日本财政预算理念的演变、政策实践及启示

郝宇彪 李琦

摘 要：日本庞大的政府债务问题一直是学界关注的热点。从日本财政预算理念的视角，对这一问题进行分析，有利于深层次理解日本财政困境的成因。日本作为世界重要经济体，经历了战后迅速崛起到经济高速发展再到经济低迷的发展道路，与之相对应，其财政预算理念总体经过平衡预算理念、周期性预算平衡、新自由主义财政理念、重拾凯恩斯主义财政理念等四个阶段。日本财政预算理念与财政政策实践过程中的经验与教训，对中国财政政策的制定和经济发展具有一定的借鉴意义。

关键词：日本;政府债务;财政预算理念;财政政策

中图分类号：F813/817 文献标识码：A 文章编号：1004-2458-（2020）02-0023-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2020.02.003

引 言

2008年国际金融危机之后，世界主要经济体的政府债务问题成为影响世界经济发展的关键因素。其中，日本尽管没有爆发债务危机，但作为债务负担率最高的国家，日本“债务之谜”一直受到学术界的广泛关注①。日本政府债务为何如此庞大？学术界从不同的角度展开了分析。例如，傅钧文从制度性的角度分析指出，导致日本财政恶化的制度性因素包括预算的增量主义、压力团体、“族议员”、纵向行政及政府内部调整、审议会、“官僚下凡”、财政投融资机构的投资决策及危机处理、地方政府的依赖性等[1]。刘昊虹、王晓蕾认为导致日本主权债务激增的最主要原因表现为两点：一是1985年“广场协议”导致日元对美元的大幅且持续的升值，从而出口导向型的日本经济受到了重创;二是日本政局的不稳定和经济政策的不持续，也就是说虽然有些政府推出以缩减财政赤字和政府债务为目标的紧缩性财政政策，但是这些经济政策往往服从于政治主张都没有得到完整的实施[2]。托马斯·克里特高尔、哈里·威勒指出，日本财政赤字不断升高，一方面是因为日本经济增速由20世纪80年代4.5%的平均年增长率下降到90年代的1.5%;另一原因是，由于人口老龄化愈发严重，医疗、医护支出增加，高昂的医疗、医护成本抬高了政府支出总额[3]。张季风系统地总结了日本深陷财政困境的原因：一是经济波动因素，经济衰退造成财政支出增加收入减少;二是减税政策实施不当，未达到刺激消费、恢复经济从而自然增税的目标;三是人口老龄少子化国情使得财政支出结构恶化;四是制度性的扭曲因素，包括补充预算的慣性因素、财政制度改革滞后因素、顾全既得利益集团因素等;五是外部经济环境恶化的因素[4]。然而，除上述原因之外，财政赤字的持续存在与一国政府的财政预算理念紧密相关。所谓财政预算理念就是为了保证财政职能更有效地得以实现，政府所建立的一套财政收支理念。该理念包括： 政府的财政赤字应该如何限定，财政支出结构如何，税收与财政各类支出之间应该遵守什么样的规则。财政预算理念不仅会决定一国财政收支的总体方向，更会引导一国财政政策操作的具体方向[5]。从上述文献可以看出，现有研究对日本财政预算理念的研究相对不足，通过分析不同时期日本财政预算理念的变化，并结合财政政策实施与经济发展状况更有利于深层次理解日本经济走向和财政困境成因。因此，本文根据二战后日本经济恢复和经济增长速度变化，对不同时期财政预算理念演变以及财政政策实施进行梳理。

一、平衡预算理念下的财政政策

（一）战后恢复时期（1945—1955）

1945年二战结束，日本彻底战败，经济濒临崩溃，多数城市在战争中被摧毁，国家财富损失巨大，物资严重匮乏，生产崩溃，劳动力锐减，通货膨胀严重。1947年发布的《经济实况报告书》将之总结为“国家、企业、家庭皆有赤字，赤字在三者之间循环转嫁”[6]。战争在破坏日本经济的同时也为其经济的恢复留下一定基础，基础设施和生产设备较战前有较大提高，战时所需的钢铁等重化产业仍保有生产能力。日本政府认为原材料、煤炭和电力供应不足是生产难以恢复的主要原因。在此背景下，吉田内阁实施“倾斜式生产”政策，将进口的石油优先供应给钢铁生产部门，增产的钢铁集中投入煤炭部门，再利用增产的煤炭提供给钢铁部门促进钢铁生产，形成良性循环，带动其他产业部门发展，从而促进经济恢复。最初两年，“倾斜式生产”达到了日本政府的预期效果，但是这完全是日本政府财政资金注入推动的结果。战后日本民间经济薄弱，企业资金紧张，加之美国对日本在诸多方面实施限制，日本企业自身不具备重建能力。但当时的日本财政也面临极大压力，从一般会计岁入结构来看，1946年度依靠国债、借入金的比例达37.4%，租税、印花税收入比例仅为25.3%（孙执中，1988）[7]84。时任大藏相的凯恩斯主义思想拥护者石桥湛山认为在生产设备和劳动力过剩的情况下，通过注入财政资金来恢复生产，由此引发的财政赤字、货币增发和通货膨胀都是可以被接受的（中村隆英，1977年）[7]85。为此，日本还实行了复兴金融金库和差价补贴制度扶持产业发展。这些政策的施行在促进产业恢复发展的同时，使得原本就十分严重的通货膨胀更加恶化。

