论我国垄断协议豁免制度的完善

卜易伟

摘 要：垄断协议豁免制度初见于2008年8月1日施行的《反垄断法》第十五条规定，立法的形式上以中国国情为基础借鉴西方国家的立法经验，以列举方式对豁免制度的具体情形和条件做出明确规定。垄断协议相关制度建立并实施已有十余年，虽然对于经济秩序与国家社会公共利益维护意义重大，但执法与司法实践中问题逐渐凸显。

关键词：垄断协议;反垄断;反垄断法;豁免制度

一、我国垄断协议豁免制度的相关概念

（一）垄断协议的含义

垄断协议需具备三方面含义，一是垄断协议的法律主体为两个或两个以上独立的市场主体;二是垄断协议的具体形式包括采用协议、决定或一致行动的协同行为来实施限制、排除竞争的行为;三是垄断协议以限制、排除竞争为目的。

（二）垄断协议的豁免

垄断协议的豁免意为经营者之间达成的限制竞争的垄断协议协议，本应被《反垄断法》所禁止，基于其没有造成限制竟争的后果或者造成的损害小于对竟争的促进等原因，或者基于国家发展的考虑，经过合法程序认为其不违反《反垄断法》。

二、垄断协议豁免制度的法律规定

《反垄断法》于2008年实施后国务院各部委及各地方相继起草公布了垄断协议豁免制度相关实施细则，对于豁免制度适用进行细化。国务院反垄断委员会办公室2016年3月公布《国务院反垄断委员会关于汽车业的反垄断指南（征求意见稿）》;2016年5月公布的《关于垄断协议豁免一般性条件和程序的指南（征求意见稿）》细化垄断协议豁免的一般性条件和程序;2017年3月公布《国务院反垄断委员会关于滥用知识产权的反垄断指南（征求意见稿）》以上三部实施细则均在一定程度上对垄断协议豁免制度进行了细化和明确，但是均尚未正式颁布实施。2019年6月，国家市场监管管理总局出台了《反垄断法》三部配套规章，其中《禁止垄断协议暂行规定》细化了垄断协议认定方法和执法程序，并于2019年9月1日施行。2020年1月2日，国家市场监督管理总局发布《<反垄断法>修订草案（公开征求意见稿）》（以下简称“意见稿”），意见稿在垄断协议相关规定方面亦有所涉及。综上所述，对于垄断协议豁免制度的法律规定仍应以现行《反垄断法》第十五条规定的垄断协议豁免制度的具体情形和条件为基本考量。

三、垄断协议豁免制度的执法适用

2017年工商部门与发改委共查处经济垄断案件181件，其中查处横向垄断协议案件165件，占年度比例九成;纵向垄断协议案件1件，年度比例不足百分之一。在2017 年度工商及发改委公布查处的经济垄断协议案件中，均未适用垄断协议豁免制度，且当事人未提出豁免申请。

2018年原工商部门、发改委和市场监管部门查处反垄断行政处罚案件共计92件其中原工商部门查处29件，占年度比例三成;发改委及其下属的价格监督部查处50件，比例超五成;市监局查处13件，比例不足两成。2018年与2017年相比，反垄断执法机构查处的重点领域仍然集中在民生行业。

根据市场监管总局官网2019年公布的行政处罚信息可知，涉及垄断协议的行政执法案件共11件，涉及行业主要分布于建材行业如杭州市13家混凝土企业垄断协议案件、衢州市8家混凝土企业垄断协议案件;此外，还涉及与民生相关的驾培行业、液化气经营行业、餐饮业等行业。

四、我国垄断协议豁免制度的困境及完善

（一）我国反垄断协议制度的困境

反垄断执法程序缺陷备受学界关注。我国的《反垄断法》并未对反垄断执法程序作出明确规定，各执法机关在执法过程中遵照本部门的有关程序规则或者遵照一般的行政执法程序进行执法，此种情形下案件能否得到有效、公正的处理尚存疑问。

反垄断执法监督缺位问题也一直是学界焦点。行政系统内部的自我监督方面：内部监督容易形成“內部包庇”。根据《行政复议法》的相关规定，不服市场监管部门、发改委、原工商部门的行政处罚时，只能先向行政决定的作出机关申请复议，然后才能向国务院申请裁决;而省级市场监管部门、工商部门办理的垄断协议案件，只能向国家市场监管总局、原国家工商总局或者当地的省级人民政府申请复议。

行政系统外部的司法监督中，涉案当事人与执法机关由于在社会地位以及社会资源上的巨大差异，在应诉实力、取证权利、信息获取方面也存在着极大差异性，最终只有极少数的经营者会选择司法监督。

社会监督作为一种私权利的监督，监督的渠道来源于执法机关的信息公开，群众无法参与进去，执法机关向公众展示的只有决定书，而相关的调查、取证环节等信息却没有公开。

（二）我国反垄断协议制度的完善

1.完善豁免范围

我国的《反垄断法》在第十五条第一款中列举了予以豁免的六种垄断协议类型。在2019年9月实施的《禁止垄断协议暂行规定》第二十七条提出反垄断执法机关在认定垄断协议是否属于《反垄断法》第十五条规定的情形时应考虑四种因素，但关于四种因素的适用顺序，是否需要同时满足未作出解释说明。而在最新公布的意见稿（修订草案）中第十八条即为草案中垄断协议豁免制度条款，第二款规定经营者还应当证明所达成的协议是相关情形的必要条件，且不会限制相关市场的竞争并使消费者分享由此产生的利益。

2.加强信息公开与社会监督

《反垄断法》规定构成垄断行为的，应当向社会公布。垄断协议能够被豁免的，也应当依法作出处理决定，彰显法律对于遵守法律的经营者的公平对待，而垄断协议被豁免向社会公开，充分体现对于社会大众知情权的尊重。

结语

鉴于相关法律实施时间较短，尚处于不断发展时期，在面临挑战与难题的同时还应看到我国反垄断领域中的取得的诸多实效。随着垄断协议豁免制度相关配套法规、实施细则的出台，该制度逐步走向完善。

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（作者单位：中央民族大学，北京 100081）