我国地下综合管廊运作模式分析与评价

常 兵

（西安市干道市政建设开发有限责任公司， 陕西 西安 710077）

作为世界第二大经济体和经济增速最快的国家之一，我国城市基础设施建设随着国家经济总量的提升也在加强。国家城镇化率从建国初的不足10%到20世纪90年代末的30%，截止2019年底已经突破59%。随着城镇居民物质文化水平和对城市基础设施要求的提高，原来遍布地下的给排水、电力、燃气等网络已经不能满足城镇居民对城市设施的需求。由于现行体制的水、电、燃气、热力等分属不同部门或企业管理，不同管线的设计、建设和维护目标均不相同，往往容易导致同一路段不同部门多次开挖，造成社会资源浪费和长期交通拥堵。同时由于各部门开挖线路多采用直接敷设，管道条件较差，使用寿命较短，数据表明，每年我国由于地下管网施工造成的损失超过500亿元。

地下综合管廊作为解决城市扩张和土地资源稀缺之间矛盾的有效办法，通过建设集约型地下廊式结构，将原来各自开挖铺设的各种市政管线统一安置在综合管廊内部，不仅减少了道路反复开挖的建设成本，同时降低了各种公共线路运行和维护的难度，有效实现城市管线的科学统筹和管理[1]。西欧是地下综合管廊的诞生地，由于该地区国家普遍国土面积较小且国家较为富裕，因此地下综合管廊一般采用政府拨款建设和收取管线责任主体使用费的方式运作；亚洲邻国日本由于国土面积小、人口数量大的原因，地下综合管廊建设需求量大，其常用的管廊运营模式主要有两种：政府和管线使用单位共同投资建设运营，或者政府投资建设运营，管线使用单位支付管理费。

1 地下综合管廊运作模式

目前，我国地下综合管廊建设运营模式主要分为以下四种：政府全额拨款模式、政府和社会资本合作（PPP）模式、股份制合作模式和管线使用单位出资模式[2]。如广州大学城地下综合管廊项目总长18km，采用政府全额拨款建设；珠海横琴地下综合管廊项目总长33.4km，采用政府融资主导建设；西安市地下综合管廊建设沈纬一路和南北一号路延伸段等均采用PPP模式。

政府全额拨款模式采用政府建设、政府维护和管理，管线使用单位免费或有偿使用。由于采用全额拨款，地下综合管廊建设的稳定性和抗风险能力较高，但是由于地下综合管廊投入成本很高，且国家目前未强制要求所有管线必须入廊，因此综合管廊投入使用后的成本回收周期较长，容易造成地方政府的高负债率。政府和社会资本合作（PPP）模式是近几年比较流行的一种城市基础设施建设运营模式，政府与社会投资人签订PPP协议，由投资人负责地下综合管廊的设计建设和运营，政府通过提供特许经营、购买服务等方式对投资人进行补偿[3]。采用PPP模式的投资人在规定的运营期间内享有地下综合管廊的收益权，政府则负责对项目运营情况进行核定。PPP模式能够降低政府在管廊建设上的资金投入，缓解财政压力，由于PPP项目需要的社会资金数额较大，需要政府在贷款、补贴等方面进行大幅度倾斜，因此增加了公共利益风险和政府监督难度。

股份制合作模式是指国有资产管理公司在政府授权下通过与社会资本共同成立合资公司，在地下综合管廊的设计、建设和运营过程中风险共担、收益共享。该模式相较于PPP模式，政府在管廊建设中的资金投入较大，且仍需对项目进行政策扶持，在物资设备采购等方面也需要履行有效的监督工作。

管线使用单位共同出资模式是通过政府引导，管线使用单位共同出资修建和维护地下综合管廊的模式，该模式要求给排水、燃气等部门承担主要的管廊建设和维护费用，投资单位在管廊建成后积极入廊，减少了政府调动管线部门入廊的阻力。但由于管线工程建设占用大量管线部门自有资金，产生较重的财务负担，且管廊建成后投资单位仅享有使用权而非产权，成本却相较传统直埋管线大幅提高，因此在实践过程中效果较差。

综上所述，根据城市地下综合管廊建设的迫切性和当前条件下国家和地方财政的现实状况，城市地下综合管廊设计、建设和运营不仅需要政府资金扶持和社会资金参与，而且需要保证社会资本在不影响管廊工程社会公益性的前提下具有可靠的收益，这样才能在社会资本和公共基础设施之间建立稳固的结合点，使社会资本积极参与地下综合管廊工程的设计、建设和运营活动。

2 运营模式评价

地下综合管廊设计建设和管理涉及的因素较多，我们按照项目筹备、建设和运营三个阶段对本文提出的地下综合管廊运作模式进行准确、客观的分析与评价。管廊项目建设筹备期的主要评价指标有设计规划、融资效果。管廊项目建设期的主要评价指标有专业程度和风险程度。管廊项目运营期的主要评价指标有管理效率和项目可控程度。采用离散型逼近理想解排序法（TOPSIS）[4]，分别对政府全额拨款模式、政府和社会资本合作（PPP）模式、股份制合作模式和管线使用单位出资模式进行评价，各指标满分为100分，邀请十位地下综合管廊设计、建设和管理领域专家对四种模式进行打分，结果如表1所示。

表1 地下综合管廊运作模式各指标得分情况

由于表格中数据已经完成正向化处理，进行标准化处理得到矩阵H，H中的每个元素为，其中为地下综合管廊运作模式各指标得分，i代表行数，j代表列数。构成的标准化矩阵H如下：

取各列数据的最高得分与最低得分，采用TOPSIS方法计算各评价对象与最大值之间距离D+，各评价对象与最小值之间距离D-，再根据公式D-/(D++ D-）得到各模式的归一化得分为：政府全额拨款模式（0.1785）、PPP模式（0.3764）、股份制合作模式（0.3193）和管线使用单位出资模式（0.1258），结果表明PPP模式按照离散型逼近理想解排序法得分最高，管线使用单位出资建设模式得分最低。

3 结语

地下综合管廊作为容纳城市给排水、电力、热力、燃气、通讯等线路的管道，项目建设是否得当、投资是否到位、运行监管是否合理都关系着整个城市的运载能力，PPP模式对于促进经济转型升级、政府职能转变、提升国家治理能力和深化财税体制改革都具有深远的意义。未来在城市地下综合管廊的设计、建设和运营过程中，随着大数据、云计算、人工智能等技术的引入和实现，新的运营模式必将代替原有模式，更好的促进城市基础设施建设和维护。