在日本政府陷入恢复生产还是抑制通货膨胀两难时，美国人帮它做出了选择。战后不久，美苏之间出现“冷战”状态，加之中国革命局势转变和朝鲜半岛分裂，美国对日本的态度发生了巨大转变。从战后初期在政治、经济、文化各个方面对日本采取严格的占领政策，限制日本经济恢复发展，转为扶持日本，复兴日本经济，让日本成为美国在亚洲实施“遏制共产主义”全球战略的关键。为遏制通货膨胀，美国确定了“稳定日本经济九原则”和“稳定工资三原则”，随后又确定了道奇计划。道奇计划的核心思想是确立综合平衡预算思想，包括政府所有预算的平衡，通过压缩财政赤字降低通货膨胀，具体通过减支、增税和投融资加以实施。1949年道奇思想下的日本财政预算较日本政府原定预算相比，租税及印花收入从3 654亿日元提高到5 149亿日元，增幅达40.91%[7]93。从执行结果看，1949年日本政府综合财政收支出现了1 567亿日元的黑字，达到了道奇计划的目标。道奇计划成功遏制了日本的恶性通货膨胀，物价上涨率有所下降，但同时作为一项明显的紧缩性财政政策，也带来了银根紧缩、企业倒闭、失业增加的后果。虽然经济出现萧条，但由于1950年朝鲜战争的爆发，来自美国的巨额特需扭转了萧条，日本甚至出现“特需景气”，财政一般会计岁入7 168亿日元，一般会计岁出6 333亿日元，一般会计岁入超过岁出，道奇思想仍得以施行。为更好地保障税收收入增长，平衡财政预算，同年美国又提出“夏普劝告”，即建立以所得税为中心的直接税制，中央、地方税源分配，个税、法人税以及申报制度改革，制定产业税制，建立了偏向大企业、鼓励资本积累的倾斜式政策税制。

经过10年时间，日本经济在战后实现全面复兴，在美国的主导下建立了资本主义民主制度下的财政运营法律框架。日本制定了新宪法和《财政法》，确定了财政民主制原则和预算平衡原则。《财政法》第四条规定：“国家的岁出，必须以公债或借款以外的岁入作为其财源”。在平衡预算原则下，10年间日本财政一般会计收支整体保持岁入大于岁出的态势，得益于经济恢复、税收增长，财政一般会计岁入和岁出项均从200亿日元增长到突破万亿日元，1955年一般会计岁入和岁出分别为11 264亿日元和10 182亿日元，这一时期日本财政总体保持收支平衡。同时，由于战后经济的恢复，GDP保持高速率增长，除个别年份略低外，其他年份均保持8%以上的增长速度，1948年和1951年GDP增长率更是达到13%，得益于税收增长和经济增速，日本债务负担率开始下降，到1955年已由战后的55.98%降至12.30%。

（二）经济高速增长时期（1955—1970）

经济全面复兴后，日本政府把经济增长视为经济政策的主要目标。在特需支持拉动经济增长的效用消失殆尽后，日本政府确立了增长优先和贸易立国的经济战略。在平衡预算原则下，财政金融政策的实施基于“在确保通货价值稳定，注意尽可能缩小景气变动幅度的同时，顺利并恰当地为经济发展提供必要的资金”的思路[8]，强调财政政策的灵活性，与金融政策的互补性以及财政投融资的作用。在此期间，日本财政一般会计收支呈现快速增长的趋势，一般会计岁入和岁出翻了近3翻。1956年一般会计岁入约1.1万亿日元、岁出约1.2万亿日元，到1970年一般会计岁入约8.2万亿日元、岁出约8.5万亿日元。同时，在平衡预算原则下一般会计岁入和岁出也保持基本一致，在1965年前一般会计岁入高于岁出，但从1966年开始日本政府少量发行建设国债，用以补充岁入，除去国债部分的岁入略低于岁出。这一时期是日本经济高速发展的阶段，GDP增长率保持在10%上下有所波动，1960年GDP增长率为13.06%，60年代后期连续4年以高于10%的速率增长。就债务负担率而言，相较于战后恢复期总体上是下降的，1964年日本债务负担率降至最低，仅为4.44%，之后从1965年开始呈现缓慢上升的趋势，1970年债务负擔率为11.95%，但仍低于1955年水平。

