“放管服”视角下地方政府深化行政审批制度改革研究

刘银平

摘 要：行政审批制度改革是政府为提高行政服务效率和质量的重要举措，目前我国各地在“放管服”思想的指導下积极进行探索，取得了一些成功经验。但是还存在着行政审批工作人员思想认识不高、行政审批重视数量而忽视质量、监管不到位、政府部门之间协同对接不顺畅等方面的问题。针对这些问题，提出了提高行政审批工作人员综合素质、进一步深化行政审批制度改革、完善事中事后监管体系、建立行政审批协作系统等对策建议，以期为当前地方深化行政审批制度改革提供一点思路。

关键词：“放管服”;地方政府;行政审批制度改革

一、 “放管服”与行政审批制度改革的内涵及关系

（一）“放管服”改革的内涵

“放管服”的概念在2015年5月12日被首次提出，以后每年李克强总理都会通过全国电视电话会议对“放管服”改革作出重大部署，为进一步提高政府效能而不断推进“放管服”改革向纵深发展。“放”就是“简政放权”。是指厘清各部门的行政权力，消减重复设置和没有法律依据的行政权力，下放方便群众办事和基层政府管理的行政权力。“管”就是公正监管，是指政府部门利用新技术新体制创新监管方式，加强监管职责。“服”就是高效服务，是指政府要转变职能，减少对市场的干预，尽量减少市场主体的行政审批行为，通过减少行政审批事项和优化审批服务流程提供人性化的高效审批服务，为市场主体提供更加便利的发展环境。“放”基础，“管”是手段，“服”是目的，这三个方面要协同推进，不能顾此失彼，也只有这样，“放管服”改革才能深入而稳步推进，才能最终达到为群众生活及办事增便利的目的。

（二）行政审批制度改革的内涵

行政审批是政府为克服市场缺陷对经济社会事务所采取的干预、调控和管理举措。由于我国传统的计划经济体制的巨大影响，行政审批已经在许多行政管理领域被广泛的运用，作为国家管理行政事务的一种不可缺少的重要制度，对经济和社会发展发挥了重要的促进和保障作用。但是随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，并且作为WTO的成员国，我国的行政审批制度暴露出越来越多的突出问题，一定程度上阻碍了生产力的发展，因此必须对行政审批制度进行深入改革。国务院于2001年9月成立行政审批改革工作领导小组，全面启动了行政审批制度改革工作。行政审批制度改革就是政府为了提高为群众办事的效率、进一步激发社会和市场活力而对自身的权力和行为进行治理和规范的重要手段。主要从减少行政审批事项、优化行政审批流程、放松并规范事中事后监管等方面入手，最大限度的给企业和市场提供一个自由宽松的发展空间。

（三）“放管服”改革与行政审批制度改革的关系

“放管服”改革是政府推动行政管理体制改革、加快转变自身职能的关键举措，而行政审批制度改革是政府推动行政管理体制改革、加快转变自身职能的重要突破口，是“放管服”改革的重要手段，要以“放管服”为指导思想持续深入推进行政审批制度改革。

二、地方政府行政审批制度改革存在的问题

虽然各地区在深化行政审批制度改革实践中取得了规模性的成果，但还存在着行政审批工作人员业务能力不高、行政审批重视数量而忽视质量、监管不到位、政府部门之间协同对接不顺畅等方面的问题，目前这些问题也成为了进一步深化行政审批制度改革的不利因素，需要给予重视并加以解决。

（一） 行政审批工作人员业务能力有待提高

一方面，一些行政审批部门的工作人员不愿放弃根深蒂固的“管家”思想，缺少为民服务的公仆意识，对行政审批制度改革的重视不够、认识不到位、支持不力。另一方面，有些工作人员对行政审批制度改革后的新业务的相关事项内容、流程不熟悉，不能提供规范化、标准化的行政审批服务，还需要进一步提高业务能力。

（二）行政审批重视数量而忽视质量

由于中央政府对行政审批数量的减少有着硬性的要求，地方政府为了完成任务，一些审批事项确实下放了，但对关系到其关键利益的审批事项仍有保留，改下放的不予下放，有些地方只是下放一些基本没有人申请的“僵尸项目”，还有一些审批事项并不是真正去除了，而是整合到了其它一些审批事项里，另外还有一些审批事项表面上取消了，而实际上被改为了行政备案、确认事项，仍然需要进行审批操作。这些从自身利益出发完成任务的做法使行政审批事项在名目和数量上“变少”了，但是实际上糊弄了上级和群众，如同在和上级和群众玩“数字游戏”。还有一个突出的问题，一些被取消的项目以前置评估的形式出现，审批部门受理前需要中介机构提供评估、鉴定、认证及检测等一些前置评估审批事项，而对这些中介机构由于缺乏规范和管理，常常存在着态度差、耗时长、收费贵的问题。这些问题都影响了行政审批改革的质量。

