青衣江流域水环境生态补偿机制研究—以2017—2019年雅安市多营和龟都府监测断面为例

王玉云，赵 兵

(雅安市环境监测中心站，四川 雅安 625000)

1 研究背景

随着经济的快速发展，我国的环境问题也日益突显，生态和环境问题已经成为经济社会发展的瓶颈。近年来，国家提出科学发展观、可持续发展，对生态建设给予高度重视。流域生态保护方面，国家不仅颁布了系列的法律法规，投入了大量的治理资金，同时各地方政府也积极探索流域生态补偿机制和途径。生态补偿是保护和改善生态环境的主要环节，对于维护生态系统的稳定性等方面具有重要作用[1]。建立生态补偿机制已成为社会各界广泛关注的热点问题。

2005年10月，中共十六届五中全会通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，在建设资源节约型、环境友好型社会，保护修复自然生态章节明确提出“在天然林保护区、重要水源涵养区等限制开发区域建立重要生态功能区。促进自然生态恢复。健全法制、落实主体、分清责任，加强对自然保护区的监管。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。

2005年12月3日发布了《国务院关于落实科学发展观加 强环境保护的决定》(国发[2005]39号)，在建立和完善环境保护的长效机制中明确提出“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。建立遗传资源惠益共享机制”。

2006年3月15日国务院《国务院2006年工作要点》指出“加强对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。继续实施自然生态保护工程，强化环境和生态保护执法检查。抓紧建立生态补偿机制”。

2014年3月5日，第十二届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告中指出“推动生态保护与建设。落实主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。

2016年4月20日，四川省人民政府办公厅印发《四川省“三江”流域水环境生态补偿办法(试行)》(川办函[2016]66号)明确了“流域、断面、监测因子。按照‘超标者赔偿、改善者受益’的原则，依据监测断面水质监测结果，在监测断面的上下游市、县人民政府之间实行水环境生态补偿横向转移支付。水环境生态补偿分为水环境赔偿金和水环境改善金。”

2016年5月23日，四川省环境保护厅印发《“三江流域水环境生态补偿监测实施方案”》(川环发[2016]48号)，明确了“监测断面、时间、内容、分析方法等”。

2018年9月27日，雅安市第四届人大常委会第十七次会议上通过《雅安市青衣江流域水环境保护条例》，于2019年1月1日起正式施行。这是四川省范围内首部流域水环境保护的地方性法规。条例中指出“市人民政府应当建立出境断面出水水质考核制度和生态保护补偿机制，按照国家、省规定的水质标准对青衣江干流、支流进行出境断面考核。”

2 青衣江流域概况及生态环境问题

青衣江流域的地理位置在东经102°16′～103°43′、北纬29°24′～30°56′，属于长江支流岷江支流大渡河支流，主源为宝兴河，芦山河、天全河、荥经河也是源流，发源于邛崃山脉巴朗山与夹金山之间的蜀西营(海拔高程4930m)，流经宝兴在飞仙关处与天全河、荥经河汇合后，始称青衣江，经雅安、洪雅、夹江于乐山草鞋渡处汇入大渡河。青衣江在飞仙关以上为上游，河长147km，控制集雨面积8750km2，飞仙关以下为中下游，河长142km，区间集雨面积4147km2。总计干流长289km，落差2844m，流域面积12897km2，从河源到河口总落差2944m，是大渡河的最大支流。

青衣江在魏晋南北朝以前名叫青衣水，又称沫水、大渡水，以青衣羌国而得名。流域内历史文化底蕴深厚，有夹江千佛岩等许多文化遗迹留存，旅游资源丰富，有蜂桶寨自然保护区、上里古镇等旅游景点，流域内水力资源丰富，有玉溪河引水灌溉、龟都府水电站等水利设施。

随着城镇化进程的加快和资源开发，青衣江流域生态环境面临较大压力。近年来，由于水电资源开发的快速推进，导致水电站生态流量下泄不足；采砂作业现场清理平整不合规、网箱养鱼；在禁渔区、禁渔期进行捕捞，或者使用禁用渔具以及炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行非法捕捞；在河道管理范围内堆放、倾倒、掩埋、排放污染水体的物体；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，通过雨水管道排污，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物等：致使植被严重破坏，大量水土流失，生态环境退化，各种污染物排放不断地污染、影响当地的生态环境和青衣江流域水质。需要采取积极有效的措施，建立生态补偿机制以推动流域环境治理工作的开展和提高。实施生态补偿，可明确界定流域地区的权、责、利，促进水资源合理分配，形成水环境保护的沟通机制，以促进青衣江流域的协调、持续发展。