在1955年至1970年经济高速增长期间，日本政府十分重视资本积累对经济增长的作用，聚焦提高国民储蓄率、扩充资本。与之对应的财政政策之一便是大规模年度减税，经济高速增长为日本带来大量税收收入，而相当一部分税收增长额被用于减税，此间日本的税收负担率在西方发达国家中最低。通过减税，变相将政府收入转移到国民手中，提高了储蓄率，加速资本积累，同时有意识控制政府支出，增加政府储蓄。此外，重视投资，日本财政支出中公共投资支出占较高比例。一系列政策实施使得日本经济发展迅速，期间日本一共经历了4次景气，但同时也经历了3次由资源约束引起的经济衰退。设备投资激增、国内消费扩大和对外出口的迅速增长使得日本经济飞速发展，然而日本是一个自身资源有限的国家，国内资源供应无法满足生产规模扩大和内需增长，这一矛盾成为制约经济发展的阻碍。因此需要大量依赖进口，导致国际收支赤字。

为解决国际收支赤字，日本政府采取紧缩政策，经济出现萧条，但这种萧条是政府为解决国际收支失衡主动选择的结果，国内市场需求并未真正消失，只是被暂时抑制。同时日本政府采取“汲水政策”，即在经济出现波动时通过一定数额的公共投资使经济自动恢复景气复苏。日本经济从萧条到景气未超过一年，汲水型财政政策取得成功。这一时期日本财政政策仍遵循平衡预算原则，虽然在1965年由于日本政府对经济形势判断失误，战后首次发行赤字国债，但1966年即停放赤字国债，发行建设国债。随着“伊奘诺景气”的到来，税收收入大幅上升，政府支出形势得到改善。大藏省采取不搞补充预算、调整特别折旧、进行机构改革等多种方法健全财政，在1965至1970年间建设国债发行额逐年下降，1970年债务依存度仅为4.24%。因为此次赤字国债的发行是以补充预算方式进行，是应对意外情况的紧急措施。绝大部分日本文献并不以此作为战后日本发行赤字国债的起点（张淑英，1999）[7]140。这也从侧面体现出日本在这一阶段不存在凯恩斯主义政策，仍然奉行平衡财政的古典主义财政管理原则。

二、周期性预算平衡下的财政政策（1971—1979）

通过战后二十多年的努力，日本经济高速发展，于20世纪70年代进入先进国家之列，日本经济的高速增长离不开投资的推动和对外贸易的发展，然而随着时间的推移，长期的重投资、轻消费模式造成生产能力过剩、企业投资欲望不足、劳动力短缺，很难再为经济增长提供动力，加之受到360日元/美元固定汇率制度终结和石油危机的冲击，物价上涨、通胀严重、出口受到打击，经济出现衰退。此前日本国内投资与消费的不平衡一直靠出口修正，出口受阻使国内需求不足的矛盾爆发出来。在内外因素的共同作用下，日本经济从高速增长模式进入低速稳定增长期。与此同时，国内经济发展目标也发生了变化，由追求经济增长优先转变为“向高福利经济前进”。70年代日本国民福利明显落后于西方发达国家平均水平，国内对提高国民福利水平的呼声越来越高。1970年日本经济企划厅发表经济白皮书，明确提到“不是考虑每个年度的财政平衡，而是要在长期财政计划指导下，采取有计划的积极的公债政策，必须积累公共投资”[9]。鉴于经济发展形势和国民需求，日本放弃了年度平衡的古典财政原则，预算原则转为周期性预算平衡的思想，整个70年代财政政策的实施在此原则下开展。基于预算原则的转变，日本财政一般会计收支情况也发生了变化，明显特点之一就是国债收入在岁入中的占比增大，1971年国债收入占岁入比重为11.91%，到1979年这一比重增加到33.87%，增长了2倍。除去国债收入的一般会计岁入明显低于岁出，可以说是存在“赤字”的。同时，此期间日本债务负担率开始持续上涨，由1971年的14.18%增长到1979年的47.59%，占GDP的近一半，而1971年日本GDP增长率为4.70%，1979年为5.48%，这一结果与日本的经济发展情况和财政政策是分不开的。