（三）监管不到位

尽管中央政府多次强调在取消和下放权力的同时要加强事中事后监管，但是还普遍存在着“重审批、轻监管”的问题.一些部门还没有转变观念，习惯于以批代管、只批不管，在很多地方还存在着批管脱节或该管不管的问题，没有贯彻落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的要求。此外，各部门之间的监管职责权限还不清晰，也没有相对应的政策或法律法规进行界定，推诿扯皮和逃避责任的现象屡见不鲜，甚至在一些行业出现监管缺位现象，导致失序运营、管理失控的状况经常出现。同时需要拓宽工作思路，探索监管方式方法的多样性，提高和完善监管的制度机制。

（四）政府部门之间协同对接不顺畅

行政审批制度改革需要政府各个部门之间建立合作与协调机制，既需要机构的重建重组，更需要转变政府职能和政府管理方式以及审批流程的重构。但是目前仍然存在一些问题。一方面，由于各部门之间存在“利益壁垒”，一些部门的审批权下放了，但其它部门相关联的审批权却没有同步下放，导致企业的经营管理自主权无法实现;另一方面，各部门之间存在“信息壁垒”，相互之间缺乏沟通和信息共享，只在其本部门内部进行研究和实施分权，相互之间未能建立真正的协作关系，加上对部门利益的考虑，这就容易造成对某些“可获利”事项的多重管理以及某些“无利可图”事项的监管缺失，比如在办理涉及到多部门的行政审批时，就会出现多头为政，导致企业或个人在不同部门之间来回奔波，行政审批效率反而得不到提高。

三、推动“放管服”视角下地方行政审批制度改革的路径

（一） 提高行政审批工作人员综合素质

一是通过对党的理论和重大政策精神的学习，提高行政审批工作人员的思想认识和理论水平。二是以市委党校为教育主阵地，对行政审批工作人员进行以互联网应用、绩效管理、服务礼仪等为内容的专项培训，提高行政审批工作人员的业务能力和水平。并选派部分人员到先进地区学习行政审批制度改革的先进经验。

（二）进一步深化行政审批制度改革

首先，进一步优化行政审批服务流程，加大对审批服务流程的精简重构、再造优化管理。要针对审批服务效率低的问题开展专项整改，弄清楚哪些权力可以下放给社会和市场，哪些权力必须要保留，哪些审批环节可以合并，哪些是可以省略的，对审批环节重新进行规划设置，从而提高行政审批效率。要充分利用“互联网+政务服务”减流程、减材料，通过实现“一号一窗一网”的目标，提高综合办理的质量和效率。

其次，进一步提升行政审批服务标准化水平，“以标准化促进行政审批规范化”，是行政审批制度改革的一项重要内容。“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量”。行政审批服务的标准化，有利于提高政府行政服务的效率。行政审批服务的标准化包括对服务环境、服务效率、服务礼仪等制定具体标准，以此规范审批人员的行为，让办事群众充分感受到平等和尊重。

（三） 完善事中事后監管体系

按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，出台相关政策将监管责任落实到各个部门。要让各部门工作人员认识到监管工作的重要性，转变以审批代替监管的思想观念。建立绩效评估机制，采取一系列的激励措施，充分调动工作人员对监管工作的积极性，创造性地开展监管工作，同时对监管不到位出现纰漏的部门和个人采取一定的惩罚措施。

要按照“双随机、一公开”的要求开展监管工作。在信息技术高度发达的今天，要通过大数据技术创新监管手段，加快构建信息信用共享的电子监察平台，利用电子监察平台的实时数据形成动态性、系统性的监管机制，对违反政府政策、法律法规的企业主体进行惩戒，提高违法成本。

（四）建立行政审批协作系统

要实现行政审批制度改革的目标必须加强各个部门之间的交流合作，在单独某个部门或者多个部门缺乏合作的情况下是难以实现的，因此要坚决打通政府各部门间的“利益壁垒”，培养各个部门工作人员的协同配合思维，通过统一的改革规划厘清交叉部门、上下级之间的权力界定，明确主办部门和协办部门具体职责，并建立有效的主办协办机制，尽量让审批环节仅仅在部门间运转，确保服务对象只进一扇门，避免在多个部门之间奔波。同时要打通部门间的“信息壁垒”，建立互联互通、统一高效、安全稳定的数据资源系统，形成横跨各部门的信息网络体系，改变以往基本信息的碎片化管理状态，实现信息跨部门跨层级交流共享。

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本文属2019年菏泽市社会科学规划课题阶段性成果

（作者单位：中共菏泽市委党校，山东 菏泽 274000）