3 流域生态补偿研究

3.1 流域生态补偿

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。有狭义和广义之分。狭义的生态补偿是对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意见，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。

3.2 生态补偿主受体

生态补偿主体是指按照生态补偿法律规定有补偿权利和行为能力，负有生态环境和自然资源保护职责和义务，且按照法律规定应当向他人提供生态补偿费用、技术物质甚至劳动服务的政府机构、社会组织和个人。①政府。政府是最主要的补偿主体，主要从提供公共品和服务实施补偿，依靠法律规定，对生态环境和自然资源进行管理和再分配，间接干预市场经济活动，维护社会公平，实现社会经济的可持续发展。②企业。企业从事生产经营活动要利用自然资源和影响生态环境，引起生态环境问题。根据“谁破坏，谁恢复”“谁污染，谁治理”“谁受益，谁付费”原则，企业应向自然资源所有者或生态环境服务的提供者支付相应的费用。③公民。公民为生态环境的占用者和自然资源的享用者，对自己的直接和间接环境污染行为承担补偿。④社会组织。主要是非营利性组织，有可能对生态环境产生影响，也应承担一定的补偿[2]。

生态补偿的受偿主体是指向社会提供生态服务、从事生态环境建设等使正常的生活条件受到不利影响，依照法律规定，应当得到物质、技术、资金等优惠的社会组织、地区和个人。①生态环境建设者。从事生态环境建设的单位和个人，应当得到相应的经济或实物补偿。②生态功能区内的地方政府和居民。生态功能区内，经济建设要服从生态环境保护，应该给予该区域地方政府和居民资金、技术、政策等补偿。③资源开采区内的单位和居民。开采区内工业和经济发展，对单位和居民造成影响，应给予一定的补偿[2]。

3.3 水环境赔偿金和改善金计算方法

赔偿金的计算公式为：月度赔偿金=Σ[换算系数×某监测因子赔偿金系数×(某监测因子监测浓度-标准限值)]×流量权重。

改善金的计算公式为：月度改善金=换算系数×某监测因子改善金系数×MIN(标准限值-某监测因子监测浓度)×流量权重。

式中：监测浓度指监测断面总磷、氨氮和高锰酸盐指数的监测浓度，单位为mg/L；标准限值是按水功能区和《GB3838-2002地表水环境质量标准》规定，总磷、氨氮和高锰酸盐指数对应的水质类别标准限值，单位为mg/L；流量权重是由各监测断面的多年平均流量值所在范围确定。将各监测断面的多年平均流量值所在范围划分为10个级别：2.5～5、5～10、10～20、20～40、40～80、80～160、160～320、320～640、640～1280、>1280，单位为m3/s；换算系数=(当月天数×24×3600)/106；总磷、氨氮和高锰酸盐指数的赔偿金基数分别为1.2、0.4、1.0，单位为万元/t；总磷、氨氮和高锰酸盐指数的改善金基数分别为0.6、0.2、0.5，单位为万元/t。

4 监测方案

4.1 监测断面

根据《三江流域水环境生态补偿监测实施方案》，确定监测断面为青衣江干流及其主要支流流经的市(州)或扩权县(市)的纳入水环境生态补偿的出入境断面，雅安涉及到的跨界监测断面见表1。

表1 青衣江流域水环境生态补偿跨界断面监测点位

4.2 监测时间

每月监测1次。每月10日之前完成样品采集和分析测试工作。具体监测时间由当月负责分析测试的监测站与相关监测站协商确定。

4.3 监测内容

4.3.1 监测项目

高锰酸盐指数、氨氮和总磷。

4.3.2 监测分析方法

高锰酸盐指数分析方法采用《GB/T11892-1989水质 高锰酸盐指数的测定 酸性法》[3]，氨氮分析方法采用《HJ535-2009水质 氨氮的测定 纳氏试剂分光光度法》[4]，总磷分析方法采用《GB 11893-89水质 总磷的测定 钼酸铵分光光度法》[5]。