为应对尼克松冲击对日本经济造成的影响，日本政府采取双松的财政政策和货币政策来刺激内需，日本政府扩大了1972年的财政预算规模，增加公共工程投资和社会保障支出，发行1.95万亿日元的建设国债，同时实施减税政策以刺激经济恢复。随着田中角荣上台，日本政府推出了更加积极的财政预算，一般项目支出比上年增长24.6%，债券发行同比增加3 900亿日元，同时田中角荣竞选时承诺进行5 000亿日元的税收减免，包括所得税、居民税和遗产税等。预算改革目的旨在推进经济复苏，然而政策实施初见成效时，1973年第一次石油危机爆发，再次打击了日本经济。石油危机导致日本国内物价迅速上涨，国际收支恶化，一度出现国际收支逆差。为解决这一危机，1974年日本政府实行紧缩预算政策，对公共事业费进行压缩。但是这一政策不利于巩固自民党议员的选举地盘，为自己的选区和利益集团争取更多的公共投资和补助金是国会议员延续政治生命的必要条件（王新生，2002）[10]。同时受财政紧缩的影响，经济复苏放缓，税收短缺，企业利润下降，经济出现负增长。出于经济和政治考虑，紧缩性财政政策未能得到长期实施。最终日本政府于1975年追加了8 000亿日元的公共事业费，提高公共事业费增长率，由于萧条导致税收收入减少，岁入出现亏空，在补充预算中发行了2.29亿日元的赤字国债，加上建设国债，实际发行国债52 805亿日元，国债依存度上升为25.31%，从此日本政府走上了负债财政的道路。同时，为向“福利型国家”转变，日本政府在财政支出方面也做出了相应调整，最突出的是社会保障支出占比的快速增长，以及财政投融资用于产业基础设施的比例下降，而用于改善生活的比例大幅提升。经济发展速度的降低，使得税收不足问题日益凸显。1975年后，赤字国债的发行呈现常态化。

随着国债发行额的增加和财政赤字的扩大，日本政府开始有意识地调整财政政策，精简开支、进行税制改革，以摆脱对赤字国债的依赖。1976年财政部提出“中期财政展望”，将1979财年和1980财年设定为特别赤字融资债券发行为零的目标年。为实现“中期财政展望”日本政府内阁控制预算，削减政府开支，将预算要求准则由1968年的25%下调至15%，此后又下调至10%～15%以内。同时，为解决财政赤字、弥补税收不足，日本政府对税收结构进行了改革，重点包括所得税减免、特别税收措施改革、企业税增加和引入间接税。所得税的减免通过大幅提高所得税的最低应纳税额、大幅增加就业收入扣除额和扩大适用的收入等级实施;精简特别税收措施，其中11项被废除，58项被缩减，提高汽车相关商品税率，对证券交易收益、娱乐和社会支出增税;公司税标准税率由36.75%提高至40%;税务委员会1971年编制的《长期税制报告书》中表达了“应适度增加税负，在税制中发挥间接税作用”的概念，考虑扩大个人消费税税基，并转向一般消费税，此后1976年的《中期税制报告书》也表达了应考虑采用一般消费税的想法，不过由于尼克松冲击和两次石油危机，以及日本国内对于税制不公平的不满，关于间接税的讨论一直悬而未决[11]。同时，由于石油危机导致物价上涨和名义工资大幅上涨，所得税减免政策的性质发生了变化，变成了一种与价格调整相抗衡的减税，而企业利润的减少也使得税收未能达到增加的预期目标。通过抑制支出、调整税收结构和有意减少特殊赤字债券，到1979年政府债券的发行规模相对压缩，债券依存度由最初预算的39.6%下降到35.4%，但财政赤字仍然存在，财政稳健的目的没有实现。

