本和合理收益。

3.2 政府付费

3.2.1 模式介绍

政府付费指项目公司无法向使用者直接收取费用，而由政府依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量等向其支付可用性服务费和运营维护服务费的项目，此种模式运作的项目完全由政府财政付费，通常适用于非经营性项目，如河道治理等。具体可分为可用性付费、使用量付费和绩效付费。

3.2.2 案例分析

2016 年，咸宁市采用PPP 模式实施了某区三期污水处理厂项目。项目主要处理该区内及周边城镇的生活污水。

该项目回报机制采用了政府付费模式。污水处理项目虽然有城市污水处理费收入，但依据财政部《污水处理费征收使用管理办法》（财税［2014］151 号）规定，污水处理费需全额上缴地方国库，再由市财政统一进行污水处理PPP 项目的相关付费，因此从支付形式上仍属于政府付费模式。

3.3 可行性缺口补助

3.3.1 模式介绍

可行性缺口补助指由于项目公司向使用者直接收取的费用不能够完全覆盖其投资建设、运营成本和合理回报，由政府以可行性缺口补助的方式给予社会资本一定支持。通常用于准经营性项目，如垃圾焚烧发电厂等，此类项目财务效益欠佳。

3.3.2 案例分析

2017 年，莆田市仙游县采用PPP 模式实施了某垃圾焚烧发电厂项目。项目主要处理该县域内生活垃圾。

项目回报机制采用可行性缺口补助模式。垃圾焚烧厂投产后可向电网输送电力，获得售电收入，但无法完全覆盖项目建设和运营维护成本，无法满足合理收益要求，因此政府需根据垃圾处理情况，向项目公司支付垃圾处理费，给予项目公司可行性缺口补助。

4 为推进环保类PPP 项目良性发展的建议

4.1 推进PPP 法律法规体系的完善，保障政企双方权利

PPP 法律法规体系能够有效降低项目的风险，有效提升政府的履约能力，增加社会资本参与项目的信心。加快推进完善PPP法律法规体系，通过对PPP项目范围、政企双方权利与义务、纠纷解决及退出机制、绩效考核制度等进行明确，对招投标、投融资、项目建设运营及移交等各方面的合理引导，将有效实现政企双方选择合理的回报机制，保障双方在“利益共享、风险共担、合作共赢”的原则下开展PPP 业务。

4.2 推进项目回报机制的创新，助推环保产业发展

目前，环保类PPP 项目存在极强的公益性，大部分都采用了政府付费或可行性缺口补助的回报机制。而我国环保项目的投资需求量巨大，单靠政府支付会限制环保市场的发展，需创新环保类PPP 项目回报机制，实现有效减轻政府财政支付压力，进而助推环保产业发展。大力推进EOD（即生态引领的城市可持续发展模式）模式，将环保项目作为扩充环境市场的途径，努力推动环保项目与周边其他资源进行结合，进行综合开发，如将环保项目与土地开发、供水、生态农业和旅游等收益性较强的项目进行有效地结合，实现以环保产业带动周边产业发展的目的，吸引更多社会资本投入到环保领域。

4.3 推进环境治理模式创新，促进环保企业创新

鼓励社会资本推进环境治理模式创新，降低运营成本，提高环保运营效率。合理的环保类PPP 项目回报机制能够促进社会资本创新环境治理模式和技术，提高运营效率，努力降低运营成本，赚取项目中的合理盈利。着重推进以整县或市为主的区域型PPP 项目，将区域内污水处理、垃圾收运等按照行业或污染类型相关性进行打包，强化规模效应，降低项目整体的运营成本。