4.3.3 质量保证和质量控制

样品采集人员及分析测试人员应持证上岗。采集人员按照《HJ/T91-2002地表水和污水监测技术规范》《环境水质监测质量保证手册》(第二版)《“三江”流域水环境生态补偿监测作业指导书》技术规范进行样品采集，每批水样应采集不少于10%样品数的现场平行样，每批样品应选择部分项目加采现场空白样。样品加硫酸酸化至pH<2，且在2～5℃冷藏条件下保存和运输，并尽快带回实验室测定。

5 监测结果

2017—2019年青衣江流域多营和龟都府断面生态补偿监测结果见表2。结果表明，龟都府(除2018年9月为3.8mg/L，为Ⅱ类水域)和多营(除2017年8月为2.2mg/L，为Ⅱ类水域)断面高锰酸盐指数监测值均达到《GB3838-2002地表水环境质量标准》Ⅰ类水域标准限值；2017年1月、3月、5月、9月、2018年9月龟都府和2017年3月、7月多营断面氨氮监测值分别为0.231、0.184、0.162、0.436、0.193 、0.222、0.449mg/L，为Ⅱ类水域，其余监测值均达到Ⅰ类水域标准限值；龟都府断面总磷监测值均达到Ⅱ类水域标准限值，多营断面2017年3月总磷监测值为0.102 mg/L，为Ⅲ类水域，2018年7月总磷未检出，为Ⅰ类水域，其余监测值均为Ⅱ类水域标准限值。

表2 2017—2019年青衣江流域多营和龟都府断面生态补偿监测结果 (mg/L)

6 青衣江流域生态补偿建议

本研究从生态资源保护者、利用者和受益者方面提出青衣江流域生态补偿机制，具有一定的可操作性。生态补偿机制的建立是一个不断摸索的过程，需要当地政府、企业、居民共同努力。

6.1 完善法律法规体系

根据环境保护目标和生态环境建设的要求，制定生态功能区管理的质量标准，建立健全生态补偿相关法律法规体系，完善不合理的污染物排放标准及相关环境标准，加大法律处罚力度。根据国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见，研究出台关于青衣江流域生态补偿的有关法律、法规、标准、制度等。

6.2 加强青衣江流域水质监测机制

成立青衣江流域水环境监测小组，加强对入江各河流的水质和各行政区域交界断面水质监测，严格按照水环境功能区划分的要求，确保各入江河道水质达标，控制流入青衣江污染物的量。

6.3 加强政府监管工作

加强政府监管主要从完善安全、环保等领域的法律法规，建立统一有效的行政监管体系，遏制生产者的违法行为，建立起生态环境垂直管理体制，加强地方生态环境部门管理部门的独立性，切断地方政府对生态环境工作的干涉入手。①狠抓工业污染源防治，工业企业达标排放及新污染源环保审批制度。对于青衣江流域两岸企业要加强企业监管、加强工业企业环保审批制度、积极推进清洁生产。全面实行总量控制和核发总量许可证。②重点实施城镇生活污染源控制措施，加强城市生活污水及生活垃圾治理。③结合社会主义新农村建设，以生态文明村和环境优美乡镇为载体，改善农村人居环境，实施农村面源污染控制措施，减少农村面源污染物入河，控制小集镇生活污水及垃圾、农村集约化养殖、过度网箱养鱼。④加强青衣江流域生态保护及建设，特别应加强季节性污染防治措施。加强枯水季节对工业企业的管理，降低枯水期水污染事故的发生风险。加强汛期环境监管力度，开展汛期专项检查活动。加强水污染事故风险防范和应急机制，积极预防、妥善处置环境污染事故。⑤加强青衣江流域生态保护，特别是源头和水源地的生态保护，严格规范中上游水电开发活动，控制人为活动引起的生态破坏，防止工业、城市及农村污染引起水质恶化。⑥激励青衣江流域上游地区的生态建设和环境保护，促进流域上下游区域的相互沟通、协调发展。

6.4 增强公众对生态补偿的认知

生态补偿必须得到全社会的关心和支持。应进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。在制定生态补偿机制和规划时要充分鼓励公众的参与，采取“边学边做”的方法。进一步发挥公众对企业排污行为的监督作用，促进企业达标排放[1，2]。