三、新自由主义思想主导下的财政政策

（一）摆脱对赤字债券的依赖（1980—1991）

随着凯恩斯主义经济原理无法解决石油危机带来的滞胀问题，20世纪70年代末80年代初，以英美为代表的西方国家进行新自由主义改革，新自由主义有成为主流经济学之势。日本也受到新自由主义思潮影响，进行改革。20世纪80年代，财政支出中偿付国债的压力越来越大，财政政策调节经济的灵活性越来越弱，加之受金融市场利率上升的影响，日本政府把“财政重建”提到财政政策制定、实施的核心内容上。1980年财政预算制定了到1984财年摆脱对赤字债券依赖的目标。最初，大平内阁想通过引入一般消费税作为新财源来提高税收收入，遭到自民党主要支持者的反对。自民党主要支持力量来自小批发零售业者，他们担心消费税的引入会无法再逃避税收，同时纳税人对当时的日本税制和政府不满，认为税负不公平，政府支出存在严重浪费，这一政策未能通过。最终，确立通过行政改革、削减支出并限制支出增长、减少债券发行和不依赖增税原则等方式谋求公共财政重建。具体措施包括：第一，严格控制财政支出总体规模增长速度，设立支出增长“负上限”指标，减少经常支出、减少地方分配税拨款，限制公共工程相关支出规模等;第二，精简政府机构，裁减公务员，限制公务员工资，压缩社会保障支出，减少补贴，降低公助，强调自助;第三，实行税制改革，尽管最初强调不增税，但是日本大藏省担心连续削减财政支出會使社会资本不足，强调增税与削减支出对财政重建同样必要（竹内宏，1993）[7]171。1981年进行总体增税（包括公司税、酒税、销售税、印花税和证券交易税），1984年石油税税率从3.5%提高到4.7%;第四，推行公有企业民营化，提出将日本国家铁路、日本电报电话公共公司和日本烟草盐公共公司（日本三大公共公司）私有化。

尽管政府努力抑制支出，缩减债券发行规模，但由于税收自然增长缓慢，税收缺口依然很大，到1984年债券依存度仍为25%，未能完成预期财政重建目标，日本政府重新将1990年确定为实现财政重建的目标年。此后，政府继续延续上一阶段政策措施，严格削减支出，同时放弃了“不增税重建财政”的原则，开征税率为3%的消费税以增加税收收入，加之三大公共公司私有化的落实带来股票销售收入，经济形势好转带来税收增加，财政收入得到改善，最终在1991年完成以消灭赤字国债为目标的财政重建目标。虽然赤字国债在1991财年停发，但建设国债发行仍在继续，日本财政并没有完全摆脱对赤字的依赖。这一阶段，日本财政一般会计收支变化情况也反映了财政预算理念和财政政策的变化。为实现财政重建目标，国债发行额呈现下降态势。1980年一般会计岁出43.4万亿日元、岁入44万亿日元，其中发行国债收入14万亿日元，占岁入的32.18%，较上一财年略有下降。此后，国债收入的绝对额和相对额也都有所降低，到1991年，一般会计岁出70.5万亿日元、岁入72.9万亿日元，其中发行国债收入6.7万亿日元，占岁入的9.22%，缩小了除发债收入外岁入与岁出的差距。也正因此，这一时期日本债务负担率虽仍呈现上升趋势，但增速有所放缓，1987年达到72.46%的一个小高峰，到1991年略降至66.49%。这一时期负债率整体上升趋势的变化也离不开日本GDP增长率的波动，整个时期内三分之二的年份日本GDP增长率低于5%。

（二）泡沫经济破灭后“失去的十年”（1992—2000）

进入20世纪90年代，日本财政一般会计收支状况整体依然保持增长趋势，但就岁入组成来看，国债收入绝对额和相对额呈现上升趋势，税收及其他收入绝对额总体稳中有降，相对额则明显降低。1992年，一般会计岁入中国债收入9.5万亿日元，占一般会计岁入13.34%;税收及其他收入61.9万亿日元，占一般会计岁入86.66%。到2000年这一数额增长为国债收入33万亿日元、占比35.35%，税收及其他收入60.4万亿日元、占比64.65%。這一时期，一般会计岁出则由70.5万亿日元增长为89.3万亿日元，仅凭税收及其他收入不足以支撑财政支出。同期，日本的GDP增速回落，仅有3年高于2%，1996年达到峰值3.10%，其余各年经济增速基本维持在1%以下，其中1998年和1999年出现负增长，分别为-1.1%和-0.30%。此期间，日本债务负担率更是一路飙升，于1996年破百，达到102.29%，到2000年这一数值已变为143.78%。债务负担率的上升与日本的经济情况和财政政策调整都有着很大关系。

90年代初日本泡沫经济崩溃，随之而来的是企业部门设备投资意愿降低、银行部门坏账严重、私人消费低迷、失业增多。然而在危机之初，自民党对危机没有清醒认识，1992年的《经济白皮书》中称“泡沫破裂并没有给经济带来严重影响”，不愿放弃财政重建和“小政府”改革成果，实施赤字财政刺激经济。1993年新联合政府上台，面对严峻的经济形势，为恢复经济增长，选择了传统的凯恩斯主义需求管理政策，希望通过扩张财政支出和减税来达到恢复经济增长的目的，而税收和支出的缺口则通过发行国债来弥补。新联合政府为应对泡沫经济崩溃出台了一系列刺激性措施，财政政策上，多次围绕公共投资扩张财政支出和实行减税政策，希望利用预算支出扩张总需求，并于1994年重新发行赤字国债。此后，赤字国债和建设国债的发行额越来越大。

随着经济逐渐复苏，财政收支也越来越大，1995年11月大藏大臣发表“财政危机宣言”，公开表示日本财政陷入非常困难的局面，国内要求财政重建优先的观点再次兴起。1996年桥本内阁上台，自民党重新掌权，桥本内阁提出从行政、财政、社会保障、经济、金融和教育等六方面入手，进行旨在健全财政、消灭赤字、摆脱对公债的依赖的财政改革。新一轮新自由主义改革在日本全面开展，财政政策由扩张性转为紧缩性。具体措施包括：颁布《财政结构改革法》，限定预算增长幅度;将消费税由3%提高到5%，对所得税和居民税进行特别减免;压缩赤字国债发行量;改革社会福利制度，个人负担医疗费比例由10%提至20%，削减养老保险补贴等。所谓“鱼和熊掌不可兼得”，财政改革虽十分必要，但桥本内阁对经济形势把握不足，一味追求财政重建，使得经济再次衰退，加之医疗费用等改革引起国民不满，桥本内阁于1998年下台。

继任的小渊内阁吸取了桥本的教训，重新制定了景气优先的政策，大规模扩大公共事业投资，日本又走上了扩张性财政政策之路。政局不稳，执政内阁频繁更替致使财政政策摇摆不定，政策持续落实难以得到保证，在扩张-紧缩-扩张中交替。90年代中后期国债费占财政支出比例不断升高，居民消费增长乏力，以国债利息形式转移给居民的政府收入未能作用于总需求扩张，加之公共投资成为政客在选举中讨好选民的工具，公共预算分配变为官僚利益分配，出现大量“为投资而投资”的现象，公共投资未能完全发挥拉动内需增长的作用，日本财政状况也因大量发行国债而不断恶化。

（三）追求财政重建和频繁政权交替（2001—2007）

20世纪90年代，财政改革未能实现摆脱负债财政的局面，到21世纪，日本财政赤字严峻、债务规模不断增长，经济增长低迷。这一时期日本财政一般会计收支总体未有明显波动，保持在80～90万亿日元之间，但国债收入占岁入比重仍然在30%以上，各年间呈现先升后降的趋势。2001年国债收入30万亿日元，占岁入比重34.52%，到2003年上升为35.3万亿日元，占比41.28%，此后有所下降，2007年国债收入25.4万亿日元，占岁入比重30.02%。虽然国债收入绝对额和相对额有所下降，但债务负担率并未降低，仍旧一路上涨，到2007年升至183.01%。同时，经济增长缓慢也助推着债务负担率升高，GDP增长率长期低于2%，2002年更是仅有0.10%。

这一时期，日本国内对于政策制定目标原则的争论颇大，究竟是优先追求刺激经济增长还是以财政改革为主一直存在分歧。2001年，小泉纯一郎作为日本首相上台，他认为，日本极端恶化的财政状况难以继续为实行扩张性财政政策进而恢复经济发展提供支持。因此，小泉内阁开始实行紧缩性财政政策。同时，日本经济在2002年触底反弹，“财政结构改革”被提上日程，进行彻底的“行财改革”，充分发挥私人企业和民间非盈利性组织的作用，精简行政机构，建立高效、透明的“小政府”。具体措施包括：第一，调整预算方法、确立5年期财政目标，控制财政支出规模，削减公共事业支出，将2002年国债发行规模限定在30万亿日元内;第二，压缩政府资产负债规模，推行特殊法人改革和民营化;第三，推进社会保障体制改革，职工医疗个人承担比例由20%提升为30%，上调养老保险领取年龄，增加70岁以上老年人就诊自费负担;第四，确立从中央集权向地方分权的“三位一体”分权改革，即削减国库对地方补贴、削减地方交付税和将部分税源转交地方。小泉内阁确立到2010年年初实现财政平衡的中期财政目标。政策实施后财政赤字略有下降，但赤字水平仍然较高，债务依存度高居不下，小泉内阁的财政政策未能达到预期目标。2006年出台“骨太方针2006”，小泉内阁仍然坚持财政重建目标。

四、重拾凯恩斯主义财政刺激政策（2008年以来）

2008年全球金融危机打断了政策的持续施行。为应对金融危机，缓解经济衰退，几届日本内阁都不得不再次重拾扩张性财政政策，福田内阁颁布“实现安心的紧急综合对策”，注入资金11.7万亿日元用于扶持中小企业，和补贴公共服务事业。受金融危机持续恶化的影响，日本出口受挫严重，经济持续衰退。2008年麻生内阁提出，在坚持中期财政重建目标以实现经济增长的前提下，实行“生活对策”，即共支出26.9万亿日元用于扶持中小企业、减税和生活补贴等方面，然而收效甚微;又提出43万亿日元的大规模的“生活防卫紧急对策”等政策，仍未能阻止内需下降，失业率恶化的情况。2009年鸠山内阁上台，出台“紧急雇佣对策”等措施，经济一度好转，但是日元升值和通货紧缩问题的出现，使得经济景气未能持续[12]。此后上台的菅直人仍然延续实行扩张性财政政策，也未能挽救日本经济。小泉的改革可以说是继承了中曾根改革和桥本改革的理论基础，都是新自由主义思想下的行财改革，主张“小政府”，提倡自由主义，充分发挥市场作用，在过程中取得一定成效，但鉴于国内外经济形势和政局交替未能持续落实，日本经济恢复增长的目标未能实现，财政赤字依然严重，债务依存度节节攀升。日本债务负担率在2009年突破200%，达到210.25%，这一数值在2008年还只是191.81%，而这两年日本GDP则呈现负增长，2008年为-1.10%、2009年为-5.40%，一般会计收支中国债收入占比也在2009年达到48.50%，即近一半的岁入是通过发债实现的。

2012年安倍晋三再次当选日本首相，提出一系列经济刺激政策以应对通货紧缩，日本媒体称之为“安倍经济学”，即宽松的货币政策、灵活的财政政策和以唤起私人投资为主的产业增长政策。安倍内阁以再通胀理论为基础，希望通过再通胀政策来刺激需求，提高企业效益，扩大消费，促进经济增长，形成良性循环并最终反制通缩压力、健全财政。解决通货紧缩是安倍内阁施政的首要目标，为此政府设定了2%的通胀目标，目标达成前实行量化宽松货币政策，放弃了控制国债规模的银行券準则，准许日本银行直接购入国债，每年增加60～70万亿日元的基础货币供应。财政方面，安倍内阁推出了新一轮的财政扩张政策，2012年上任后制定补充预算，并与2013年财政预算相连被称为“15个月预算”，其中2013年预算总额达92.6万亿日元，创历史新高，主要针对公共事业投资的增加，希望以此带动民间投资增加。同时，制定“国土强韧化”计划，其目的也是期望通过计划的开展扩大投资，加强基础设施建设，扩大内需，增加就业，推动经济增长。

安倍内阁实行的是以企业为主导，通过投资驱动的成长重视型经济政策：政府通过公共投资创造有效需求，增大对企业的扶持力度，随着企业经营状况的改善，提升就业率和工资，从而扩大私人消费;同时家庭可支配收入和企业利润的增加带来税收增长，提高财政收入，改善财政收支情况，为推行积极财政政策提供条件，如此形成企业主导的政府、企业、家庭三方的良性循环。这与民主党执政时期的分配重视型经济政策截然不同，体现了执政党变更带来的政权经济政策重心的调整。“安倍经济学”两只箭结合，日本经济有所好转，2013年实际GDP增长率达到2%，但日本长期的财政收支缺口难以持续支撑支出的扩大，每年只能通过发行新债弥补财政收入不足。因此，安倍政府将消费税作为增加财政收入的途径，2014年将消费税由5%上调至8%，消费税上调使税收有所增加，但并不足以摆脱财政对债券收入的依赖，而且打击了国内消费。随后日本实际GDP增长率一度下降，原本日本计划于2015年将消费税上调至10%，不得不推迟。2015年预期2%的通货膨胀率和3%的经济增长率未能实现。安倍政府又推出“新三支箭”，即发展经济到2020年GDP实现600万亿日元、改善社会保障和支持儿童培育。就财政政策而言，安倍政府希望能控制支出，对支出结构进行优化，但日本社会老龄少子化严重，社会保障支出难以降低。同时在教育领域推行儿童培育、幼儿教育免费的改革使得支出进一步增加，财政预算支出不断创历史新高。税收方面除了围绕提高消费税的讨论，也在寻找其他税源。安倍政府于2019年1月起征国际观光旅游税，并于2019年10月上调消费税率至10%。就近几年日本经济形势来看，安倍经济学取得了一定程度的成功：国债收入占比有所下降，债务负担率在2014年达到峰值249.11%后连续三年有所回落;GDP增速个别年份超过1%，经济一度迎来新景气，出现缓慢复苏，失业率有所下降，通货紧缩有所缓解。但经济增长率总体依旧维持在低水平，劳动力短缺，财政赤字未能缓解，债务负担率依然严峻。截至2018年日本债务负担率仍维持在238%，财政收支盈余预期不断推迟，实现财政重建困难重重。

（附二战后以来，日本财政一般会计收入统计图和债务负担率、实际GDP年增长率统计图，见图1、图2。）

五、结论与启示

二战结束以来，日本财政预算原则经历了从平衡预算原则到周期性预算财政原则，再到新自由主义改革追求财政健全的道路，预算原则的演变与日本战后不同时期所面临的经济形势及经济发展目标转变息息相关。战后10年，以恢复经济为主，受战争留下的严重赤字和美国的限制影响，日本确立了综合平衡预算思想。20世纪50年代中期至70年代初是日本经济飞速发展的时期，得益于经济高速发展，财政收入大幅提高，投资增加，加之汲水型财政政策的成功，日本仍遵循着平衡预算原则。进入70年代后受到国内外经济环境和政治因素影响，日本经济增速有所下降，并顺应国民需求，向高福利国家转型，全面实施凯恩斯需求管理政策调节经济，不再追求单年度财政收支平衡，而是允许出现财政赤字，追求周期内平衡;进入80年代，随着新自由主义兴起，加之财政赤字问题，日本开始进行新自由主义改造，改革行财，削减支出，调整支出结构，改革税制，到1991年完成财政重建，消灭财政赤字。但随着90年代泡沫经济的破灭，为恢复经济增长，日本政府再次实施凯恩斯需求管理政策，并通过发行国债来弥补税收和财政支出的缺口，但效果并不显著，反而因国债的大量发行使财政状况不断恶化。进入21世纪，面对赤字严峻、债务规模过大的局面，日本政府再次进行财政结构改革，希望削减赤字、平衡财政，但频繁的政权更替使得政策实施连续性受阻，加之金融危机和地震灾害的影响，财政政策变化频繁，未达到预期目标。安倍经济学虽取得一定成效，但也未能改变财政赤字和债务问题严峻的现状，财政盈余预期屡屡推迟。

中国与日本虽在政治体制、社会环境和经济发展状况等方面存在区别，但也有相似之处，通过对日本战后财政政策的梳理，对中国财政政策的制定和经济发展有一定启示：第一，政治稳定性是经济政策的连续性和有效实施的重要保证，日本政权频繁更迭导致财政政策无法得以有效执行是日本财政无法重建的重要原因。因此中国的发展需要坚持“党领导一切”的核心原则，建立现代化国家治理体系，经济治理以“市场在资源配置中发挥主导地位”为指导思想，结合时代发展和实际国情，制定长期可持续的财政指导思想，适时适度进行政策动态调整，保障经济平稳较快发展;第二，日本经济泡沫破灭以后，日本银行体系日益僵化，政府债券成为日本商业银行和中央银行的重要资产，货币政策失灵，无法为实体经济提供有力地支撑，宏观调控越来越依赖债务赤字财政政策。中国应当完善良好银行从业制度及环境的建设，积极推进利率市场化改革，完善银行业结构体系，鼓励并提升民营银行参与度，增强货币政策灵活性，财政政策、货币政策并举，调节宏观经济发展;第三，所谓财政平衡，并非绝对的年度财政平衡，而是应该以长期的动态平衡为目标，优化支出结构，通过经济发展增加税基，从而增加财政收入、减少赤字，降低政府债务规模。虽然债务在一定范围内能够增加财政支出能力，刺激经济，但规模过大的债务往往会造成财政还本付息压力，同时限制财政政策对经济的调节能力，弱化宏观调控。因此需要优化债务结构，保持合理规模，对债务发行期限进行合理规划，加强对国债项目的评估管理，确保资金使用效率。

[参 考 文 献]

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[责任编辑 孙 丽]